ВС РФ: постановление Правительства Севастополя об имуществе иностранцев — нормативный акт, подлежащий оспариванию в суде

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 117-КАД25-5-К4 от 17 апреля 2026 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Судья-докладчик: В.Б. Хаменков, судья Верховного Суда Российской Федерации

Стороны: - Административный истец: Козловская Сидония Филипповна (гражданка РФ, зарегистрирована в качестве индивидуального предпринимателя) - Административный ответчик: Правительство Севастополя (высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативных правовых актов (НПА) органов государственной власти субъекта Российской Федерации

Исходный материал: Административное дело № 9а-12/2025 (М-24/2025) по административному исковому заявлению об оспаривании нормативного правового акта в части

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Козловская С.Ф. оспаривала постановление Правительства Севастополя от 28 февраля 2015 года № 123-ПП «О вопросах управления собственностью города Севастополя» (далее — Постановление), в частности:

• пункты 2.1, 3.1, 3.2, 3.3 Постановления;
• пункт 21 приложенного к Постановлению Перечня имущества, учитываемого как собственность города Севастополя.

Оспариваемые положения устанавливали, что имущество иностранных государств, совершающих недружественные действия в отношении РФ, а также имущество связанных с ними иностранных лиц и их бенефициаров, находящееся на территории Севастополя, учитывается как собственность города. Пункт 21 Перечня включал движимое и недвижимое имущество самой Козловской С.Ф. (гражданки РФ, рожденной 6 февраля 1945 года).

Истица требовала признать эти положения не действующими со дня принятия как не соответствующие федеральному законодательству.

Позиции сторон в первой инстанции

Информация о позициях сторон в первой инстанции в определении не раскрывается. Судья первой инстанции сосредоточился на процессуальном вопросе о подсудности.

Решение первой инстанции (Севастопольский городской суд, 26 марта 2025 года)

Определением судьи Севастопольского городского суда административное исковое заявление возвращено на основании пункта 2 части 1 статьи 129 КАС РФ (неподсудность дела суду общей юрисдикции).

Обоснование судьи первой инстанции: - Постановление не обладает необходимой совокупностью признаков нормативного правового акта; - поскольку Козловская С.Ф. зарегистрирована в качестве индивидуального предпринимателя, нарушены её права как субъекта коммерческой деятельности; - дело подлежит рассмотрению в Арбитражном суде города Севастополя.

Решение апелляционной инстанции (Третий апелляционный суд общей юрисдикции, 16 мая 2025 года)

Апелляционным определением судьи судебной коллегии по административным делам:

• Отменено определение судьи первой инстанции в части возвращения административного иска о признании недействующим Перечня, за исключением пункта 21;
• Вынесено новое определение об отказе в принятии административного иска в отношении остальных пунктов Перечня (на основании пункта 3 части 1 статьи 128 КАС РФ — отсутствие у истца права на обращение в суд);
• Оставлено без изменения определение судьи первой инстанции в остальной части (в отношении пунктов 2.1, 3.1, 3.2, 3.3 Постановления).

Обоснование апелляционного суда: - Перечень (за исключением пункта 21) не затрагивает прав, свобод и законных интересов Козловской С.Ф., так как регулирует имущественные права в отношении конкретных объектов, принадлежащих другим правообладателям; - пункты 2.1, 3.1, 3.2, 3.3 Постановления в случае отсутствия в Перечне соответствующего имущества не регулируют отношения с участием конкретного правообладателя; - названные пункты не рассчитаны на неоднократное применение, обращены к определённому кругу лиц и затрагивают вопросы регулирования имущественных прав в отношении конкретных объектов недвижимости; - поэтому Постановление в оспариваемой части не является нормативным правовым актом.

Решение кассационной инстанции (Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции, 14 августа 2025 года)

Кассационным определением судьи судебные акты оставлены без изменения.

Обращение в Верховный Суд РФ

Козловская С.Ф. подала кассационную жалобу в Верховный Суд Российской Федерации, ставя вопрос об отмене названных определений и направлении административного материала в Севастопольский городской суд для решения вопроса о принятии административного иска к производству.

По запросу судьи ВС РФ административный материал был истребован и определением от 18 марта 2026 года передан в Судебную коллегию по административным делам ВС РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между двумя уровнями публичных интересов:

1. Интерес государства в защите национальной безопасности и противодействии недружественным действиям иностранных государств путём учёта и управления их имуществом на территории РФ;

2. Интерес гражданина РФ в судебной защите своих прав собственности и в надлежащем процессуальном порядке оспаривания нормативных актов, которые затрагивают его имущество.

Процессуально-правовая проблема состоит в определении: - является ли Постановление (в оспариваемой части) нормативным правовым актом, подлежащим оспариванию в порядке главы 21 КАС РФ в суде общей юрисдикции; - или это ненормативный акт индивидуального применения, подлежащий проверке в арбитражном судопроизводстве либо не подлежащий судебному контролю в административном порядке.

Материально-правовая проблема (косвенно затронутая): соответствие оспариваемых положений федеральному законодательству в части учёта имущества граждан РФ как собственности субъекта Российской Федерации.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли Постановление Правительства Севастополя от 28 февраля 2015 года № 123-ПП в части пунктов 2.1, 3.1, 3.2, 3.3 нормативным правовым актом, подлежащим оспариванию в порядке главы 21 КАС РФ в суде общей юрисдикции (Севастопольском городском суде)?

2. Является ли Перечень имущества, приложенный к Постановлению, неотъемлемой частью нормативного правового акта и подлежит ли он оспариванию в том же порядке?

3. Правомерно ли нижестоящие суды отказали в принятии административного иска на основании вывода о ненормативном характере оспариваемых положений и отсутствии подсудности?

4. Какой суд надлежит рассматривать требования об оспаривании указанных положений?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что Постановление Правительства Севастополя в оспариваемой части является нормативным правовым актом, подлежащим проверке в порядке главы 21 КАС РФ в суде общей юрисдикции (Севастопольском городском суде). Нижестоящие суды допустили существенное нарушение процессуального права, неправильно применив критерии определения нормативного характера акта и неправомерно отказав в принятии административного иска к производству. Административный материал подлежит направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционные гарантии судебной защиты

Судья ВС РФ исходил из конституционных принципов:

• Статья 118 Конституции РФ: судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, арбитражного, административного и уголовного судопроизводства;

• Часть 1 статьи 46 Конституции РФ: каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод;

• Часть 1 статьи 47 Конституции РФ: никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

Эти нормы устанавливают презумпцию доступности судебной защиты и недопустимости необоснованного отказа в принятии дела к производству.

2. Процессуальные нормы КАС РФ о компетенции

Часть 4 статьи 1 КАС РФ устанавливает, что не подлежат рассмотрению в порядке КАС дела, отнесённые федеральным законом к компетенции Конституционного Суда РФ, арбитражных судов или подлежащие рассмотрению в ином судебном порядке.

Пункт 2 части 1 статьи 20 КАС РФ определяет, что административные дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ рассматривают в качестве суда первой инстанции верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения.

Применительно к Севастополю — это Севастопольский городской суд как суд субъекта Российской Федерации.

Пункт 2 части 1 статьи 129 КАС РФ предусматривает возвращение административного иска в случае неподсудности дела данному суду.

3. Критерии нормативного правового акта: позиция Конституционного Суда РФ

Судья ВС РФ опирался на правовую позицию Конституционного Суда РФ:

• Постановление КС РФ от 17 ноября 1997 года № 17-П и Постановление КС РФ от 31 марта 2015 года № 6-П сформулировали определение нормативного правового акта как акта:
• общего действия;
• адресованного неопределённому кругу лиц;
• рассчитанного на многократное применение;
• содержащего конкретизирующие нормативные предписания и общие правила;
• являющегося официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения.

4. Критерии нормативного правового акта: позиция Пленума ВС РФ

Пункт 2 Постановления Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснил, что признаками нормативного правового акта являются:

• издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом;
• наличие в нём правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц;
• рассчитанность на неоднократное применение;
• направленность на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Пленум подчеркнул, что признание акта нормативным зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

5. Анализ формальных признаков Постановления

Статья 35 Устава города Севастополя от 14 апреля 2014 года № 1-ЗС устанавливает, что Правительство Севастополя издаёт постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в городе Севастополе.

Часть 1 статьи 6 Закона города Севастополя от 30 декабря 2022 года № 737-ЗС «О Правительстве Севастополя» предусматривает, что правовые акты Правительства Севастополя, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановления.

Вывод ВС РФ: Оспариваемое в части Постановление по форме является нормативным правовым актом, принятым высшим исполнительным органом города Севастополя в надлежащем порядке.

6. Анализ содержания пунктов 2.1, 3.1, 3.2, 3.3 Постановления

Судья ВС РФ провёл анализ содержания оспариваемых пунктов:

• Пункт 2.1 устанавливает условия учёта имущества как собственности города Севастополя;
• Пункт 3.1 определяет процедуру выявления такого имущества коллегиальным органом;
• Пункт 3.2 предусматривает право Правительства Севастополя на введение временной администрации для управления организацией;
• Пункт 3.3 устанавливает основание государственной регистрации прав на объекты.

Вывод ВС РФ: Эти пункты: - определяют обязательные правила поведения отдельных государственных органов субъекта Российской Федерации; - рассчитаны на неоднократное применение (применяются к любому имуществу, соответствующему критериям пункта 2.1); - распространяются на неопределённый круг лиц (на всех собственников имущества, попадающего под критерии, а также на органы, осуществляющие управление).

Таким образом, пункты 2.1, 3.1, 3.2, 3.3 обладают всеми признаками нормативного правового акта.

7. Статус Перечня имущества

Судья ВС РФ определил, что приложенный к Постановлению Перечень имущества: - является неотъемлемой частью нормативного правового акта; - определяет правовой статус указанного в нём имущества; - поэтому также является обязательным для неопределённого круга лиц.

Перечень не является просто справочным приложением, а содержит нормативное предписание о том, какое конкретное имущество учитывается в соответствии с критериями пункта 2.1.

8. Опровержение аргумента о «конкретном круге лиц»

Нижестоящие суды ошибочно полагали, что пункты 2.1, 3.1, 3.2, 3.3 обращены к определённому кругу лиц (иностранным государствам и связанным с ними лицам) и поэтому не являются нормативными.

Возражение ВС РФ: Критерий «неопределённый круг лиц» означает, что акт не адресован конкретным, поименованным субъектам, а устанавливает правила для всех, кто попадает под описанные в акте условия. Пункты 2.1, 3.1, 3.2, 3.3 именно таковы — они устанавливают правила для всех иностранных государств и лиц, соответствующих описанным критериям, независимо от их конкретной личности.

9. Опровержение аргумента об отсутствии «многократного применения»

Нижестоящие суды полагали, что пункты не рассчитаны на многократное применение, так как они применяются к конкретным объектам недвижимости.

Возражение ВС РФ: Многократность применения означает, что акт применяется неоднократно во времени и к различным объектам, соответствующим установленным критериям. Пункты 2.1, 3.1, 3.2, 3.3 применяются к любому имуществу иностранных государств и связанных с ними лиц, находящемуся на территории Севастополя, — это множество объектов, к которым акт применяется многократно.

10. Компетенция суда общей юрисдикции

Судья ВС РФ заключил, что законность оспариваемых пунктов 2.1, 3.1, 3.2, 3.3 Постановления и пункта 21 Перечня подлежит проверке в порядке главы 21 КАС РФ, устанавливающей правила производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов.

Это процессуальным законом отнесено к компетенции Севастопольского городского суда как суда субъекта Российской Федерации.

11. Существенное нарушение процессуального права

На основании части 1 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального или процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход дела.

Судья ВС РФ квалифицировал ошибку нижестоящих судов как существенное нарушение норм процессуального права — неправильное применение критериев определения нормативного характера акта и необоснованный отказ в принятии иска к производству.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибка первой инстанции (Севастопольский городской суд)

Ошибка: Судья первой инстанции возвратил административный иск на основании вывода о том, что Постановление не обладает признаками нормативного правового акта.

Критика ВС РФ: - Судья неправильно применил критерии определения нормативного характера акта; - не провёл надлежащего анализа содержания Постановления; - ошибочно полагал, что обращённость к определённой категории лиц (иностранным государствам) исключает нормативный характер; - неправомерно направил истца в Арбитражный суд, хотя дело подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции в порядке КАС РФ.

Ошибка апелляционной инстанции (Третий апелляционный суд)

Ошибка: Апелляционный суд, хотя и отменил определение о возвращении иска в отношении остальных пунктов Перечня, но оставил без изменения определение о возвращении иска в отношении пунктов 2.1, 3.1, 3.2, 3.3 Постановления.

Критика ВС РФ: - Апелляционный суд воспроизвёл ошибочный вывод первой инстанции о ненормативном характере пунктов; - ошибочно полагал, что пункты не рассчитаны на неоднократное применение; - не учёл, что пункты определяют обязательные правила поведения государственных органов и распространяются на неопределённый круг лиц.

Ошибка кассационной инстанции (Четвёртый кассационный суд)

Ошибка: Кассационный суд оставил без изменения определения нижестоящих судов, воспроизведя их ошибки.

Критика ВС РФ: - Кассационный суд не провёл самостоятельного анализа нормативного характера акта; - не выявил существенного нарушения процессуального права.

Общая оценка

Все три инстанции допустили одну и ту же фундаментальную ошибку — неправильное толкование критериев нормативного правового акта в соответствии с позициями Конституционного Суда РФ и Пленума ВС РФ. Это привело к нарушению права истца на судебную защиту и доступ к надлежащему судебному разбирательству.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Отмена судебных актов

Судья ВС РФ отменил:

1. Определение судьи Севастопольского городского суда от 26 марта 2025 года о возвращении административного иска;

2. Апелляционное определение судьи судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 16 мая 2025 года в части оставления без изменения определения судьи первой инстанции;

3. Кассационное определение судьи Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 14 августа 2025 года в части оставления без изменения определения судьи первой инстанции.

Основание: Существенное нарушение норм процессуального права.

Направление на новое рассмотрение

Административный материал по административному иску об оспаривании пунктов 2.1, 3.1, 3.2, 3.3 Постановления и пункта 21 Перечня направлен в Севастопольский городской суд для решения вопроса о принятии административного иска к производству суда.

Оставление без изменения

Апелляционное и кассационное определения оставлены без изменения в части отказа в принятии административного иска в отношении остальных пунктов Перечня (не затрагивающих прав истца).

Кассационная жалова Козловской С.Ф. удовлетворена в части отмены определений в отношении пунктов 2.1, 3.1, 3.2, 3.3 Постановления и пункта 21 Перечня и оставлена без удовлетворения в части отказа в принятии иска в отношении остальных пунктов Перечня.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан и организаций в отношениях с публичной властью

Определение ВС РФ устанавливает чёткий стандарт доступа к судебной защите при оспаривании нормативных актов органов власти. Суды не могут необоснованно отказывать в принятии иска, ссылаясь на формальные соображения о характере акта, если содержание акта соответствует критериям нормативного правового акта.

Это особенно важно для защиты прав граждан и организаций в отношении актов, затрагивающих их имущество, права и свободы. Определение подтверждает, что административное судопроизводство является надлежащим средством защиты против нормативных актов органов власти.

2. Стандарт определения нормативного характера акта

Определение ВС РФ кодифицирует и уточняет критерии нормативного правового акта на основе позиций КС РФ и Пленума ВС РФ:

• Формальный критерий: издание в установленном порядке управомоченным органом в форме, предусмотренной для нормативных актов (постановление, а не распоряжение);

• Содержательные критерии:

• наличие правовых норм (правил поведения);
• обязательность для неопределённого круга лиц;
• рассчитанность на неоднократное применение;
• направленность на урегулирование общественных отношений.

Практическое значение: Суды должны проводить содержательный анализ акта, а не ограничиваться формальными соображениями. Критерий «неопределённый круг лиц» не означает, что акт должен быть адресован всем без исключения, — достаточно, чтобы он был адресован всем, кто соответствует установленным в акте условиям.

3. Контроль соответствия нормативных актов вышестоящим актам

Определение подтверждает, что суды общей юрисдикции в порядке главы 21 КАС РФ осуществляют контроль соответствия нормативных актов органов власти субъектов РФ федеральному законодательству и иным вышестоящим актам.

В данном случае суд первой инстанции должен будет проверить, соответствуют ли пункты 2.1, 3.1, 3.2, 3.3 Постановления и пункт 21 Перечня федеральному законодательству, в частности: - законодательству о собственности; - законодательству о государственной регистрации прав на недвижимое имущество; - конституционным гарантиям прав собственности граждан.

4. Связь с конституционными гарантиями

Определение ВС РФ опирается на фундаментальные конституционные принципы:

• Право на судебную защиту (часть 1 статьи 46 Конституции РФ) — каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод;

• Право на надлежащий суд (часть 1 статьи 47 Конституции РФ) — никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом;

• Принцип законности — суды должны обеспечивать соответствие актов органов власти закону.

Определение подчёркивает, что отказ в принятии иска без надлежательного анализа содержания акта нарушает конституционные гарантии.

5. Сферы примен