ВС подтвердил ликвидацию партии за семилетнее неучастие в выборах

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-261 (апелляционное определение ВС РФ); первоначальное дело № АКПИ25-323 (решение ВС РФ от 17 июня 2025 г.)

Дата принятия: 30 сентября 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н. (судья-докладчик), Шамова А.В. - Секретарь: Иванов В.Н.

Стороны спора: - Истец (административный истец): Министерство юстиции Российской Федерации (федеральный уполномоченный орган, осуществляющий контроль за деятельностью политических партий) - Ответчик (административный ответчик): Всероссийская политическая партия «Гражданская инициатива» (политическая партия, учётный номер 0012060111, ОГРН 1137799009391)

Категория спора: Административное дело о ликвидации политической партии на основании неучастия в выборах; спор о толковании норм Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

Всероссийская политическая партия «Гражданская инициатива» была создана на учредительном съезде 2 марта 2013 г. и зарегистрирована Министерством юстиции РФ 24 апреля 2013 г. (внесена в ЕГРЮЛ 7 мая 2013 г.). Устав Партии действует в редакции от 26 сентября 2020 г. В ходе осуществления контроля за соблюдением политическими партиями законодательства Минюст России установил, что Партия в течение семи лет подряд не принимала участия в выборах, предусмотренных пунктом 1 статьи 37 Закона о политических партиях. Согласно информации ЦИК России от 27 марта 2025 г., в период с 25 марта 2018 г. по 27 марта 2025 г. Партия не участвовала в выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ; выдвинула кандидатов в законодательные органы субъектов РФ только в одном субъекте (менее 20 % требуемого); выдвинула кандидатов в органы местного самоуправления в 17 субъектах (менее половины требуемого). Партия ссылалась на письмо Минюста России от 16 октября 2019 г. № 11-130247/19, согласно которому семилетний срок исчисляется с момента регистрации и далее каждые 7 лет, и утверждала, что её участие в выборах Президента в 2018 г. (кандидат Собчак К.А.) должно обеспечить признание её участвовавшей в выборах в первый семилетний период (7 мая 2013 г. — 6 мая 2020 г.). Кроме того, Партия указывала на приостановление её деятельности с 25 марта по 19 октября 2020 г., в результате чего она не смогла участвовать в выборах 13 сентября 2020 г., и просила учесть этот период при исчислении срока.

Процессуальная история

Решение суда первой инстанции (Верховный Суд РФ, 17 июня 2025 г., дело № АКПИ25-323): Административное исковое заявление Минюста России удовлетворено. Партия, её региональные отделения и иные структурные подразделения ликвидированы. Суд установил, что Партия в течение семи лет подряд (период с 25 марта 2018 г. по 27 марта 2025 г.) не принимала участия в выборах в соответствии с пунктом 1 статьи 37 Закона о политических партиях, что является основанием для её ликвидации на основании пункта 2 статьи 37 и подпункта «в» пункта 3 статьи 41 названного закона.

Апелляционная жалоба (Партия): Партия не согласилась с решением и просила его отменить, ссылаясь на: (1) неправильное толкование пункта 2 статьи 37 Закона о политических партиях при исчислении семилетнего срока; (2) правовую неопределённость данной нормы и неединообразное её применение; (3) необходимость учёта периода приостановления деятельности Партии (25 марта — 19 октября 2020 г.) при определении срока.

Возражения на апелляционную жалобу (Минюст России): Минюст России просил в удовлетворении жалобы отказать, считая, что суд первой инстанции верно определил обстоятельства, исследовал доказательства и правильно применил нормы материального и процессуального права.

Решение Апелляционной коллегии ВС РФ

Апелляционная коллегия не нашла оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции. Решение ВС РФ от 17 июня 2025 г. оставлено без изменения, апелляционная жалоба Партии оставлена без удовлетворения.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор возник между интересами политической партии в сохранении своего статуса и государственным интересом в обеспечении реальной политической активности партий. Правовой конфликт заключается в толковании пункта 2 статьи 37 Закона о политических партиях, устанавливающего критерий ликвидации партии за неучастие в выборах в течение семи лет подряд.

Ключевые противоречия:

1. Исчисление семилетнего срока: Партия утверждала, что семилетний срок должен исчисляться с момента государственной регистрации (7 мая 2013 г.) и далее каждые 7 лет, опираясь на письмо Минюста России от 16 октября 2019 г. № 11-130247/19. Суд первой инстанции применил иной подход, исчислив срок как непрерывный семилетний период неучастия в выборах (25 марта 2018 г. — 27 марта 2025 г.).

2. Статус письма Минюста России: Партия ссылалась на письмо как на официальное толкование закона, которым она руководствовалась при осуществлении деятельности. Суд признал письмо разъяснительным ответом на обращение другой политической партии, не имеющим отношения к деятельности Партии.

3. Учёт периода приостановления деятельности: Партия просила исключить из семилетнего срока период приостановления её деятельности (25 марта — 19 октября 2020 г.), когда она не могла участвовать в выборах 13 сентября 2020 г. Суд указал, что Закон о политических партиях не содержит положений о продлении семилетнего срока в случае приостановления деятельности.

Принципиальное значение дела:

Дело имеет принципиальное значение для унификации правоприменительной практики в сфере контроля за деятельностью политических партий. Апелляционная коллегия подчеркнула, что пункт 2 статьи 37 Закона о политических партиях является императивной нормой, которая чётко и ясно сформулирована и не допускает неоднозначного толкования. Норма направлена на поддержание реальной политической активности политических партий и предотвращение фиктивной деятельности.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Основной вопрос: Подлежит ли ликвидации политическая партия, не принимавшая участия в выборах в течение семи лет подряд в соответствии с пунктом 2 статьи 37 Закона о политических партиях, если она ссылается на разъяснительное письмо Минюста России, содержащее иное толкование порядка исчисления этого срока?

2. Вспомогательные вопросы: - Является ли письмо Минюста России от 16 октября 2019 г. № 11-130247/19 официальным толкованием закона, обязательным для применения к деятельности политической партии? - Должен ли семилетний срок исчисляться с момента государственной регистрации партии и далее каждые 7 лет, или это непрерывный период неучастия в выборах? - Должен ли период приостановления деятельности политической партии исключаться из семилетнего срока неучастия в выборах?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Пункт 2 статьи 37 Закона о политических партиях является императивной нормой, чётко и ясно сформулированной, которая не допускает неоднозначного толкования. Политическая партия, не принимавшая в течение семи лет подряд участия в выборах в соответствии с пунктом 1 статьи 37 названного закона, подлежит ликвидации согласно статье 41 этого закона. Данная норма направлена на поддержание реальной политической активности политических партий, предотвращение фиктивной деятельности партий и обеспечение прав граждан на участие в выборах. Разъяснительные письма Минюста России, адресованные другим политическим партиям, не изменяют толкование закона и не могут служить основанием для иного применения императивной нормы.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база регулирования деятельности политических партий и контроль за их соблюдением законодательства

Апелляционная коллегия указала, что общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами Российской Федерации права на объединение в политические партии и особенностями создания, деятельности, реорганизации и ликвидации политических партий, регулируются Федеральным законом от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» (статья 1).

В силу пункта 1 статьи 38 этого закона контроль за соблюдением политическими партиями, их региональными отделениями и иными структурными подразделениями законодательства Российской Федерации, а также за соответствием деятельности политической партии положениям, целям и задачам, предусмотренным уставами политических партий, осуществляют уполномоченные органы.

2. Статус Минюста России как федерального уполномоченного органа

Согласно подпункту «в» пункта 3, пункту 4 статьи 41 Закона о политических партиях политическая партия может быть ликвидирована по решению Верховного Суда Российской Федерации в случае неучастия политической партии в выборах в соответствии со статьёй 37 названного закона; заявление о ликвидации политической партии вносится в Верховный Суд Российской Федерации федеральным уполномоченным органом.

Таким федеральным уполномоченным органом является Минюст России, который в соответствии с Положением о данном министерстве, утверждённым Указом Президента Российской Федерации от 13 января 2023 г. № 10, осуществляет функции по контролю в сфере регистрации некоммерческих организаций, федеральному государственному надзору за деятельностью некоммерческих организаций, в том числе политических партий (подпункт 2 пункта 2, подпункт 1 пункта 5, подпункт 1 пункта 19 Положения).

3. Императивный характер нормы о семилетнем сроке неучастия в выборах

Апелляционная коллегия подчеркнула, что пункт 2 статьи 37 Закона о политических партиях является императивной нормой, в которой чётко и ясно сформулировано предписание о том, что политическая партия, не принимавшая в течение семи лет подряд участия в выборах в соответствии с пунктом 1 названной статьи, подлежит ликвидации согласно статье 41 названного закона.

Данная норма направлена на: - поддержание реальной политической активности политических партий; - предотвращение фиктивной деятельности партий; - обеспечение прав граждан на участие в выборах.

Какой-либо неопределённости или неоднозначного толкования эта норма не допускает.

4. Критерии участия политической партии в выборах

Пункт 1 статьи 37 Закона о политических партиях предусмотрено, что политическая партия считается участвующей в выборах в одном из следующих случаев проведения голосования на выборах за:

• подпункт «а»: выдвинутый ею и зарегистрированный федеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;
• подпункт «в»: выдвинутого ею и зарегистрированного кандидата на должность Президента Российской Федерации;
• подпункт «г₁»: выдвинутых ею и зарегистрированных кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации не менее чем в 10 процентах субъектов Российской Федерации;
• подпункт «д»: выдвинутых ею и зарегистрированных кандидатов (списки кандидатов) в депутаты законодательных органов субъектов Российской Федерации не менее чем в 20 процентах субъектов Российской Федерации;
• подпункт «е»: выдвинутых ею и зарегистрированных кандидатов (списки кандидатов) на выборах в органы местного самоуправления более чем в половине субъектов Российской Федерации.

Апелляционная коллегия отметила, что приведённое регулирование не предполагает обязанности политической партии в течение указанного срока принять участие в каждых выборах и допускает признание политической партии участвующей в выборах в любом из перечисленных случаев.

5. Фактические обстоятельства неучастия Партии в выборах

Из информации о голосовании за выдвинутых и зарегистрированных кандидатов (списки кандидатов) Партии на выборах всех уровней в период с 25 марта 2018 г. по 27 марта 2025 г., предоставленной ЦИК России 27 марта 2025 г. № 06-05/150, следует, что:

• Партия не участвовала в выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;
• Партия не участвовала в выборах Президента Российской Федерации;
• Партия не участвовала в выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;
• Партия выдвинула и зарегистрировала своего кандидата на выборах депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации только в одном субъекте Российской Федерации (Приморский край), что составляет менее 20 процентов субъектов Российской Федерации (требуется не менее 20 %);
• Партия выдвинула и зарегистрировала своих кандидатов (списки кандидатов) на выборах в органы местного самоуправления в 17 субъектах Российской Федерации, что составляет менее половины субъектов Российской Федерации (требуется более половины).

Апелляционная коллегия указала, что приведённые выше обстоятельства подтверждаются материалами административного дела, надлежащим образом исследованными судом первой инстанции.

6. Оценка доказательств и вывод суда первой инстанции

С учётом изложенного суд, оценив по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации имеющиеся по делу доказательства, сделал обоснованный вывод о том, что Партия в течение семи лет подряд (в период с 25 марта 2018 г. по 27 марта 2025 г.) участия в выборах в соответствии с пунктом 1 статьи 37 Закона о политических партиях не принимала, в связи с чем имеются правовые основания для её ликвидации, а также ликвидации региональных отделений и иных структурных подразделений Партии на основании пункта 1 статьи 42 названного закона.

7. Опровержение довода о разъяснительном письме Минюста России и неопределённости закона

Апелляционная коллегия отвергла доводы апелляционной жалобы о неопределённости закреплённых в пункте 2 статьи 37 Закона о политических партиях положений о семилетнем сроке неучастия партии в выборах и необходимости исчисления семилетнего срока со дня регистрации Партии и далее через каждые семь лет с учётом толкования названной нормы закона, изложенного в письме Минюста России от 16 октября 2019 г. № 11-130247/19.

Коллегия указала, что эти доводы были предметом рассмотрения суда первой инстанции и правомерно признаны несостоятельными, как основанные на неверном толковании норм материального права.

Суд правильно указал в обжалуемом решении, что пункт 2 статьи 37 Закона о политических партиях является императивной нормой, в которой чётко и ясно сформулировано предписание о том, что политическая партия, не принимавшая в течение семи лет подряд участия в выборах в соответствии с пунктом 1 названной статьи, подлежит ликвидации согласно статье 41 названного закона.

С учётом того, что письмо Минюста России от 16 октября 2019 г. № 11-130247/19 является ответом на обращение руководства другой политической партии, носит разъяснительный характер относительно деятельности поименованной в нём политической партии и, следовательно, к деятельности административного ответчика отношения не имеет, утверждения административного ответчика об изменении этим письмом толкования пункта 2 статьи 37 Закона о политических партиях и различном его применении в правоприменительной практике являются ошибочными, поскольку основаны на неверном истолковании как названной нормы закона, так и содержания указанного письма.

8. Позиция Конституционного Суда РФ о достаточности семилетнего срока

Апелляционная коллегия сослалась на позицию Конституционного Суда Российской Федерации в определении от 29 сентября 2020 г. № 2355-О, в котором установлено, что установленный пунктом 2 статьи 37 и подпунктом «в» пункта 3 статьи 41 Закона о политических партиях срок, даже с учётом времени, в течение которого осуществляется государственная регистрация необходимого количества региональных отделений политической партии, является достаточным для участия политической партии в выборах, указанных в пункте 1 статьи 37 названного закона, тем более что приведённое регулирование не предполагает обязанности политической партии в течение указанного срока принять участие в каждых выборах и допускает признание политической партии участвующей в выборах в любом из случаев проведения голосования на выборах, перечисленных в пункте 1 статьи 37 Закона о политических партиях.

9. Отклонение довода о ссылке на судебный акт по делу о ликвидации партии «Гражданская сила»

Апелляционная коллегия указала, что ссылка в апелляционной жалобе на вступивший в законную силу судебный акт Верховного Суда Российской Федерации, принятый по делу о ликвидации политической партии «Гражданская сила», на законность обжалуемого решения не влияет, поскольку не относится к числу относимых и допустимых доказательств, подтверждающих осуществление Партией деятельности, отвечающей требованиям пункта 1 статьи 37 Закона о политических партиях. Кроме того, указание административного ответчика на иное исчисление в этом акте семилетнего срока направлено на оценку законности изложенных в нём выводов суда, следовательно, не подлежит проверке в рамках настоящего административного дела.

10. Отклонение довода о периоде приостановления деятельности Партии

Апелляционная коллегия отклонила довод административного ответчика о том, что в 2020 г. деятельность Партии была приостановлена, в связи с чем период, который, по его мнению, длился с 25 марта по 19 октября 2020 г., должен быть учтён при определении семилетнего срока, так как Партия в указанный период была лишена возможности принимать участие в выборах 13 сентября 2020 г.

Коллегия указала, что этот довод не основан на требованиях статьи 41 Закона о политических партиях, регламентирующей порядок и основания ликвидации политической партии, которая предписаний, предусматривающих исключение периода приостановления деятельности политической партии при исчислении семилетнего срока неучастия политической партии в выборах, не содержит.

Статья 37 Закона о политических партиях, на которую ссылается административный ответчик в обоснование указанного довода, определяет случаи, при наступлении которых политическая партия считается участвующей в выборах, а также условие, в соответствии с которым политическая партия, не принимавшая в течение семи лет подряд участия в выборах, подлежит ликвидации согласно статье 41 этого закона, и также не содержит положений, предусматривающих продление семилетнего срока в случае приостановления деятельности партии и пропуска ею избирательного цикла.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Конкретный критерий, применённый к данному делу

Апелляционная коллегия подтвердила, что критерием ликвидации политической партии является её неучастие в выборах в течение семи лет подряд в соответствии с пунктом 1 статьи 37 Закона о политических партиях. Семилетний срок исчисляется как непрерывный период неучастия в выборах, а не как периодический срок, отсчитываемый с момента государственной регистрации партии.

В данном деле установлено, что Партия в период с 25 марта 2018 г. по 27 марта 2025 г. не принимала участия в выборах в соответствии с критериями, установленными пунктом 1 статьи 37 Закона о политических партиях. Следовательно, имеются правовые основания для её ликвидации.

Указания нижестоящим судам и органам

Апелляционная коллегия указала, что вопреки утверждениям в апелляционной жалобе суд первой инстанции правильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда о наличии оснований для ликвидации Партии подробно мотивированы и соответствуют обстоятельствам административного дела.

Обжалуемое решение принято с учётом правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения, при правильном их толковании, с соблюдением норм процессуального права. Предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда первой инстанции в апелляционном порядке не имеется.

Распределение обязанностей и процедурные действия

Апелляционная коллегия, руководствуясь статьями 308–311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

1. Решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 июня 2025 г. оставить без изменения — это означает, что решение о ликвидации Партии, её региональных отделений и иных структурных подразделений остаётся в силе.

2. Апелляционную жалобу Всероссийской политической партии «Гражданская инициатива» оставить без удовлетворения — это означает, что все доводы Партии о неправильном толковании закона, правовой неопределённости нормы и необходимости учёта периода приостановления деятельности отклонены как несостоятельные.

Данное определение устанавливает единообразный подход к применению пункта 2 статьи 37 Закона о политических партиях и исключает возможность различного толкования этой императивной нормы в правоприменительной практике. Разъяснительные письма Минюста России, адресованные отдельным политическим партиям, не могут служить основанием для иного применения закона и не изменяют его толкование.

Заключение

Апелляционное определение ВС РФ от 30 сентября 2025 г. по делу № АПЛ25-261 имеет принципиальное значение для унификации практики применения Закона о политических партиях. Коллегия подтвердила, что норма о семилетнем сроке неучастия в выборах как основании для ликвидации политической партии является императивной, чётко сформулированной и не допускает неоднозначного толкования. Разъяснительные письма Минюста России не могут служить основанием для иного применения закона, а период приостановления деятельности партии не исключается из семилетнего срока, поскольку закон не содержит соответствующих положений. Данное решение обеспечивает