ВС РФ: общественные организации могут судиться без статуса юридического лица

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 20-КАД25-6-К5 от 13 августа 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Судья-докладчик: Николаева О.В., судья Верховного Суда Российской Федерации

Стороны: - Административный истец: председатель территориального общественного самоуправления «Гамсутль» Гаджиева Чакарай Алиевна (ТОС «Гамсутль») - Административный ответчик: Правительство Республики Дагестан

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (НПА)

Обжалуемые судебные акты: - Определение судьи Верховного Суда Республики Дагестан от 28 марта 2024 г. - Апелляционное определение судьи судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 июля 2024 г. - Кассационное определение судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 28 декабря 2024 г.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Административное исковое заявление ТОС «Гамсутль» направлено на признание недействующим постановления Правительства Республики Дагестан от 4 декабря 2023 г. № 477 «О создании особо охраняемой территории республиканского значения рекреационного назначения».

Истец указывал на нарушение следующих прав и интересов: - нарушение прав членов ТОС на свободу выбора места жительства (федеральное законодательство); - нарушение гарантий прав коренных малочисленных народов Российской Федерации; - нарушение прав на сохранение культурного наследия; - лишение коренного населения села Гамсутль возможности возрождения на рассматриваемой территории; - препятствование свободному проживанию и осуществлению трудовой и иной не запрещённой законом экономической деятельности.

Позиция нижестоящих судов:

Судья первой инстанции (Верховный Суд Республики Дагестан) на основании п. 3 ч. 1 ст. 129 КАС РФ возвратила административное исковое заявление, придя к выводу, что ТОС «Гамсутль» не обладает административной процессуальной правоспособностью и дееспособностью, а также полномочиями по обращению в суд в защиту прав неопределённого круга лиц и публичных интересов (ссылка на ст. 38, 40 КАС РФ).

Апелляционный суд (Третий апелляционный суд общей юрисдикции) оставил определение без изменения и дополнительно указал, что ТОС «Гамсутль» не является субъектом градостроительных отношений в смысле ст. 5 (ч. 1) Градостроительного кодекса РФ.

Кассационный суд (Пятый кассационный суд общей юрисдикции) оставил определение без изменения.

Кассационная жалоба в ВС РФ:

Председатель ТОС «Гамсутль» Гаджиева Ч.А. просила отменить все три судебных акта. Определением ВС РФ от 30 июля 2025 г. кассационная жалоба передана для рассмотрения в СКАД ВС РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Центральный конфликт определения лежит в плоскости соотношения между:

1. Формальным критерием процессуальной дееспособности — отсутствием у ТОС статуса юридического лица — и материальным правом на судебную защиту, гарантированным Конституцией РФ (ч. 1 ст. 46).

2. Узким толкованием круга лиц, имеющих право на оспаривание НПА (ст. 208 КАС РФ) и широким толкованием права общественных объединений на защиту интересов членов и неопределённого круга лиц (ст. 40 КАС РФ, ст. 39 Закона об общественных объединениях).

3. Публичным интересом в защите прав коренных малочисленных народов, культурного наследия и свободы выбора места жительства и узким подходом нижестоящих судов к определению субъектного состава в публично-правовых спорах.

Суть проблемы: нижестоящие суды применили формальный критерий (отсутствие статуса юридического лица) как абсолютное препятствие к принятию иска, не учитывая: - конституционное право на судебную защиту; - специальное правовое регулирование статуса ТОС как формы самоорганизации граждан; - возможность ТОС функционировать без государственной регистрации; - право общественных объединений (в том числе органов общественной самодеятельности) на судебную защиту интересов членов и неопределённого круга лиц.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли территориальное общественное самоуправление, не имеющее статуса юридического лица, обладать административной процессуальной дееспособностью для обращения в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта?

2. Является ли отсутствие статуса юридического лица препятствием для реализации конституционного права на судебную защиту общественным объединением, созданным в форме органа общественной самодеятельности?

3. Вправе ли общественное объединение (ТОС) обратиться в суд с административным исковым заявлением об оспаривании НПА в защиту прав, свобод и законных интересов членов данного объединения и неопределённого круга лиц, если это предусмотрено федеральным законом?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ установил, что отсутствие у общественного объединения, созданного в форме органа общественной самодеятельности (в данном случае ТОС), статуса юридического лица не может являться препятствием для реализации права на судебную защиту. Нижестоящие суды допустили существенные нарушения норм процессуального права, применив формальный критерий без учёта конституционного права на судебную защиту и специального федерального законодательства, регулирующего статус и полномочия ТОС и органов общественной самодеятельности.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционное право на судебную защиту как основание

ВС РФ исходил из того, что в соответствии с частью 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется право на судебную защиту. Это право не может быть ограничено формальным отсутствием статуса юридического лица, если федеральное законодательство предусматривает возможность функционирования общественного объединения без государственной регистрации.

2. Правовой статус территориального общественного самоуправления

Согласно части 1 статьи 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (действовавшему на момент рассмотрения дела), ТОС определяется как самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Критически важно, что согласно абзацу второму части 5 статьи 27 указанного закона, ТОС в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации. Слово «может» указывает на факультативность регистрации, а не обязательность.

Вступившим в силу 19 июня 2025 г. Федеральным законом от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» предусмотрены аналогичные положения (части 1 и 7 статьи 50), что подтверждает стабильность этого подхода.

3. Статус органа общественной самодеятельности

В силу статьи 7 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» к числу организационно-правовых форм общественных объединений относится орган общественной самодеятельности.

Согласно статье 12 указанного закона, орган общественной самодеятельности — это не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц.

Ключевое положение: орган общественной самодеятельности формируется по инициативе граждан и строит свою работу на основе самоуправления в соответствии с уставом, принятым на собрании учредителей. Орган общественной самодеятельности не имеет над собой вышестоящих органов или организаций.

В случае государственной регистрации орган общественной самодеятельности приобретает права и принимает на себя обязанности юридического лица в соответствии с уставом.

4. Возможность функционирования без государственной регистрации

Согласно абзацу четвёртому статьи 3 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ, создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться в порядке, предусмотренном упомянутым федеральным законом, и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица.

Это положение прямо указывает на то, что отсутствие государственной регистрации и статуса юридического лица не лишает общественное объединение права на существование и деятельность.

5. Право общественных объединений на судебную защиту

В силу абзаца второго статьи 39 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ, общественные объединения и граждане, чьи права оказались нарушенными, могут обратиться с исковым заявлением в судебные органы.

6. Административная процессуальная правоспособность и дееспособность

Согласно частям 1 и 2 статьи 5 КАС РФ, способность иметь процессуальные права и нести процессуальные обязанности в административном судопроизводстве (административная процессуальная правоспособность) признается в равной мере за: - гражданами; - органами государственной власти; - органами местного самоуправления; - общественными объединениями; - религиозными и иными организациями, в том числе некоммерческими; - общественными объединениями и религиозными организациями, не являющимися юридическими лицами, если они согласно КАС РФ и другим федеральным законам обладают правом на судебную защиту своих прав, свобод и законных интересов в публичной сфере.

Способность своими действиями осуществлять процессуальные права и исполнять процессуальные обязанности (административная процессуальная дееспособность) принадлежит также общественным объединениям и религиозным организациям, не являющимся юридическими лицами по административным делам, возникающим из спорных административных и иных публичных правоотношений, в которых эти объединения и организации согласно законодательству могут участвовать.

7. Право на оспаривание нормативного правового акта

В силу статьи 208 КАС РФ (часть 1), с административным исковым заявлением о признании НПА не действующим полностью или в части вправе обратиться: - лица, в отношении которых применён этот акт; - лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым НПА, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Часть 2 статьи 208 КАС РФ предусматривает, что общественное объединение вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании НПА не действующим полностью или в части в защиту прав, свобод и законных интересов всех членов данного общественного объединения в случае, если это предусмотрено федеральным законом.

8. Разъяснения Пленума Верховного Суда РФ

Согласно пункту 8 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», по смыслу частей 2, 3, 5 статьи 40, части 2 статьи 208 КАС РФ:

Общественное объединение вправе обратиться в суд общей юрисдикции с административным исковым заявлением о признании НПА не действующим полностью или в части: - в защиту прав, свобод и законных интересов членов данного общественного объединения, или - в защиту неопределённого круга лиц

в случае, если это предусмотрено федеральным законом.

9. Синтез правовых позиций

Из анализа указанных нормативных правовых актов ВС РФ сделал вывод о том, что отсутствие у общественного объединения, созданного в форме органа общественной самодеятельности (в данном случае ТОС), статуса юридического лица не может являться препятствием для реализации права на судебную защиту.

Логика рассуждения: 1. Конституция гарантирует право на судебную защиту (ст. 46). 2. Федеральное законодательство допускает функционирование общественных объединений без государственной регистрации (Закон № 82-ФЗ, ст. 3). 3. КАС РФ прямо предусматривает, что административная процессуальная дееспособность принадлежит общественным объединениям, не являющимся юридическими лицами, если они согласно законодательству могут участвовать в соответствующих публичных правоотношениях (ст. 5). 4. ТОС как форма самоорганизации граждан по месту жительства участвует в публичных правоотношениях, связанных с использованием территории и защитой интересов коренного населения. 5. Следовательно, ТОС имеет право на судебную защиту независимо от наличия статуса юридического лица.

10. Существенные нарушения процессуального права нижестоящими судами

ВС РФ указал, что судьёй первой инстанции были допущены существенные нарушения норм процессуального права, которые повлияли на исход дела. Нижестоящие суды: - неправильно применили п. 3 ч. 1 ст. 129 КАС РФ (возврат иска при отсутствии административной процессуальной дееспособности); - не учли конституционное право на судебную защиту; - не применили положения ст. 5 КАС РФ о дееспособности общественных объединений, не являющихся юридическими лицами; - не учли положения ст. 208 КАС РФ о праве общественных объединений на оспаривание НПА; - не применили разъяснения Пленума ВС РФ № 50 от 25 декабря 2018 г.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального и процессуального законодательства

Ошибка судьи первой инстанции: Судья применила п. 3 ч. 1 ст. 129 КАС РФ (возврат иска при отсутствии административной процессуальной дееспособности) механически, без учёта специальных норм ст. 5 КАС РФ, которые прямо предусматривают, что общественные объединения, не являющиеся юридическими лицами, обладают административной процессуальной дееспособностью по делам, возникающим из публичных правоотношений, в которых они согласно законодательству могут участвовать.

Ошибка апелляционного суда: Апелляционный суд дополнительно ссылался на то, что ТОС не является субъектом градостроительных отношений в смысле ст. 5 Градостроительного кодекса РФ. Однако это рассуждение игнорирует то, что: - спор касается не только градостроительных отношений, но и прав коренного населения, культурного наследия, свободы выбора места жительства; - ТОС как форма самоорганизации граждан по месту жительства участвует в публичных правоотношениях, связанных с защитой интересов членов и неопределённого круга лиц; - Градостроительный кодекс не исключает участие ТОС в защите публичных интересов через судебное разбирательство.

Ошибка кассационного суда: Кассационный суд не провёл самостоятельного анализа и механически оставил определение без изменения, не учитывая конституционное право на судебную защиту и специальные нормы КАС РФ.

2. Игнорирование конституционного права на судебную защиту

Все три суда не учли, что согласно ч. 1 ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется право на судебную защиту. Это право не может быть ограничено формальным критерием (отсутствием статуса юридического лица), если федеральное законодательство допускает функционирование общественного объединения без государственной регистрации.

3. Неправильное применение норм о процессуальной дееспособности

Нижестоящие суды не применили положения ст. 5 КАС РФ (части 1 и 2), которые прямо предусматривают, что административная процессуальная дееспособность принадлежит общественным объединениям, не являющимся юридическими лицами, по делам, возникающим из публичных правоотношений, в которых эти объединения согласно законодательству могут участвовать.

4. Неправильное применение норм о праве на оспаривание НПА

Нижестоящие суды не применили положения ст. 208 КАС РФ (часть 2), которая предусматривает право общественного объединения на оспаривание НПА в защиту прав, свобод и законных интересов членов данного объединения в случае, если это предусмотрено федеральным законом.

5. Неправильное применение разъяснений Пленума ВС РФ

Нижестоящие суды не применили пункт 8 постановления Пленума ВС РФ № 50 от 25 декабря 2018 г., который разъясняет, что общественное объединение вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании НПА не действующим в защиту прав членов объединения или неопределённого круга лиц, если это предусмотрено федеральным законом.

6. Формализм в применении процессуальных норм

Нижестоящие суды применили формальный подход, сосредоточившись исключительно на отсутствии статуса юридического лица, без учёта того, что: - ТОС может функционировать без государственной регистрации (Закон № 82-ФЗ, ст. 3); - ТОС как форма самоорганизации граждан участвует в публичных правоотношениях; - КАС РФ предусматривает специальный режим для общественных объединений, не являющихся юридическими лицами.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение СКАД ВС РФ:

1. Отменены все три судебных акта: - определение судьи Верховного Суда Республики Дагестан от 28 марта 2024 г.; - апелляционное определение судьи судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 июля 2024 г.; - кассационное определение судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 28 декабря 2024 г.

2. Направлено административное исковое заявление ТОС «Гамсутль» с материалом в Верховный Суд Республики Дагестан для рассмотрения со стадии принятия (т.е. суд должен рассмотреть вопрос о принятии иска в производство и затем перейти к рассмотрению по существу).

Правовое основание: статьи 327, часть 1 статьи 329 КАС РФ (основания для отмены судебных актов в кассационном порядке).

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан и организаций в отношениях с публичной властью

Определение устанавливает, что конституционное право на судебную защиту не может быть ограничено формальным критерием отсутствия статуса юридического лица. Это означает, что граждане, объединённые в общественные организации (в том числе ТОС, органы общественной самодеятельности), имеют право на судебную защиту своих прав и интересов независимо от того, прошла ли их организация государственную регистрацию.

Практическое значение: расширяется доступ к судебной защите для граждан, объединённых в неформальные общественные организации, что особенно важно для защиты интересов коренного населения, малочисленных народов и местных сообществ.

2. Стандарт толкования процессуальной дееспособности в публично-правовых спорах

Определение устанавливает, что при определении процессуальной дееспособности общественного объединения суд должен исходить не из формального критерия (наличие статуса юридического лица), а из материального критерия — участия в публичных правоотношениях, регулируемых федеральным законодательством.

Согласно ст. 5 КАС РФ, административная процессуальная дееспособность принадлежит общественным объединениям, не являющимся юридическими лицами, если они согласно законодательству могут участвовать в соответствующих публичных правоотношениях.

Практическое значение: суды должны проводить анализ федерального законодательства, регулирующего статус и полномочия общественного объединения, а не ограничиваться проверкой наличия государственной регистрации.

3. Право общественных объединений на оспаривание нормативных правовых актов

Определение подтверждает и развивает положение ст. 208 КАС РФ (часть 2) о том, что общественное объединение вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании НПА не действующим в защиту прав, свобод и законных интересов членов данного объединения или неопределённого круга лиц, если это предусмотрено федеральным законом.

Практическое значение: общественные объединения получают инструмент для защиты интересов своих членов и неопределённого круга лиц путём оспаривания НПА, которые нарушают их права. Это особенно важно для защиты интересов коренного населения, малочисленных народов, экологических и культурных интересов.

4. Связь с конституционными гарантиями и принципами публичного права

Определение опирается на следующие конституционные гарантии и принципы:

а) Право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ): Определение устанавливает, что это право не может быть ограничено формальными процессуальными критериями, если федеральное законодательство предусматривает возможность функционирования общественного объединения без государственной регистрации.

б) Принцип законности: Определение требует от судов применять не только букву закона (формальное отсутствие статуса юридического лица), но и дух закона (конституционное право на судебную защиту, федеральное законодательство о статусе ТОС и органов общественной самодеятельности).

в) Принцип защиты прав коренных малочисленных народов: Определение признаёт, что ТОС как форма самоорганизации граждан по месту жительства может защищать интересы коренного населения, включая права на сохранение культурного наследия и свободу выбора места жительства.

г) Принцип активной роли суда (ст. 14 КАС РФ): Определение подразумевает, что суд должен активно применять нормы федерального законодательства о статусе и полномочиях общественных объединений, а не ограничиваться формальной проверкой наличия государственной регистрации.

5. Сферы применения позиции в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция ВС РФ применима к следующим категориям дел:

а) Оспаривание нормативных правовых актов (гл. 21 КАС РФ): Общественные объединения, не являющиеся юридическими лицами, могут оспаривать НПА в защиту прав членов объединения или неопределённого круга лиц.

б) Оспаривание решений и действий (гл. 22 КАС РФ): Общественные объедин