ВС указал на обязанность органов запрашивать идентификацию при сомнениях в достоверности жалоб

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № А19-26237/2023; Определение Верховного Суда РФ от 15 августа 2025 г. № 302-ЭС25-3428

Дата принятия: 15 августа 2025 г. (резолютивная часть объявлена 11 августа 2025 г.)

Состав Судебной коллегии по экономическим спорам: - Председательствующий судья: Букина И.А. - Судьи: Капкаев Д.В., Кирейкова Г.Г. - Секретарь судебного заседания: Мельникова И.Е.

Стороны спора: - Истец (кассант): Непомнящих Егор Сергеевич, арбитражный управляющий - Ответчики: Макеев Виктор Сергеевич (физическое лицо); Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Россреестр) в лице Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Иркутской области (Управление)

Категория спора: Спор о возмещении убытков, причиненных незаконными действиями (бездействием) государственного органа; связан с банкротными производствами (дела № А19-625/2012 о банкротстве ООО «БДМ» и № А19-20139/2021 о банкротстве физического лица Бондарь И.В.), но сам по себе является гражданско-правовым спором о компенсации процессуальных издержек.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

В период с июля по ноябрь 2023 года от неустановленного лица, представившегося Макеевым Виктором Сергеевичем, в Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Иркутской области в электронном виде поступили четыре жалобы на действия арбитражного управляющего Непомнящих Е.С. в рамках двух банкротных дел (жалобы от 11 июля 2023 г., 28 августа 2023 г., 14 ноября 2023 г. и 6 сентября 2023 г.). На основании этих обращений Управлением возбуждены дела об административных правонарушениях (№ 00823823, № 01053823, № 01363823; в возбуждении дела № 00423823 отказано). По результатам рассмотрения постановлениями Управления от 17 августа 2023 г., 10 ноября 2023 г. и 18 января 2024 г. жалобы признаны необоснованными, производства по административным делам прекращены за отсутствием состава правонарушений. Арбитражный управляющий обратился в суд с исками о взыскании убытков в размере 60 000 руб. (15 000 руб. в отношении Макеева В.С. и 45 000 руб. в отношении Управления), ссылаясь на нарушение Управлением требований Федерального закона № 59-ФЗ, Инструкции и Регламента, выразившиеся в отказе принять меры к установлению личности гражданина Макеева В.С., что повлекло необоснованное возбуждение административных дел и несение расходов на оплату услуг представителя.

Процессуальная история

Первая инстанция (Арбитражный суд Иркутской области): - Определением от 26 января 2024 г. исковое заявление о взыскании убытков в отношении Макеева В.С. возвращено. - Определением от 27 мая 2024 г. дело № А19-7932/2024 (иск к Управлению) объединено с делом № А19-26237/2023 в одно производство. - Решением от 11 июля 2024 г. в удовлетворении исковых требований отказано. Суд исходил из того, что установление личности заявителя жалобы не входит в полномочия Управления; обращения содержали достаточные реквизиты (фамилия, имя, отчество, адрес электронной почты) в соответствии с п. 3 ст. 7 Закона № 59-ФЗ; причинная связь между действиями Управления и причиненным вредом не доказана.

Апелляционная инстанция (Четвертый арбитражный апелляционный суд): - Постановлением от 22 октября 2024 г. решение первой инстанции оставлено без изменения. Суд согласился с выводами о правомерности действий Управления и отсутствии обязанности компенсировать убытки.

Кассационная инстанция (Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа): - Постановлением от 11 февраля 2025 г. решение и постановление апелляционного суда оставлены без изменения.

Верховный Суд РФ: - Определением от 11 июля 2025 г. кассационная жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании СКЭС. - На судебном заседании 15 августа 2025 г. арбитражный управляющий и его представитель поддержали кассационную жалобу; представители Россреестра и Управления возражали против её удовлетворения.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возникает между двумя подходами к определению оснований возмещения расходов, понесенных арбитражным управляющим при защите от необоснованного привлечения к административной ответственности:

1. Позиция нижестоящих судов: Установление личности заявителя жалобы не входит в полномочия административного органа (Управления) в соответствии с КоАП РФ; достаточность реквизитов обращения определяется исключительно критериями Закона № 59-ФЗ (фамилия, имя, отчество, адрес электронной почты); отсутствие противоправности действий Управления исключает возмещение убытков; причинная связь между действиями органа и вредом не установлена.

2. Позиция Верховного Суда РФ: Хотя формальные требования Закона № 59-ФЗ соблюдены, Управление имела право и обязанность запросить дополнительные идентифицирующие сведения при наличии оснований сомневаться в достоверности представленной информации; возбуждение дел на основании сообщений от лица, личность которого невозможно идентифицировать, означает, что Управление приняла на себя роль инициатора и риск компенсации расходов; право на возмещение процессуальных издержек не требует доказывания противоправности или вины органа, а определяется итоговым решением по спору (реабилитирующее основание прекращения дела).

Принципиальное значение: Дело имеет значение для унификации подхода к возмещению расходов арбитражных управляющих, привлекавшихся к административной ответственности по необоснованным жалобам; затрагивает баланс между правом граждан на обращение в государственные органы и защитой прав лиц, в отношении которых возбуждаются дела на основании анонимных или недостоверных сведений; уточняет пределы полномочий административных органов при рассмотрении обращений.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной вопрос: Имеет ли арбитражный управляющий право на возмещение расходов, понесенных при защите от необоснованного привлечения к административной ответственности, если дела об административных правонарушениях прекращены по реабилитирующим основаниям, а основанием для их возбуждения послужили обращения от лица, личность которого невозможно идентифицировать, несмотря на формальное соответствие обращений требованиям Закона № 59-ФЗ?

Производные вопросы: - Входит ли в полномочия административного органа запрос дополнительных идентифицирующих сведений при наличии оснований сомневаться в достоверности представленной информации? - Какова природа расходов на оплату услуг представителя при защите от административного преследования и на каких основаниях они подлежат возмещению? - Требуется ли доказывание противоправности или вины государственного органа для возмещения процессуальных издержек в случае прекращения дела по реабилитирующим основаниям?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Арбитражный управляющий, в отношении которого дела об административных правонарушениях прекращены по реабилитирующим основаниям, имеет право на возмещение расходов, понесенных при защите от обвинения, за счет инициатора дела, если таким инициатором выступил административный орган, возбудивший дело на основании сообщений от лица, личность которого невозможно идентифицировать. Возмещение процессуальных издержек не требует установления противоправности или вины причинителя вреда, а определяется итоговым решением по спору (реабилитирующее основание прекращения). Административный орган, возбудивший дело на основании недостаточно идентифицированного обращения, несмотря на возможность запроса дополнительных сведений, принял на себя риск компенсации расходов в случае прекращения дела.

B. Развёрнутое обоснование

1. Правовая природа поводов к возбуждению дела об административном правонарушении и роль административного органа

Согласно части 1 статьи 28.1 КоАП РФ, получение сведений, указывающих на наличие события административного правонарушения, является поводом к возбуждению дела об административном правонарушении. Такие сведения могут быть получены путем непосредственного обнаружения должностными лицами, из правоохранительных органов и других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений, а также из сообщений и заявлений физических и юридических лиц, сообщений в средствах массовой информации.

Таким образом, инициатором возбуждения дела о привлечении арбитражного управляющего к административной ответственности могут выступать как юридические и физические лица, так и сам административный орган. Когда административный орган возбуждает дело на основании поступившего обращения, он принимает на себя ответственность за обоснованность этого решения.

2. Требования к идентификации заявителя обращения в соответствии с Законом № 59-ФЗ и пределы полномочий административного органа

По общему правилу, в соответствии с пунктом 3 статьи 7 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», обращение должно содержать фамилию, имя, отчество гражданина, его адрес. В настоящем деле обращения содержали фамилию, имя, отчество (Макеев Виктор Сергеевич) и адрес электронной почты (viktorm@mail.com), что соответствует минимальным требованиям Закона № 59-ФЗ для принятия обращения к рассмотрению.

Однако к сведениям, позволяющим идентифицировать гражданина, по общему правилу относятся фамилия, имя, отчество, дата рождения, адрес проживания, СНИЛС и ИНН. Указание только фамилии, имени, отчества без иной дополнительной информации не позволяет идентифицировать физическое лицо. Это подтверждается ответом Управления Федеральной налоговой службы по Иркутской области от 13 декабря 2023 г. на определение Арбитражного суда Иркутской области от 1 декабря 2023 г. об истребовании доказательств.

3. Обязанность административного органа запросить дополнительные сведения при наличии оснований сомневаться в достоверности информации

Из материалов дела следует и не опровергается сторонами, что арбитражный управляющий Непомнящих Е.С. обращался в Управление с ходатайствами о принятии в порядке статьи 26.10 КоАП РФ мер для установления личности гражданина Макеева В.С., в том числе по мотиву представления им недостоверных сведений о себе, в удовлетворении которых было отказано.

По мнению судебной коллегии, приведенные арбитражным управляющим доводы позволяли поставить под сомнение действительность представленных гражданином сведений о себе, что являлось для Управления основанием для запроса у Макеева В.С. дополнительной информации, позволяющей его идентифицировать, в целях недопущения нарушения прав и свобод арбитражного управляющего. В случае отказа гражданина в представлении запрашиваемых сведений Управление была вправе отказать в рассмотрении обращения на основании статей 2, 10, 12 Закона № 59-ФЗ, статьи 26.10 КоАП РФ, пункта 54 Инструкции об организации работы с обращениями и личного приема граждан в Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии (утверждена приказом от 15 ноября 2021 г. № П/0518), пункта 12.11 Регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (утвержден приказом от 1 февраля 2021 г. № П/0034).

4. Принятие административным органом роли инициатора и риска компенсации расходов

При таких условиях, возбудив дела об административных правонарушениях на основании сообщений гражданина, личность которого невозможно идентифицировать, Управление фактически возложила на себя роль инициатора соответствующих дел и приняла риски по компенсации расходов в случае прекращения по ним производства по реабилитирующим основаниям.

Следует отметить, что отсутствие в обращении сведений, указывающих на наличие события и состава административного правонарушения, в силу положений пунктов 1 и 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ являются обстоятельствами, при которых производство по делу об административном правонарушении не может быть начато.

5. Право на возмещение расходов при прекращении дела по реабилитирующим основаниям

Поскольку дела об административных правонарушениях в отношении арбитражного управляющего Непомнящих Е.С. прекращены в связи с отсутствием события административного правонарушения (по реабилитирующим основаниям), то у арбитражного управляющего Непомнящих Е.С. имеется право на возмещение за счет Управления убытков в виде расходов, понесенных им для своей защиты от обвинения в совершении административного правонарушения.

Данная позиция сформирована в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2020 г. № 36-П и определениях Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 6 сентября 2023 г. № 305-ЭС23-7787 и от 1 октября 2023 г. № 305-ЭС19-22493 (50), в соответствии с которыми лица (арбитражные управляющие), в отношении которых дела о привлечении к административной ответственности были прекращены по реабилитирующим основаниям, имеют право на возмещение расходов, возникших при рассмотрении соответствующих дел, за счет их инициаторов на основании статей 15, 16, 1064, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации.

6. Природа расходов как процессуальных издержек и критерии их возмещения

Взыскание расходов, связанных с разрешением правового спора, не требовало установления ни противоправности действия причинителя вреда, ни его вины. Возмещение проигравшей стороной правового спора расходов другой стороны не обусловлено установлением ее виновности в незаконном поведении. Критерием наличия оснований для возмещения является итоговое решение, определяющее, в чью пользу данный спор разрешен (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2020 г. № 36-П, 24 июня 2025 г.).

7. Оценка разумности размера расходов на оплату услуг представителя

В связи с тем, что названные расходы по своей природе являются процессуальными издержками, их возмещение должно осуществляться с соблюдением общих принципов возмещения такого рода издержек, включая необходимость оценки разумности размера понесенных лицом расходов на оплату услуг представителя (защитника) (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 июня 2025 г. № 26-П).

8. Существенность допущенных судами нарушений

С учетом изложенного судебная коллегия полагает, что выводы судов об отказе в удовлетворении требований сделаны без учета указанных норм права и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации. Допущенные судами нарушения норм права являются существенными, без их устранения невозможны восстановление и защита прав и законных интересов арбитражного управляющего Непомнящих Е.С.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий, применённый к данному делу

Критерием для разрешения спора в пользу арбитражного управляющего является совокупность следующих обстоятельств:

1. Прекращение дел об административных правонарушениях по реабилитирующим основаниям (отсутствие события административного правонарушения);
2. Возбуждение дел на основании обращений от лица, личность которого невозможно идентифицировать несмотря на наличие у административного органа возможности и обязанности запросить дополнительные идентифицирующие сведения;
3. Наличие оснований сомневаться в достоверности представленной информации, о чём свидетельствуют ходатайства управляющего о принятии мер для установления личности;
4. Несение расходов на оплату услуг представителя при защите от необоснованного административного преследования.

Указания нижестоящим судам

Арбитражному суду Иркутской области при новом рассмотрении дела надлежит:

1. Установить факт и размер расходов, понесенных арбитражным управляющим Непомнящих Е.С. на оплату услуг представителя при защите от обвинения в совершении административных правонарушений;
2. Оценить разумность размера расходов в соответствии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 24 июня 2025 г. № 26-П;
3. Взыскать в пользу управляющего обоснованную часть расходов за счет Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Иркутской области на основании статей 15, 16, 1064, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Распределение обязанностей

• Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Иркутской области несет ответственность за возмещение расходов управляющего как инициатор дел об административных правонарушениях, возбужденных на основании недостаточно идентифицированных обращений.
• Арбитражный управляющий обязан представить суду доказательства размера и обоснованности понесенных расходов (договоры с представителем, акты выполненных работ, платежные документы).
• Суд первой инстанции должен провести проверку разумности размера расходов и определить подлежащую взысканию сумму.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

На основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и руководствуясь статьями 291.11–291.14 АПК РФ, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации определила:

1. Отменить: - Решение Арбитражного суда Иркутской области от 11 июля 2024 г. - Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 22 октября 2024 г. - Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 11 февраля 2025 г.

2. Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Иркутской области для проверки размера и обоснованности расходов, понесенных арбитражным управляющим Непомнящих Е.С. на оплату услуг представителя, и определения подлежащей взысканию суммы.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии: от формального к субстанциальному подходу

Определение СКЭС осуществляет переход от формального подхода к оценке соответствия обращения требованиям Закона № 59-ФЗ к субстанциальному анализу надлежащей идентификации заявителя. Нижестоящие суды исходили из того, что наличие фамилии, имени, отчества и адреса электронной почты достаточно для принятия обращения к рассмотрению и возбуждения дела об административном правонарушении. СКЭС указывает, что формальное соответствие требованиям Закона № 59-ФЗ не исключает обязанность административного органа запросить дополнительные идентифицирующие сведения при наличии оснований сомневаться в достоверности информации. Это означает, что административные органы не могут скрываться за формальными критериями, игнорируя очевидные признаки недостоверности или анонимности обращений.

2. Гармонизация с позициями Конституционного Суда РФ и ВС РФ

Определение опирается на постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 2020 г. № 36-П, которое сформировало правовую позицию о праве лиц, в отношении которых дела о привлечении к административной ответственности прекращены по реабилитирующим основаниям, на возмещение расходов за счет инициаторов. СКЭС развивает эту позицию, уточняя, что критерием возмещения является итоговое решение (реабилитирующее основание), а не доказывание противоправности или вины причинителя вреда. Это гармонизирует подход с постановлением КС РФ от 24 июня 2025 г. № 26-П о необходимости оценки разумности размера расходов на услуги представителя.

Определение также ссылается на определения СКЭС от 6 сентября 2023 г. № 305-ЭС23-7787 и от 1 октября 2023 г. № 305-ЭС19-22493 (50), которые уже сформировали позицию о возмещении расходов арбитражных управляющих на основании статей 15, 16, 1064, 1069 ГК РФ. Настоящее определение расширяет эту позицию, добавляя критерий надлежащей идентификации заявителя обращения.

3. Последствия для арбитражных управляющих, кредиторов и уполномоченных органов

Для арбитражных управляющих: - Получают право на возмещение расходов на защиту от необоснованного административного преследования, инициированного на основании анонимных или недостаточно идентифицированных обращений; - Могут требовать от административных органов запроса дополнительных идентифицирующих сведений при наличии оснований сомневаться в достоверности информации; - Должны документировать все расходы на услуги представителя и обосновывать их разумность.

Для уполномоченных органов (Россреестра, его территориальных управлений и аналогичных структур): - Несут ответственность за возмещение расходов лиц, в отношении которых возбуждены дела на основании недостаточно идентифицированных обращений; - Обязаны запрашивать дополнительные идентифицирующие сведения при наличии оснований сомневаться в достоверности информации; - Могут отказать в рассмотрении обращения в случае отказа заявителя предоставить запрашиваемые сведения; - Принимают на себя риск компенсации расходов при возбуждении дел на основании анонимных обращений.

Для кредиторов и иных лиц, подающих жалобы на действия управляющих: - Должны предоставлять достоверные и полные идентифицирующие сведения о себе; - Рискуют возмещением расходов управляющего в случае прекращения дела по реабилитирующим основаниям, если их обращение было недостаточно идентифицировано.

4. Анти-абузивные оговорки суда

Определение содержит анти-абузивную оговорку, направленную на предотвращение использования анонимных или недостаточно идентифицированных обращений для необоснованного преследования арбитражных управляющих. СКЭС указывает, что административный орган, возбудивший дело на основании сообщений от лица, личность которого невозможно идентифицировать, несмотря на возможность запроса дополнительных сведений, принял на себя риск компенсации расходов. Это создает стимул для административных органов проверять достоверность