ВС подтвердил обязанность водоканалов указывать нормативы сбросов по ненормируемым веществам

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-192 (апелляционное определение ВС РФ)

Дата принятия: 21 августа 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зинченко И.Н. - Члены коллегии: Горчакова Е.В., Киселев А.П. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец (апеллянт): Акционерное общество «Водоканал» (хозяйствующий субъект, эксплуатирующий очистные сооружения I класса опасности) - Административный ответчик: Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России)

Категория спора: Административное дело о признании недействующими нормативного правового акта (приказ федерального органа исполнительной власти). Спор в сфере экологического права и регулирования водоотведения.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Минприроды России 22 октября 2021 г. издало приказ № 780, утвердившее форму заявки на получение комплексного экологического разрешения (КЭР) и форму самого КЭР. Приказ зарегистрирован в Минюсте России 30 ноября 2021 г. (регистрационный номер 66110) и действует в редакции приказа от 26 сентября 2024 г. № 584.

АО «Водоканал», эксплуатирующее очистные сооружения (объект I класса опасности), обратилось в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании недействующими раздела 3.3 формы заявки и раздела IV формы КЭР. Истец оспаривал требование о представлении и соблюдении нормативов допустимых сбросов (НДС) по технологически ненормируемым загрязняющим веществам (III—IV классов опасности), полагая, что такие требования не предусмотрены пунктом 3 статьи 31¹ Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (Закон об охране окружающей среды). По результатам выездной проверки АО «Водоканал» получило предписание об устранении нарушений, связанных со сбросом сточных вод с превышением установленных КЭР допустимых концентраций по указанным веществам.

Решения нижестоящих инстанций

Решение суда первой инстанции (Верховный Суд РФ, 15 мая 2025 г., дело № АКПИ25-111): Административный иск отклонен. Суд пришёл к выводу, что оспариваемые положения приказа № 780 соответствуют действующему законодательству, принят Минприроды России в пределах предоставленных полномочий (пункты 1, 19 (абзац второй) статьи 31¹ Закона об охране окружающей среды и пункт 5, подпункт 5.2.39 пункта 5 Положения о Минприроды России, утверждённого постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2015 г. № 1219), не нарушают прав и законных интересов истца.

Апелляционное рассмотрение (Апелляционная коллегия ВС РФ, 21 августа 2025 г.): АО «Водоканал» подало апелляционную жалобу, оспаривая выводы суда первой инстанции и утверждая, что пункты 3 и 10 статьи 31¹ Закона об охране окружающей среды содержат исчерпывающий перечень информации, не допускающий расширения требований о представлении НДС по технологически ненормируемым веществам. Истец также ссылался на несоответствие оспариваемых положений статье 30¹ Федерального закона от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (Закон о водоснабжении).

Основание передачи в коллегию

Апелляционная жалоба АО «Водоканал» на решение суда первой инстанции от 15 мая 2025 г. Истец просил отменить решение и принять новое решение об удовлетворении административного иска, полагая, что суд неправильно истолковал нормы материального права и нарушил нормы процессуального права.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор сосредоточен на границах нормативного регулирования требований к содержанию заявки на КЭР и самого КЭР для объектов централизованных систем водоотведения поселений или городских округов (ЦСВПиГО), в частности:

1. Вопрос о полноте и исчерпываемости перечня информации: Является ли перечень информации, установленный пунктами 3 и 10 статьи 31¹ Закона об охране окружающей среды, исчерпывающим и не допускающим расширения через подзаконные акты, или он допускает дополнение требованиями о НДС по технологически ненормируемым веществам?

2. Вопрос о компетенции подзаконного нормотворчества: Имело ли право Минприроды России в приказе № 780 установить требование о представлении и соблюдении НДС по веществам III—IV классов опасности, если закон прямо упоминает только вещества I—II классов опасности (высокотоксичные, канцерогенные, мутагенные)?

3. Вопрос о соотношении экологического и водохозяйственного регулирования: Не противоречат ли оспариваемые положения статье 30¹ Закона о водоснабжении, которая регулирует требования к составу сточных вод, сбрасываемых абонентами в централизованные системы канализации?

Проблема имеет принципиальное значение, поскольку касается баланса между детализацией экологических требований в подзаконных актах и соблюдением принципа законности, а также разграничения компетенции между федеральным законодателем и органами исполнительной власти в области экологического нормирования.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствуют ли раздел 3.3 формы заявки на получение КЭР и раздел IV формы КЭР, утверждённые приказом Минприроды России № 780, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (в частности, Закону об охране окружающей среды)?

2. Является ли перечень информации, установленный пунктами 3 и 10 статьи 31¹ Закона об охране окружающей среды, исчерпывающим, или он допускает включение в заявку и КЭР требований о НДС по технологически ненормируемым загрязняющим веществам (III—IV классов опасности)?

3. Обязаны ли организации, эксплуатирующие объекты ЦСВПиГО, рассчитывать и указывать в заявке на КЭР и в самом КЭР НДС в отношении загрязняющих веществ, не относящихся к технологически нормируемым веществам, и соблюдать эти нормативы?

4. Не входят ли оспариваемые положения в противоречие с положениями статьи 30¹ Закона о водоснабжении?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции о том, что оспариваемые положения приказа № 780 соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав АО «Водоканал». Ключевой вывод состоит в том, что перечень информации, установленный пунктами 3 и 10 статьи 31¹ Закона об охране окружающей среды, не является исчерпывающим и допускает включение требований о НДС по технологически ненормируемым веществам для объектов ЦСВПиГО, поскольку такие нормативы устанавливаются КЭР в соответствии с пунктом 10 статьи 22 названного закона и являются обязательными для соблюдения.

B. Развёрнутое обоснование

1. Основание для признания нормативного правового акта недействующим

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ, основанием для признания нормативного правового акта недействующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Суд первой инстанции правильно пришёл к выводу, что такое основание для признания раздела 3.3 Формы заявки и раздела IV Формы КЭР недействующими отсутствует, поскольку оспариваемые положения соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

2. Компетенция Минприроды России и порядок издания приказа № 780

Приказ № 780 принят Минприроды России в соответствии с пунктами 1 и 19 (абзац второй) статьи 31¹ Закона об охране окружающей среды в пределах полномочий, предоставленных пунктом 1, подпунктом 5.2.39 пункта 5 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2015 г. № 1219. Приказ издан с соблюдением порядка его издания и официального опубликования (зарегистрирован в Минюсте России 30 ноября 2021 г., регистрационный номер 66110, размещён на Официальном интернет-портале правовой информации 30 ноября 2021 г.). Эти обстоятельства не оспариваются административным истцом в апелляционной жалобе.

3. Нормирование в области охраны окружающей среды: общие принципы

Согласно Закону об охране окружающей среды, нормирование в области охраны окружающей среды заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности (пункт 2 статьи 19). Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, в том числе нормативы допустимых сбросов, устанавливаются в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и (или) иной деятельности (пункт 1 статьи 21).

4. Специальное регулирование НДС для объектов ЦСВПиГО

Статьёй 22 Закона об охране окружающей среды определено, что для объектов централизованных систем водоотведения поселений или городских округов в отношении загрязняющих веществ, не относящихся к технологически нормируемым веществам, нормативы допустимых сбросов устанавливаются комплексным экологическим разрешением или рассчитываются при подаче декларации о воздействии на окружающую среду в целях расчёта нормативов состава сточных вод абонента (пункт 10 статьи 22).

Таким образом, для объектов централизованной системы водоотведения поселений и городских округов, относящихся к I классу опасности, нормативы допустимых сбросов в отношении загрязняющих веществ, не относящихся к технологически нормируемым веществам, устанавливаются КЭР, в котором определяются соответствующие нормативы и другие требования в области охраны окружающей среды.

5. Содержание заявки на КЭР и самого КЭР: анализ статьи 31¹

Согласно статье 31¹ Закона об охране окружающей среды, комплексное экологическое разрешение выдаётся на отдельный объект, оказывающий негативное воздействие на окружающую среду, на основании заявки, подаваемой в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти (пункт 2).

Заявка должна содержать информацию, в том числе: - о технологических нормативах и расчётах таких нормативов; - о нормативах допустимых выбросов, сбросов высокотоксичных веществ, веществ, обладающих канцерогенными, мутагенными свойствами (веществ I, II класса опасности), при наличии таких веществ в выбросах, сбросах загрязняющих веществ, соответствующих санитарно-эпидемиологическим требованиям и иным требованиям, установленным законодательством РФ, а также расчёты таких нормативов; - о нормативах образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение, а также обоснование таких нормативов; - программы производственного экологического контроля; - иную информацию, которую заявитель считает необходимым представить

(абзацы восьмой, девятый, десятый, одиннадцатый, тринадцатый пункта 3 статьи 31¹).

Комплексное экологическое разрешение содержит: - технологические нормативы; - нормативы допустимых выбросов, сбросов высокотоксичных веществ, веществ, обладающих канцерогенными, мутагенными свойствами (веществ I, II класса опасности), при наличии таких веществ в выбросах, сбросах загрязняющих веществ; - нормативы допустимых физических воздействий; - нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение, а также обоснование таких нормативов; - требования к обращению с отходами производства и потребления; - согласованную программу производственного экологического контроля; - срок действия комплексного экологического разрешения

(пункт 10 статьи 31¹).

6. Соответствие оспариваемых положений требованиям закона

Суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемые положения нормативного правового акта, предписывающие включение в заявку и КЭР информации о НДС в отношении загрязняющих веществ, не относящихся к технологически нормируемым веществам для объекта ЦСВПиГО, а также расчётов таких нормативов и информации о НДС веществ в водный объект с указанием в таблице наименования вещества, класса опасности, установленных нормативов допустимого сброса веществ, основаны на приведённых требованиях Закона об охране окружающей среды, согласуются с обязательным перечнем информации, подлежащей указанию в заявке и КЭР, установленным пунктами 3, 10 статьи 31¹ названного закона, и не возлагают какой-либо обязанности по представлению документации, не предусмотренной законом.

7. Опровержение довода об исчерпываемости перечня информации

Утверждения в апелляционной жалобе о том, что определённый пунктами 3, 10 статьи 31¹ Закона об охране окружающей среды перечень информации, подлежащей указанию в заявке на получение КЭР и в самом КЭР, является исчерпывающим и его изменение не допустимо ввиду отсутствия отсылочных положений, указывающих на возможность представления дополнительной информации, подлежащей отражению в заявке и КЭР, ошибочны, поскольку основаны на неверном толковании данных норм, из содержания которых усматривается, что данный перечень не является исчерпывающим.

Суд обратил внимание на то, что в пункте 3 статьи 31¹ предусмотрена возможность представления «иную информацию, которую заявитель считает необходимым представить», что свидетельствует о неисчерпываемости перечня.

8. Обязанность рассчитывать НДС по технологически ненормируемым веществам

Суд правомерно не согласился с доводом административного истца об отсутствии у организаций, владеющих объектами централизованных систем водоотведения поселений или городских округов, обязанности рассчитывать и приводить нормативы допустимых сбросов в отношении веществ, не относящихся к технологически нормируемым веществам, подлежащих указанию в заявке на получение КЭР и в самом КЭР, признав его несостоятельным.

Согласно пункту 11 статьи 22 Закона об охране окружающей среды, нормативы допустимых сбросов для объектов централизованных систем водоотведения поселений или городских округов в отношении загрязняющих веществ, не относящихся к технологически нормируемым веществам, устанавливаются расчётным путём на основе нормативов качества окружающей среды с учётом фонового состояния водного объекта в отношении загрязняющих веществ, содержание которых в сточных водах объектов централизованных систем водоотведения поселений или городских округов при сбросах в водные объекты, определённое на основе сведений об инвентаризации сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, проводимой в порядке, установленном Правительством РФ, превышает значение предельно допустимой концентрации загрязняющего вещества в воде водного объекта.

9. Роль инвентаризации сбросов в установлении НДС

Во исполнение приведённого законоположения приняты Правила проведения инвентаризации сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, утверждённые постановлением Правительства РФ от 13 июля 2019 г. № 891, которые регламентируют порядок проведения организациями, осуществляющими водоотведение, эксплуатирующими централизованные системы водоотведения поселений или городских округов, инвентаризации сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду.

Согласно пункту 2 этих Правил, инвентаризация проводится с целью определения загрязняющих веществ, в отношении которых в порядке, установленном законодательством РФ об охране окружающей среды, рассчитываются нормативы допустимых сбросов для объектов организации.

Согласно пункту 10 Правил, после проведения оценки результатов анализа состава сточных вод, сбрасываемых объектами централизованных систем водоотведения в водные объекты, организацией определяются загрязняющие вещества, максимальная за период инвентаризации концентрация которых в сбрасываемых сточных водах организации превышает предельно допустимые концентрации, из которых формируется перечень загрязняющих веществ, на основании которого разрабатываются нормативы допустимых сбросов для объектов организации.

Руководствуясь приведёнными нормами законодательства, определяющими, что результаты инвентаризации являются исходными данными для установления НДС загрязняющих веществ для объектов организации, суд с учётом положений пункта 10 статьи 22 Закона об охране окружающей среды верно исходил из того, что для объектов централизованных систем водоотведения поселений или городских округов НДС в отношении загрязняющих веществ, не относящихся к технологически нормируемым веществам, устанавливаются КЭР и являются обязательными для соблюдения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, осуществляющим хозяйственную и (или) иную деятельность на этом объекте.

10. Цели установления НДС в КЭР

Оспариваемые нормы не содержат указания на иные цели установления комплексным экологическим разрешением нормативов допустимых сбросов в отношении загрязняющих веществ, не относящихся к технологически нормируемым веществам, нежели это предписано пунктом 10 статьи 22 Закона об охране окружающей среды.

В связи с чем суд первой инстанции сделал правильный вывод о правомерности включения в раздел 3.3 Формы заявки для объекта ЦСВПиГО НДС в отношении загрязняющих веществ, не относящихся к технологически нормируемым веществам, получаемых с учётом результатов инвентаризации сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, а также расчёта таких нормативов, и в раздел IV Формы КЭР НДС веществ в водный объект с указанием в таблице наименования вещества, класса опасности, установленных нормативов допустимого сброса веществ.

11. Соотношение с Законом о водоснабжении

Вопреки утверждениям в апелляционной жалобе оспариваемые предписания Приказа № 780 не входят в противоречие с положениями статьи 30¹ Закона о водоснабжении, поскольку не регламентируют вопросы обеспечения требований к составу сточных вод, сбрасываемых абонентами в централизованные системы канализации, в целях охраны водных объектов от загрязнений, а устанавливают требования о расчёте НДС, подлежащих указанию в заявке на получение КЭР и в самом КЭР, распространяющиеся на организации, осуществляющие водоотведение, эксплуатирующие централизованные системы водоотведения поселений или городских округов, в силу положений части 10 статьи 22, пунктов 3, 10 статьи 31¹ Закона об охране окружающей среды, как верно указано в обжалуемом решении.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения спора: Апелляционная коллегия применила критерий соответствия оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункт 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ). Установив, что раздел 3.3 Формы заявки и раздел IV Формы КЭР соответствуют Закону об охране окружающей среды и не нарушают прав и законных интересов АО «Водоканал», коллегия отказала в удовлетворении административного иска.

Процедурные указания: Апелляционная коллегия не дала специальных указаний нижестоящим судам или органам исполнительной власти, поскольку спор касался исключительно вопроса о соответствии нормативного правового акта законодательству. Однако из решения следует, что организации, эксплуатирующие объекты ЦСВПиГО, обязаны: - представлять в заявке на КЭР информацию о НДС по технологически ненормируемым веществам, полученную на основе результатов инвентаризации сбросов; - указывать в КЭР такие нормативы в установленной форме (с указанием наименования вещества, класса опасности, установленных нормативов допустимого сброса); - соблюдать установленные в КЭР НДС в отношении всех загрязняющих веществ, включая технологически ненормируемые.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

1. Решение Верховного Суда Российской Федерации от 15 мая 2025 г. оставить без изменения.

2. Апелляционную жалобу акционерного общества «Водоканал» оставить без удовлетворения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Методологический подход: от формализма к субстанциальному анализу

Определение демонстрирует отход от формального подхода к толкованию нормативных актов. Вместо механического применения принципа исчерпываемости перечня (который истец пытался использовать как аргумент), суд провёл субстанциальный анализ целей и функций экологического нормирования, показав, что:

• Перечень информации в статье 31¹ не является исчерпывающим, о чём свидетельствует наличие оговорки о возможности представления «иной информации»;
• Требование о НДС по технологически ненормируемым веществам логически вытекает из системы экологического нормирования, установленной статьями 19—22 Закона об охране окружающей среды;
• Подзаконный акт (приказ) не расширяет, а конкретизирует требования закона.

2. Гармонизация с системой экологического законодательства

Определение интегрирует несколько уровней нормативного регулирования:

• Федеральный закон (Закон об охране окружающей среды) устанавливает принципы нормирования и требует установления НДС для объектов ЦСВПиГО (статьи 19—22, 31¹);
• Постановление Правительства РФ (№ 891 от 13 июля 2019 г.) регламентирует процедуру инвентаризации сбросов, результаты которой служат основой для расчёта НДС;
• Приказ Минприроды России (№