ВС отклонил иск туроператора к Правительству о признании недействующими правил водопользования

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Дело № АКПИ26-71, решение от 15 апреля 2026 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по оспариванию нормативного правового акта)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ В.Б. Хаменков - Судьи: B.C. Кириллов (судья-докладчик), Н.С. Чучунова - Секретарь: Н.Г. Вознесенская - Прокурор: Е.А. Клевцова (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Вохминцева Наталья Валерьевна (индивидуальный предприниматель, участник хозяйственных обществ, занимающихся организацией водных экскурсий) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представлено Министерством природных ресурсов и экологии РФ)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (постановления Правительства РФ)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Административный истец Вохминцева Н.В. обратилась в Верховный Суд РФ с исковым заявлением о признании недействующими следующих положений Правил подготовки и заключения договора водопользования, утверждённых постановлением Правительства РФ от 18 февраля 2023 г. № 274: - пункты 5, 8, 9, 14; - подпункт «г» пункта 15; - пункты 20, 22; - подпункты «б», «г» пункта 25.

Истец ссылалась на несоответствие оспариваемых положений части 4 статьи 50 Водного кодекса РФ в части, касающейся критериев заключения договора водопользования без проведения аукциона туроператорами и турагентами.

Основания иска

По мнению административного истца, оспариваемые нормы создают правовую неопределённость и предъявляют дополнительные требования к туроператорам (турагентам), не предусмотренные законом: - требования о социальной ориентированности деятельности, отсутствии прибыли и нуждаемости в государственной поддержке; - требования о предоставлении доказательств необходимости испрашиваемой цели и её обоснованности; - требования о наличии объекта туристической индустрии как объекта недвижимого имущества на испрашиваемой акватории; - требования о соразмерности площади испрашиваемой акватории площади земельного участка.

Истец утверждала, что эти требования препятствуют осуществлению предпринимательской деятельности с предусмотренными законодательством льготами.

Конкретный повод к судебному разбирательству

Письмом Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 5 сентября 2024 г. № 16366/11 истцу отказано в заключении договора водопользования без проведения аукциона в связи с отсутствием прав на земельный участок в береговой полосе испрашиваемого водного объекта. Данный отказ и решение по досудебной жалобе от 9 сентября 2024 г. были обжалованы в Арбитражный суд Республики Татарстан, который решением от 10 апреля 2025 г. по делу № А65-29317/2024 отказал в удовлетворении требований.

Позиции сторон в судебном заседании

Административный истец и её представитель Яичников Н.В.: поддержали заявленные требования, просили их удовлетворить.

Представители Правительства РФ (Новожилова О.В. и Кулий Л.А.): возражали против удовлетворения административного иска, указывая, что: - оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Правительства РФ; - оспариваемые положения соответствуют действующему законодательству; - они не нарушают прав административного истца.

Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Клевцова Е.А.: полагала необходимым отказать в удовлетворении заявленных требований.

Решение суда

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного иска, признав, что оспариваемые положения Правил соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают прав административного истца.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между:

1. Публичным интересом — обеспечение надлежащего порядка предоставления водных объектов в пользование, защита водных ресурсов, контроль за соответствием заявителей установленным законом критериям;

2. Правами предпринимателя — свобода предпринимательской деятельности, доступ к льготным условиям заключения договора водопользования без проведения аукциона, недопущение дополнительных требований, не предусмотренных законом.

Ключевая проблема толкования: Какие требования могут быть предъявлены к туроператорам и турагентам при заключении договора водопользования без аукциона в целях рекреации? Являются ли требования Правил (о наличии земельного участка, о соответствии определённым критериям) дополнительными ограничениями, выходящими за пределы полномочий Правительства РФ, или они являются необходимой идентификацией субъектов, имеющих право на такой договор в соответствии с частью 4 статьи 50 Водного кодекса РФ?

Процессуальный аспект: Дело демонстрирует применение принципа активной роли суда при оспаривании нормативных правовых актов (ст. 14 КАС РФ) и специального распределения бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ), при котором орган власти должен доказать соответствие оспариваемого акта нормативным актам большей юридической силы.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствуют ли положения пунктов 5, 8, 9, 14, подпункта «г» пункта 15, пунктов 20, 22, подпунктов «б», «г» пункта 25 Правил подготовки и заключения договора водопользования (постановление Правительства РФ от 18 февраля 2023 г. № 274) части 4 статьи 50 Водного кодекса РФ и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу?

2. Устанавливают ли оспариваемые положения Правил дополнительные требования к туроператорам и турагентам, не предусмотренные Водным кодексом РФ, либо они являются необходимой процедурой идентификации субъектов, имеющих право на заключение договора водопользования без аукциона?

3. Нарушают ли оспариваемые положения Правил права, свободы и законные интересы административного истца на осуществление предпринимательской деятельности?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу, что оспариваемые положения Правил полностью соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности Водному кодексу РФ, и не устанавливают дополнительных требований для заключения договора водопользования в целях рекреации. Напротив, они направлены на идентификацию субъектов, имеющих право на заключение такого договора в соответствии с требованиями части 4 статьи 50 Водного кодекса РФ. Оспариваемые нормы отвечают критериям определённости, ясности и не допускают неоднозначного толкования.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Правительства РФ на издание оспариваемого акта

Суд установил, что:

• Согласно статье 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Правительство РФ издаёт постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ.

• Часть 4 статьи 2 Водного кодекса РФ прямо предусматривает, что Правительство РФ издаёт нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения, в пределах полномочий, определённых кодексом, другими федеральными законами и указами Президента РФ.

• Пункт 6 статьи 24 Водного кодекса РФ относит к полномочиям органов государственной власти РФ утверждение порядка подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, порядка подготовки и заключения договора водопользования.

• Постановление № 274 принято взамен более ранних постановлений в целях реализации механизма «регуляторной гильотины» в соответствии со статьёй 15 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации».

Вывод: Правительство РФ действовало в пределах предоставленной ему компетенции.

2. Материально-правовая база: Водный кодекс РФ

Суд провёл детальный анализ положений Водного кодекса РФ:

• Статья 1 ВК РФ определяет водопользование как использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, физических и юридических лиц.

• Пункт 4 статьи 3 ВК РФ устанавливает целевое использование водных объектов как один из основных принципов водного законодательства.

• Статья 9 ВК РФ предусматривает, что юридические лица приобретают право пользования поверхностными водными объектами по основаниям и в порядке, установленным главой 3 кодекса.

• Части 1 и 2 статьи 11 ВК РФ устанавливают, что право пользования поверхностными водными объектами приобретается на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование.

• Статья 16 ВК РФ предусматривает два основания заключения договора водопользования:

• по результатам аукциона (часть 1);

• без проведения аукциона в случаях, установленных статьями 15, 47, 47¹, 49 и 50 кодекса (часть 2).

• Часть 1 статьи 50 ВК РФ определяет, что использование водных объектов для рекреационных целей (туризма, физической культуры и спорта, организации отдыха и укрепления здоровья граждан, в том числе организации отдыха детей и их оздоровления) осуществляется в соответствии с кодексом, иными федеральными законами и правилами использования водных объектов для рекреационных целей.

• Часть 4 статьи 50 ВК РФ (ключевое положение) устанавливает, что использование акватории водных объектов для рекреационных целей физкультурно-спортивными организациями, организациями отдыха детей и их оздоровления, туроператорами или турагентами, осуществляющими свою деятельность в соответствии с федеральными законами, осуществляется на основании договора водопользования, заключаемого без проведения аукциона.

Критическое толкование суда: Из приведённых положений ВК РФ следует, что законодатель установил исчерпывающие основания и критерии для заключения договора водопользования без аукциона. Одним из таких критериев является то, что туроператор или турагент должны осуществлять свою деятельность в соответствии с федеральными законами. Это означает, что они должны быть надлежащим образом идентифицированы как субъекты, имеющие право на такой договор.

3. Соответствие оспариваемых положений Правил материальному закону

Пункт 5 Правил (место подачи заявления) основан на части 1 статьи 12 ВК РФ, закрепляющей, что стороной договора водопользования является исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления.

Пункт 8 Правил (содержание заявления) согласуется с статьёй 13 ВК РФ, которая определяет, какие сведения должны содержаться в договоре водопользования (сведения о водном объекте, описание местоположения береговой линии, цель, виды и условия использования, срок действия, размер платы и т.д.).

Пункт 9 Правил (приложение графических материалов) основан на части 3 статьи 13 ВК РФ, предусматривающей обязательное приложение к договору материалов в графической форме (схем размещения гидротехнических сооружений, зон с особыми условиями использования) и пояснительной записки.

Пункт 14 Правил (перечень документов при подаче на бумажном носителе) не вступает в противоречие с действующим законодательством и устанавливает состав документов в зависимости от цели использования водного объекта.

Подпункт «г» пункта 15 Правил (запрос сведений о туроператоре) основан на: - Части 4 статьи 50 ВК РФ, определяющей круг субъектов (категорий организаций), имеющих право на использование акватории водного объекта для рекреационных целей без проведения торгов; - Пункте 5.3.130 Положения о Министерстве экономического развития РФ (постановление Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 437), согласно которому формирование и ведение единого федерального реестра туроператоров относится к компетенции этого министерства.

Пункт 20 Правил (запрет требовать документы, не предусмотренные Правилами) согласуется с пунктом 1 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», согласно которому органы, предоставляющие государственные и муниципальные услуги, не вправе требовать представления документов и информации, не предусмотренных нормативными правовыми актами.

Пункты 22 и 25 Правил устанавливают: - сроки рассмотрения заявления (не превышающие 10 рабочих дней); - процедуру согласования условий использования водного объекта с заинтересованными органами; - регламент проверки наличия информации о заявителе; - исчерпывающие случаи отказа в предоставлении водного объекта в пользование.

Суд подчеркнул, что эти пункты не допускают возможности отказать в заключении договора в зависимости от субъективной оценки правоприменителем предпринимательского риска заявителя, испрашиваемой цели или правовых оснований для размещения объекта.

4. Процессуальные нормы КАС РФ и активная роль суда

Хотя суд не делает явных ссылок на ст. 14 КАС РФ (активная роль суда), его подход соответствует этому принципу:

• Суд самостоятельно проверил соответствие оспариваемых положений нормативным актам большей юридической силы;
• Суд провёл комплексный анализ всей системы нормативного регулирования водопользования;
• Суд не ограничился доводами сторон, а выявил истинное содержание оспариваемых норм.

Статья 62 КАС РФ (распределение бремени доказывания) предусматривает, что при оспаривании нормативного правового акта орган власти должен доказать соответствие акта нормативным актам большей юридической силы. Суд установил, что Правительство РФ надлежащим образом доказало такое соответствие.

5. Принципы публичного права

Суд применил следующие принципы:

Принцип законности: Оспариваемые положения Правил не выходят за пределы дискреционных полномочий Правительства РФ, предусмотренных Водным кодексом РФ. Федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, который бы по-иному регулировал порядок заключения договора водопользования, не имеется.

Принцип определённости и ясности: Оспариваемые предписания нормативного правового акта соответствуют требованиям определённости, ясности и не допускают неоднозначного толкования.

Принцип целевого использования водных объектов: Необходимость определения целей использования водного объекта при заключении договора водопользования напрямую вытекает из положений частей 1 и 4 статьи 50 ВК РФ, определяющих цели, для которых водный объект может быть предоставлен в льготном порядке.

Принцип социальной ориентированности: Льготные условия заключения договора водопользования (без проведения аукциона) в случаях, установленных статьёй 50 ВК РФ, и в порядке, закреплённом Правилами, прежде всего направлены на поддержание социально ориентированных организаций при использовании ими водных объектов в рекреационных целях, что предполагает их соответствие установленным законом требованиям для осуществления ими соответствующей деятельности.

6. Соотношение с Гражданским и Земельным кодексами РФ

Суд указал, что установление правовых оснований для размещения туристического объекта может осуществляться в целях определения возможности заявленного использования испрашиваемой акватории, что напрямую соотносится с:

• Пункт 2 статьи 260 ГК РФ — о праве собственника земельного участка на использование поверхности земли;
• Статьи 263, 264 ГК РФ — о праве собственника на использование имущества;
• Пункт 2 статьи 7 ЗК РФ — о целевом назначении земельных участков;
• Пункт 7 статьи 14 ЗК РФ — о соответствии использования земельного участка его целевому назначению;
• Часть 3 статьи 13 ВК РФ — об обязательном приложении графических материалов к договору водопользования.

7. Критика доводов административного истца

Суд отметил, что:

• Вопреки утверждениям административного истца, оспариваемые нормы Правил не устанавливают дополнительных требований для заключения договора водопользования для использования водного объекта в рекреационных целях;

• Они направлены на идентификацию субъекта, имеющего право на заключение такого договора в соответствии с требованиями статьи 50 ВК РФ;

• Требование административного истца о признании оспариваемых пунктов Правил недействующими фактически сводится к её несогласию с конкретными действиями и решениями должностных лиц Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан, связанными с отказами в заключении договора водопользования без проведения аукциона;

• Проверка законности и обоснованности таких действий и решений, судебных постановлений по конкретным делам, включая правильное применение норм права относительно установленных и доказанных обстоятельств дела, не входит в предмет настоящего административного дела (это предмет отдельного судебного разбирательства в порядке главы 22 КАС РФ);

• Из представленных административным истцом документов не усматривается, что применение на практике оспариваемых нормативных положений не соответствует истолкованию, выявленному судом с учётом места данного акта в системе нормативных правовых актов.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном деле суд первой инстанции (Верховный Суд РФ) не отменял решения нижестоящих судов. Однако суд дал оценку решению Арбитражного суда Республики Татарстан от 10 апреля 2025 г. по делу № А65-29317/2024, который отказал в удовлетворении требований административного истца.

Позиция ВС РФ: Суд косвенно поддержал позицию арбитражного суда, указав, что:

• Проверка законности и обоснованности конкретных действий должностных лиц и судебных постановлений по конкретным делам не входит в предмет дела об оспаривании нормативного правового акта;

• Административный истец должна была обжаловать конкретные действия органов власти в порядке главы 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий), а не оспаривать сам нормативный акт в порядке главы 21 КАС РФ;

• Оспариваемые нормативные положения соответствуют законодательству и не содержат дополнительных требований, выходящих за пределы полномочий Правительства РФ.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Верховного Суда РФ:

В удовлетворении административного искового заявления Вохминцевой Натальи Валерьевны о признании недействующими пунктов 5, 8, 9, 14, подпункта «г» пункта 15, пунктов 20, 22, подпунктов «б», «г» пункта 25 Правил подготовки и заключения договора водопользования, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 18 февраля 2023 г. № 274, ОТКАЗАТЬ.

Правовые последствия: - Оспариваемые положения Правил остаются в силе; - Постановление Правительства РФ от 18 февраля 2023 г. № 274 признано соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу; - Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию ВС РФ в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий публичной власти при издании подзаконных актов

Решение демонстрирует, что Верховный Суд РФ признаёт широкие дискреционные полномочия Правительства РФ при издании нормативных правовых актов в сфере водопользования. Суд установил, что:

• Правительство РФ может издавать подробные процедурные правила, необходимые для реализации полномочий, предусмотренных федеральным законом;
• Такие правила не являются «дополнительными требованиями», если они направлены на идентификацию субъектов, имеющих право на льготные условия;
• Суд не будет вмешиваться в осуществление Правительством РФ своих дискреционных полномочий, если акт не противоречит нормативным актам большей юридической силы.

2. Стандарт мотивированности административных решений и процедурные гарантии

Решение подтверждает, что процедурные требования Правил (пункты 22, 25) обеспечивают надлежащую мотивированность отказов в предоставлении водного объекта в пользование. Суд указал, что эти пункты:

• Устанавливают конкретные сроки рассмотрения заявления (не превышающие 10 рабочих дней);
• Предусматривают согласование условий использования с заинтересованными органами;
• Определяют исчерпывающие случаи отказа (несоответствие документов требованиям, недостоверность, несоответствие параметров квотам и нормативам);
• Не допускают субъективной оценки правоприменителем предпринимательского риска или целей заявителя.

Это означает, что органы власти не могут произвольно отказывать в заключении договора водопользования, а должны следовать чётким критериям, установленным Правилами.

3. Контроль соответствия нормативных актов вышестоящим актам и система нормативного регулирования

Решение демонстрирует методологию комплексного анализа системы нормативного регулирования:

• Суд не ограничился проверкой соответствия Правил только Водному кодексу РФ;
• Суд проанализировал соотношение Правил с Гражданским кодексом РФ, Земельным кодексом РФ, Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Положением о Министерстве экономического развития РФ;
• Суд выявил, что оспариваемые положения Правил логически вытекают из системы нормативного регулирования и не противоречат ни одному из этих актов.

Это подтверждает, что при оспаривании нормативных актов суд должен применять системный подход и учитывать место оспариваемого акта в иерархии нормативных правовых актов.

4. Связь с конституционными гарантиями и принципами публичного