ВС подтвердил право Минтранса запретить маломерным судам без АИС плавание на Неве

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-247; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 23 сентября 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зинченко И.Н. - Члены коллегии: Вавилычева Т.Ю., Тютина Д.В. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец (истец по апелляции): Лозовский Станислав Альбертович (собственник маломерного моторного судна, осуществляющий его эксплуатацию в акватории реки Невы и других внутренних водных путей Санкт-Петербурга и Большого порта Санкт-Петербурга) - Ответчик: Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс России) - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России)

Категория спора: Административное дело о признании нормативного правового акта (подпункта) недействующим; спор в области административного судопроизводства, касающийся правомерности нормативного акта в сфере внутреннего водного транспорта.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Лозовский С.А., являющийся собственником маломерного моторного судна, осуществляет его эксплуатацию в акватории реки Невы и других внутренних водных путей Санкт-Петербурга. Минтранс России приказом от 10 июля 2013 г. № 235 (зарегистрирован в Минюсте России 16 сентября 2013 г., регистрационный номер 29961, опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 21 октября 2013 г., № 42) утвердил Правила движения и стоянки судов в Волго-Балтийском бассейне внутренних водных путей Российской Федерации. Правила действуют в редакции приказа Минтранса России от 4 июля 2024 г. № 226 (зарегистрирован в Минюсте России 21 августа 2024 г., регистрационный номер 79225). Подпункт 45 пункта 24 Правил запрещает движение самоходных судов (составов), в том числе маломерных судов, не обеспечивающих прием и передачу данных в автоматическом режиме АИС-транспондером и без постоянно включенной радиотелефонной станции ультракоротких волн на 5-м канале (300,2 мегагерц) на участке реки Невы от Благовещенского моста до моста Александра Невского, реки Малой Невы от моста Западного скоростного диаметра до реки Невы, реках Большой Невки, Средней Невки, Малой Невки, Фонтанке, Мойке, Ждановке, канале Грибоедова, Зимней канавке, Кронверкском проливе, Крюковом канале. Поскольку принадлежащее истцу маломерное судно не оборудовано автоматической идентификационной системой, оспариваемая норма препятствует ему использовать указанную акваторию внутренних водных путей Санкт-Петербурга.

Решения нижестоящих инстанций

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 июня 2025 г. (дело № АКПИ25-230): Суд первой инстанции отказал в удовлетворении административного иска Лозовского С.А. о признании подпункта 45 пункта 24 Правил недействующим. Суд исходил из того, что оспариваемая норма издана уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах его компетенции, не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы (в частности, статье 77 КВВТ РФ, техническому регламенту о безопасности объектов внутреннего водного транспорта, утвержденному постановлением Правительства РФ от 12 августа 2010 г. № 623, техническому регламенту Таможенного союза «О безопасности маломерных судов», принятому решением Совета Евразийской экономической комиссии от 15 июня 2012 г. № 33) и не нарушает прав и законных интересов истца.

Основание передачи в апелляцию

Лозовский С.А. подал апелляционную жалобу, в которой просил отменить решение суда первой инстанции как незаконное и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования. Истец утверждал, что его доводы не получили должной оценки в обжалуемом решении; суд неправильно применил нормы материального права, придя к ошибочному выводу о том, что оспариваемый запрет установлен Минтрансом России в пределах предоставленных ему полномочий и не противоречит правовым нормам большей юридической силы; суд сделал вывод о правах и об обязанностях лица (Государственной инспекции по маломерным судам), не привлеченного к участию в административном деле, что является самостоятельным основанием для отмены судебного акта.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возникает между интересом собственника маломерного судна в свободном использовании водных объектов общего пользования (реки Невы и связанных с ней водных путей в Санкт-Петербурге) и интересом государства в обеспечении безопасности судоходства в конкретном бассейне внутренних водных путей посредством установления технических требований к судам, осуществляющим плавание в этом бассейне.

Спор касается разграничения полномочий между федеральным органом исполнительной власти (Минтрансом России) и законодателем: имеет ли Минтранс России право устанавливать в подзаконном нормативном акте (приказе) требования к оборудованию маломерных судов (наличие АИС-транспондера и радиотелефонной станции) как условие допуска к плаванию в определенных водных путях, или такие требования должны устанавливаться исключительно на уровне федерального закона либо технического регламента?

Дело имеет принципиальное значение для унификации практики применения правил безопасности судоходства в различных бассейнах внутренних водных путей, для определения пределов нормотворческой компетенции Минтранса России, а также для баланса между публичными интересами безопасности и частными интересами собственников маломерных судов.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Имеет ли Минтранс России полномочия на установление в подзаконном нормативном акте (приказе) запретов на движение маломерных судов, не обеспеченных определенным техническим оборудованием (АИС-транспондером и радиотелефонной станцией), в конкретных бассейнах внутренних водных путей, или такие запреты противоречат федеральному закону и техническим регламентам?

2. Соответствует ли подпункт 45 пункта 24 Правил движения и стоянки судов в Волго-Балтийском бассейне внутренних водных путей статье 77 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ, техническому регламенту о безопасности объектов внутреннего водного транспорта (постановление Правительства РФ от 12 августа 2010 г. № 623) и техническому регламенту Таможенного союза «О безопасности маломерных судов» (решение Совета Евразийской экономической комиссии от 15 июня 2012 г. № 33)?

3. Является ли непривлечение к участию в административном деле Государственной инспекции по маломерным судам самостоятельным основанием для отмены решения суда первой инстанции?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила, что Минтранс России обладает компетенцией по установлению в подзаконных нормативных актах (приказах) запретов на движение судов в конкретных бассейнах внутренних водных путей в целях обеспечения безопасности судоходства, и что оспариваемый подпункт 45 пункта 24 Правил не противоречит федеральному закону и техническим регламентам большей юридической силы. Основанием для отказа в удовлетворении административного иска является отсутствие несоответствия оспариваемой нормы нормативным правовым актам большей юридической силы, что предусмотрено пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ как единственное основание для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Минтранса России по утверждению правил движения и стоянки судов в бассейнах внутренних водных путей

Апелляционная коллегия установила, что вывод суда первой инстанции о наличии у Минтранса России компетенции по принятию оспариваемого нормативного правового акта согласуется с пунктом 3 статьи 34 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ (далее — КВВТ РФ), абзацем первым пункта 1 и подпунктом 5.2.11 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 395, которые наделяют данное министерство полномочиями по утверждению правил движения и стоянки судов в бассейнах внутренних водных путей.

Коллегия подчеркнула, что несоблюдения требований к процедуре принятия, правилам введения в действие оспариваемого нормативного правового акта не установлено. Соблюдены указанные требования и при принятии, введении в действие приказа Минтранса России от 4 июля 2024 г. № 226 «О внесении изменений в Правила движения и стоянки судов в Волго-Балтийском бассейне внутренних водных путей Российской Федерации, утвержденные приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 10 июля 2013 г. № 235», которым пункт 24 Правил дополнен оспариваемым подпункт 45.

2. Правовая природа внутренних водных путей и полномочия по установлению запретов

Апелляционная коллегия указала, что Кодекс внутреннего водного транспорта РФ регулирует отношения, возникающие между организациями внутреннего водного транспорта РФ, грузоотправителями, грузополучателями, пассажирами и другими физическими и (или) юридическими лицами при осуществлении судоходства на внутренних водных путях РФ, и определяет их права, обязанности и ответственность (пункт 1 статьи 1 КВВТ РФ).

Коллегия раскрыла определения основных понятий, содержащихся в статье 3 КВВТ РФ: - внутренние водные пути РФ — пути сообщения внутреннего водного транспорта, определяемые Правительством РФ; - бассейн внутренних водных путей — часть внутренних водных путей, обособленную и имеющую общие климатические, навигационно-гидрографические условия обеспечения плавания судов и гидрометеорологические условия; - маломерное судно — судно, длина которого не должна превышать двадцать метров и общее количество людей на котором не должно превышать двенадцать.

Апелляционная коллегия отметила, что Водный кодекс РФ установил, что поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено данным кодексом (части 1, 4 статьи 6 Водного кодекса РФ). На водных объектах общего пользования могут быть запрещены забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, использование маломерных судов, водных мотоциклов и других технических средств, предназначенных для отдыха на водных объектах, водопой, а также установлены иные запреты в случаях, предусмотренных законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.

3. Безопасность судоходства как основание для установления ограничений и запретов

Ключевой правовой вывод коллегии: Пунктом 3 статьи 34 КВВТ РФ закреплено, что безопасность судоходства обеспечивается в соответствии с этим кодексом, правилами плавания судов по внутренним водным путям, правилами движения и стоянки судов в бассейнах внутренних водных путей, правилами пропуска судов через шлюзы внутренних водных путей, правилами диспетчерского регулирования движения судов и управления движением судов на внутренних водных путях, утвержденными федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, а также правилами радиосвязи подвижной службы и подвижной спутниковой службы на внутренних водных путях, утвержденными федеральным органом исполнительной власти в области транспорта по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области связи.

Апелляционная коллегия отклонила довод истца о том, что вывод суда первой инстанции о возможности установления ограничений и запретов, обеспечивающих безопасность судоходства в конкретных бассейнах внутренних водных путей, посредством соответствующих правил движения и стоянки судов, утвержденных федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, противоречит пункту 3 статьи 34 КВВТ РФ. Коллегия признала этот вывод суда соответствующим приведенному законоположению.

4. Назначение и содержание оспариваемых Правил

Апелляционная коллегия установила, что Правила, определяя порядок движения и стоянки судов, осуществляющих судоходство в Волго-Балтийском бассейне внутренних водных путей, устанавливают запреты, направленные на обеспечение безопасности судоходной системы внутренних водных путей, в частности запрет движения самоходных судов (составов), в том числе маломерных судов, не обеспечивающих прием и передачу данных в автоматическом режиме АИС-транспондером и без постоянно включенной радиотелефонной станции ультракоротких волн на 5-м канале (300,2 мегагерц) на участке реки Невы от Благовещенского моста до моста Александра Невского, реки Малой Невы от моста Западного скоростного диаметра до реки Невы, реках Большой Невки, Средней Невки, Малой Невки, Фонтанке, Мойке, Ждановке, канале Грибоедова, Зимней канавке, Кронверкском проливе, Крюковом канале (подпункт 45 пункта 24).

5. Анализ соответствия оспариваемой нормы статье 77 КВВТ РФ

Апелляционная коллегия согласилась с выводом суда первой инстанции о том, что статья 77 КВВТ РФ устанавливает порядок введения ограничения или запрещения движения судов вследствие непреодолимой силы и военных действий, объявления карантина, а также при чрезмерном скоплении грузов и судов в порту и не регламентирует меры, направленные на соответствие судна требованиям обеспечения безопасности движения и стоянки судов в бассейнах внутренних водных путей. Таким образом, статья 77 КВВТ РФ не является препятствием для установления подпункта 45 пункта 24 Правил.

6. Анализ соответствия оспариваемой нормы техническому регламенту Таможенного союза «О безопасности маломерных судов»

Апелляционная коллегия, сопоставив содержание Правил с положениями технического регламента Таможенного союза «О безопасности маломерных судов», принятого решением Совета Евразийской экономической комиссии от 15 июня 2012 г. № 33 (пункт 4 статьи 1, абзац двадцать седьмой пункта 7 статьи 2, пункты 11, 36 статьи 4), обоснованно исходила из того, что данный технический регламент устанавливает требования безопасности к маломерным судам, спасательным средствам и оборудованию для маломерных судов, а также требования к маломерным судам в процессе эксплуатации, тогда как Правила регулируют вопросы безопасности движения судов, осуществляющих судоходство в Волго-Балтийском бассейне внутренних водных путей. Таким образом, оспариваемая норма и технический регламент Таможенного союза регулируют различные аспекты безопасности и не находятся в противоречии.

7. Анализ соответствия оспариваемой нормы техническому регламенту о безопасности объектов внутреннего водного транспорта

Апелляционная коллегия поддержала вывод суда первой инстанции о том, что действие технического регламента о безопасности объектов внутреннего водного транспорта, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12 августа 2010 г. № 623, в силу его пункта 5 на маломерные суда не распространяется. Следовательно, этот технический регламент не может служить основанием для оспаривания подпункта 45 пункта 24 Правил.

8. Анализ соответствия оспариваемой нормы Правилам радиосвязи подвижной службы и подвижной спутниковой службы на внутренних водных путях

Апелляционная коллегия рассмотрела довод истца о том, что оспариваемая норма не согласуется с пунктом 17 Правил радиосвязи подвижной службы и подвижной спутниковой службы на внутренних водных путях, утвержденных приказом Минтранса России от 25 марта 2019 г. № 83. Пункт 17 этих Правил закрепляет, что сигналы бедствия, срочности и безопасности передаются на частотах 300,2 МГц (5 канал), 156,8 МГц (16 канал) и 2182 кГц, а также дублируются на одной из рабочих частот (каналов), на которых береговые радиостанции и радиостанции спасательных судов ведут наблюдение за вызовами судовых радиостанций в соответствии с перечнем береговых радиостанций, предусмотренным пунктом 8 названных правил; сигналы бедствия, срочности и безопасности могут передаваться через спутниковые сети связи, с помощью аварийных радиобуев спутниковой системы поиска и спасания КОСПАС-САРСАТ и оборудования автоматической идентификационной системы.

Апелляционная коллегия признала вывод суда первой инстанции о соответствии подпункта 45 пункта 24 Правил и пункта 17 Правил радиосвязи подвижной службы и подвижной спутниковой службы на внутренних водных путях соответствующим содержанию обоих нормативных актов. Таким образом, требование наличия радиотелефонной станции на 5-м канале согласуется с установленными Правилами радиосвязи.

9. Анализ довода об отсутствии аналогичного запрета в других бассейнах внутренних водных путей

Апелляционная коллегия отклонила ссылку истца на то, что суд оставил без внимания довод об отсутствии в утвержденных Минтрансом России правилах движения и стоянки судов в других бассейнах внутренних водных путей аналогичного запрета движения маломерных судов, не обеспеченных АИС-транспондером. Коллегия признала этот довод несостоятельным, поскольку суд правомерно исходил из того, что данный довод не имеет правового значения для рассмотрения и разрешения настоящего административного дела. Различие в регулировании разных бассейнов может быть обусловлено различными климатическими, навигационно-гидрографическими и гидрометеорологическими условиями, характерными для каждого бассейна.

10. Анализ довода о непривлечении Государственной инспекции по маломерным судам

Апелляционная коллегия отклонила утверждение истца о наличии самостоятельного основания для отмены решения суда, предусмотренного пунктом 4 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства РФ (КАС РФ), в связи с непривлечением к участию в административном деле Государственной инспекции по маломерным судам Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Коллегия указала, что этот довод ошибочен, поскольку суд не принимал решения о правах и об обязанностях данной инспекции. Решение касалось исключительно вопроса о соответствии нормативного правового акта (подпункта 45 пункта 24 Правил) актам большей юридической силы.

11. Применение критерия для признания нормативного правового акта недействующим

Апелляционная коллегия подтвердила, что Кодекс административного судопроизводства РФ закрепляет в качестве основания для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части его несоответствие иному нормативному правовому акту большей юридической силы (пункт 1 части 2 статьи 215 КАС РФ). Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания Правил частично недействующими отсутствует.

Установив, что Правила, изданные уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в оспариваемой части какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту большей юридической силы не противоречат, суд первой инстанции верно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, отказал в удовлетворении заявленного требования.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Апелляционная коллегия не нашла оснований для отмены решения суда первой инстанции. Коллегия подтвердила, что:

1. Критерий для признания нормативного правового акта недействующим — несоответствие нормативному правовому акту большей юридической силы (пункт 1 части 2 статьи 215 КАС РФ) — в данном деле не установлен.

2. Минтранс России действовал в пределах своей компетенции, установленной пунктом 3 статьи 34 КВВТ РФ и Положением о Министерстве транспорта РФ.

3. Оспариваемая норма не противоречит: - статье 77 КВВТ РФ (которая регулирует иные ситуации); - техническому регламенту Таможенного союза «О безопасности маломерных судов» (который регулирует требования к судам, а не к движению в конкретных водных путях); - техническому регламенту о безопасности объектов внутреннего водного транспорта (который не распространяется на маломерные суда); - Правилам радиосвязи подвижной службы и подвижной спутниковой службы на внутренних водных путях (которые согласуются с требованием наличия радиотелефонной станции на 5-м канале).

4. Процедурные требования соблюдены при принятии как исходного приказа от 10 июля 2013 г. № 235, так и приказа от 4 июля 2024 г. № 226, вносившего изменения.

Никаких специальных указаний нижестоящим судам, арбитражным управляющим или уполномоченным органам не требуется, поскольку спор касается исключительно вопроса о правомерности нормативного акта в целом, а не его применения в конкретной ситуации.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 июня 2025 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Лозовского Станислава Альбертовича — без удовлетворения.

Таким образом, апелляционное определение подтвердило отказ в удовлетворении административного иска о признании подпункта 45 пункта 24 Правил движения и стоянки судов в Волго-Балтийском бассейне внутренних водных путей РФ недействующим.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ