ВС подтвердил право Думы прекратить полномочия депутата за двухлетнее отсутствие, несмотря на болезнь

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-215; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 12 августа 2025 г.

Дата принятия: 12 августа 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н., Тютина Д.В. - Секретарь: Иванов В.Н.

Стороны спора: - Административный истец: Напсо Юрий Аисович (депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации восьмого созыва) - Ответчик: Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации восьмого созыва

Категория спора: Административное дело об оспаривании постановления органа государственной власти (парламентский/конституционно-правовой спор)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Напсо Юрий Аисович был избран депутатом Государственной Думы восьмого созыва по федеральному избирательному округу в составе федерального списка кандидатов, выдвинутого Политической партией ЛДПР, согласно постановлению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 24 сентября 2021 г. № 61/467-8. С апреля 2023 г. депутат находился на лечении за пределами Российской Федерации (в Объединенных Арабских Эмиратах) и не принимал участия ни в одном из 172 заседаний Государственной Думы, проведённых в период с апреля 2023 г. по 3 апреля 2025 г. (734 дня). Совет Государственной Думы 24 февраля 2025 г. поручил Комиссии по вопросам депутатской этики рассмотреть вопрос об установлении основания для досрочного прекращения его полномочий. Комиссия 31 марта 2025 г. приняла решение № 11 об установлении такого основания. 3 апреля 2025 г. Государственная Дума приняла Постановление № 8140-8 ГД о досрочном прекращении полномочий депутата (за проголосовало 321 депутат из 450). Напсо Ю.А. оспорил Постановление, ссылаясь на нарушение процедуры, отсутствие уважительности причин его отсутствия (болезнь, лечение), невозможность участия в заседании Комиссии и недостаточность 30-дневного срока для суммарного исчисления дней отсутствия.

Решения нижестоящих инстанций

Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция), решение от 29 мая 2025 г. по делу № АКПИ25-225: Суд отказал в удовлетворении административного иска, признав Постановление Государственной Думы принятым с соблюдением установленного порядка и в пределах предоставленных ей полномочий. Суд установил, что норма части третьей статьи 4 Закона о статусе депутата не связывает возможность досрочного прекращения полномочий с наличием или отсутствием уважительности причины неисполнения обязанностей в течение 30 и более календарных дней, и что применение данной нормы не должно ограничиваться установлением одного лишь формального основания. Суд констатировал, что обязанность по личному участию в заседаниях не исполнялась с 10 апреля 2023 г. (практически два года), а временная нетрудоспособность с 6 октября 2023 г. носит длительный и непрерывный характер.

Основание передачи в коллегию

Напсо Ю.А. подал апелляционную жалобу, оспаривая решение суда первой инстанции как незаконное и необоснованное. В жалобе он ссылался на то, что суд не дал надлежащей оценки представленным доказательствам (письма о невозможности присутствовать, медицинские документы), не применил подлежащие применению нормы материального права и пришёл к необоснованному выводу о соответствии Постановления закону. Представитель административного истца Кабашный Е.Г. поддержал апелляционную жалобу.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор сосредоточен на конституционно-правовом статусе депутата Государственной Думы и пределах применения норм о досрочном прекращении его полномочий. Конфликт возникает между двумя подходами:

1. Позиция административного истца (формально-процедурная): норма части третьей статьи 4 Закона о статусе депутата о 30-дневном сроке неисполнения обязанностей не допускает расширительного толкования и не предусматривает суммарного исчисления дней отсутствия в течение года или созыва; кроме того, наличие уважительной причины (болезнь, лечение) должно исключать применение санкции; процедурные гарантии (участие в заседании Комиссии, ознакомление с документами) являются обязательными условиями законности решения.

2. Позиция Государственной Думы и суда первой инстанции (субстанциальная): норма не связывает возможность досрочного прекращения с уважительностью причины; применение нормы не должно ограничиваться формальным основанием; непосредственное личное участие депутата в законотворческом процессе обусловлено правовой природой депутатского мандата и смыслом парламентской деятельности; длительное и непрерывное отсутствие (практически два года) несовместимо с исполнением конституционно значимых функций.

Дело имеет принципиальное значение для определения баланса между правом на замещение публичной должности и обязанностью её надлежащего исполнения, а также для уяснения того, может ли уважительность причины отсутствия служить препятствием к применению санкции за неисполнение обязанностей в течение установленного законом срока.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Основной вопрос: Может ли Государственная Дума досрочно прекратить полномочия депутата на основании части третьей статьи 4 Закона о статусе депутата в случае неисполнения им обязанности по личному участию в заседаниях в течение 30 и более календарных дней, если такое неисполнение обусловлено уважительной причиной (болезнь, длительное лечение за пределами Российской Федерации)?

2. Дополнительный вопрос: Требует ли законность решения о досрочном прекращении полномочий обязательного участия депутата в заседании Комиссии по вопросам депутатской этики и ознакомления его с документами, послужившими основанием для рассмотрения вопроса?

3. Вопрос толкования: Допускает ли норма часть третьей статьи 4 Закона о статусе депутата суммарное исчисление дней неисполнения обязанностей в течение одного календарного года или одного созыва, или речь идёт о непрерывном периоде?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила и развила позицию суда первой инстанции: норма части третьей статьи 4 Закона о статусе депутата о досрочном прекращении полномочий в случае неисполнения обязанностей в течение 30 и более календарных дней не связывает возможность такого прекращения с наличием или отсутствием уважительности причины неисполнения. Применение данной нормы не должно ограничиваться установлением одного лишь формального основания; суд должен проводить субстанциальную оценку соответствия досрочного прекращения полномочий задачам и принципам организации и функционирования Государственной Думы, а также конституционно-правовому статусу депутата как представителя народа, обязанного осуществлять законодательные и иные полномочия полноценно и эффективно.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционно-правовой статус депутата и природа депутатского мандата

Апелляционная коллегия исходит из того, что депутатом Государственной Думы является избранный в соответствии с федеральным законом о выборах представитель народа, уполномоченный осуществлять в Государственной Думе законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и Законом о статусе депутата (часть вторая статьи 1 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»).

Суд подчёркивает, что право на замещение такой публичной должности не является абсолютным и безусловным. Депутаты Государственной Думы осуществляют свою деятельность в публичных интересах, выполняют конституционно значимые функции, чем обусловливается их специальный правовой статус. От отношения депутата к обязанностям, связанным с реализацией основных форм деятельности (в частности, обязанность принимать непосредственное участие в законотворческом процессе), зависит качество исполнения им основной функции депутатского мандата — функции народного представительства.

2. Содержание обязанности по личному участию в заседаниях и её правовая природа

Согласно части третьей статьи 12 Закона о статусе депутата, депутат Государственной Думы обязан принимать личное участие в заседании Государственной Думы, комитета, комиссии, согласительной и специальной комиссии, членом которых он является, в порядке, установленном Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Апелляционная коллегия констатирует, что непосредственное личное участие депутата в законотворческом процессе обусловлено правовой природой депутатского мандата, а также смыслом парламентской деятельности депутатов, обязанных осуществлять её полноценно и эффективно. Это означает, что обязанность носит не формальный, а содержательный характер, связанный с конституционной функцией парламента.

3. Правовое регулирование досрочного прекращения полномочий и его процедура

Часть третьей статьи 4 Закона о статусе депутата (в редакции Федерального закона от 3 мая 2016 г. № 140-ФЗ) закрепляет, что полномочия депутата Государственной Думы могут быть прекращены досрочно решением Государственной Думы по инициативе фракции, в которой он состоит, по инициативе комитета, комиссии, членом которых он является, или по инициативе Совета Государственной Думы в случае неисполнения в течение 30 и более календарных дней обязанностей, предусмотренных частями первой и второй статьи 8 и частью третьей статьи 12 этого закона.

Апелляционная коллегия отмечает, что введённая Федеральным законом от 3 мая 2016 г. № 140-ФЗ часть третьей статьи 4 Закона о статусе депутата не связывает возможность досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы с наличием или отсутствием уважительности причины неисполнения возложенных на него обязанностей в течение 30 и более календарных дней. Это означает, что законодатель сознательно исключил уважительность причины из числа условий, влияющих на применимость нормы.

Процедура принятия решения о досрочном прекращении регламентирована частью пятой статьи 4 указанного закона: орган, образованный Государственной Думой в соответствии с Регламентом для подготовки к рассмотрению палатой вопросов, связанных с нарушением правил депутатской этики (Комиссия Государственной Думы по вопросам депутатской этики, согласно статье 30 Регламента), принимает решение об установлении основания для досрочного прекращения полномочий депутата. Постановление Государственной Думы о прекращении полномочий принимается не позднее чем через 30 дней со дня принятия указанным органом решения об установлении основания.

4. Критерий оценки соответствия нормы Конституции: субстанциальный подход вместо формального

Апелляционная коллегия подчёркивает, что применение данной нормы не должно ограничиваться установлением одного лишь формального основания, закрепленного в ней. Суд должен проверить, соответствует ли применение нормы её целям и принципам организации государственной власти.

Суд констатирует, что исходя из приведенных законоположений, определяющих публично-правовой статус депутатов Государственной Думы и устанавливающих для них определенные последствия в связи с неисполнением возлагаемых на них обязанностей, обусловленные задачами, принципами организации и функционирования данного органа государственной власти, досрочное прекращение полномочий должно быть оценено как допустимое, обоснованное и соразмерное.

5. Аналогия с иными видами государственной и муниципальной службы

Апелляционная коллегия приводит аналогию с иными видами государственной службы, где действующее законодательство допускает прекращение службы, служебного контракта, работы в случае длительного отсутствия лица на службе (работе) в связи с временной нетрудоспособностью:

• подпункт «з» пункта 1 статьи 43 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»;
• пункт 8¹ части 1 статьи 37 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;
• пункт 7 части второй статьи 341 Трудового кодекса Российской Федерации.

Эта аналогия демонстрирует, что в российском праве существует устоявшийся принцип: длительное отсутствие на работе в связи с болезнью может служить основанием для прекращения трудовых отношений, даже если причина объективна и уважительна. Применение этого принципа к депутатскому мандату логично и соразмерно.

6. Фактические обстоятельства дела и их оценка

Апелляционная коллегия установила следующие ключевые факты:

• Материалами административного дела подтверждается и не оспаривается административным истцом, что за период с апреля 2023 г. по 3 апреля 2025 г. (734 дня) проведено 172 заседания Государственной Думы, ни в одном из которых Напсо Ю.А. участия не принимал.

• Обязанность депутата Государственной Думы принимать личное участие в заседаниях не исполнялась Напсо Ю.А. с 10 апреля 2023 г., то есть на протяжении практически двух лет.

• Со дня выезда из Российской Федерации по настоящее время он проходит лечение за пределами Российской Федерации, в связи с чем принимать участие в заседаниях Государственной Думы не может.

• С 6 октября 2023 г. временная нетрудоспособность Напсо Ю.А. носит длительный и непрерывный характер, исключающий возможность исполнения полномочий, возложенных на депутата Государственной Думы, в том числе и на дату принятия оспариваемого Постановления.

Эти факты свидетельствуют о том, что речь идёт не о кратковременном отсутствии, а о практически полном отсутствии депутата в течение двух лет, что несовместимо с исполнением функции народного представительства.

7. Отклонение доводов о нарушении процедуры и недостаточности оценки доказательств

Апелляционная коллегия отклонила довод административного истца о том, что его полномочия не могли быть прекращены в силу части четвёртой статьи 44 Регламента, поскольку он не мог лично присутствовать в зале пленарных заседаний по уважительной причине (вследствие временной нетрудоспособности). Суд указал, что Закон о статусе депутата, определяя содержание конституционно-правового статуса депутата Государственной Думы, конкретизирует его обязанности, и уважительность причины отсутствия не исключает применение санкции.

Относительно доводов о недостаточности оценки доказательств (писем о невозможности присутствовать, медицинских документов) апелляционная коллегия констатировала, что довод апелляционной жалобы о том, что суд первой инстанции не оценил представленные административным истцом письма и копии документов о временной нетрудоспособности, не соответствует содержанию обжалуемого решения, из которого следует, что всем исследованным в судебном заседании материалам административного дела судом дана оценка в их совокупности.

8. Отклонение ссылок на прецедентные решения

Апелляционная коллегия отклонила ссылку на решения ВС РФ от 24 ноября 2016 г. по делу № АКПИ16-666 и от 3 апреля 2024 г. по делу № АКПИ24-93, указав, что вывод суда о законности вынесенного в рассматриваемом случае Государственной Думой Постановления названные решения, основанные на иных фактических обстоятельствах, не опровергают. Это означает, что каждое дело оценивается по его конкретным обстоятельствам, и наличие иных фактических ситуаций не исключает применение нормы в данном случае.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Апелляционная коллегия не выявила оснований для отмены решения суда первой инстанции. Суд первой инстанции верно определил обстоятельства, имеющие значение для административного дела, выводы суда соответствуют этим обстоятельствам, нарушения и неправильного применения норм материального и процессуального права не допущено.

Конкретный критерий, применённый к данному делу:

1. Установление факта неисполнения обязанности по личному участию в заседаниях в течение 30 и более календарных дней (в данном случае — практически два года, с 10 апреля 2023 г. по 3 апреля 2025 г.).

2. Проверка соблюдения процедуры принятия решения о досрочном прекращении (инициатива Совета Государственной Думы, рассмотрение Комиссией по вопросам депутатской этики, принятие Постановления Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов).

3. Оценка соразмерности и обоснованности прекращения полномочий с учётом публично-правового статуса депутата и необходимости создания условий для эффективной работы государственного органа.

4. Констатация того, что уважительность причины отсутствия (болезнь, лечение) не исключает применение нормы о досрочном прекращении полномочий.

Указания нижестоящим судам и органам:

Апелляционная коллегия не дала специальных указаний, поскольку дело разрешено в апелляционном порядке окончательно. Однако из решения следует, что при рассмотрении аналогичных дел суды должны:

• проводить субстанциальную оценку соответствия досрочного прекращения полномочий целям и принципам организации государственной власти;
• не ограничиваться формальным установлением факта неисполнения обязанности в течение 30 дней;
• учитывать длительность и непрерывность отсутствия депутата;
• не придавать решающего значения уважительности причины отсутствия при оценке применимости нормы;
• проверять соблюдение установленной процедуры принятия решения о досрочном прекращении.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 мая 2025 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Напсо Юрия Аисовича — без удовлетворения.

Таким образом, административный иск об оспаривании Постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации восьмого созыва от 3 апреля 2025 г. № 8140-8 ГД о досрочном прекращении полномочий депутата Напсо Ю.А. остался без удовлетворения на всех уровнях судебной защиты. Постановление признано законным и обоснованным.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии: от формализма к субстанциальному подходу

Определение Апелляционной коллегии ВС РФ демонстрирует переход от чисто формального подхода к субстанциальному анализу соответствия применения норм целям и принципам государственного устройства. Суд не ограничился констатацией факта неисполнения обязанности в течение 30 дней, а провёл глубокий анализ:

• правовой природы депутатского мандата как публичной должности;
• конституционно значимых функций, выполняемых депутатом;
• необходимости полноценного и эффективного исполнения этих функций;
• соразмерности санкции (досрочного прекращения полномочий) целям организации и функционирования парламента.

Это означает, что в российском конституционном праве утверждается принцип, согласно которому право на замещение публичной должности не является абсолютным и безусловным и может быть ограничено в целях обеспечения надлежащего исполнения конституционных функций.

2. Гармонизация с принципами государственной и муниципальной службы

Апелляционная коллегия провела аналогию с нормами о прекращении государственной гражданской службы (Федеральный закон № 79-ФЗ), прокурорской деятельности (Федеральный закон № 2202-1) и трудовых отношений (Трудовой кодекс), где длительное отсутствие в связи с болезнью служит основанием для прекращения. Это гармонизирует правовой статус депутата с общими принципами российского права о государственной службе, подчёркивая, что депутатский мандат — это не просто право, а публичная должность с соответствующими обязанностями и ответственностью.

3. Последствия для депутатов, избирателей и органов государственной власти

Для депутатов: - Депутатский мандат требует активного и непрерывного исполнения обязанностей, включая личное участие в заседаниях. - Длительное отсутствие (более двух лет) несовместимо с исполнением функции народного представительства и может служить основанием для досрочного прекращения полномочий, даже если причина объективна и уважительна. - Уважительность причины отсутствия (болезнь, лечение) не исключает применение санкции, хотя может быть учтена при определении сроков и процедур.

Для избирателей: - Избиратели имеют право на представительство в парламенте депутатами, которые активно исполняют свои обязанности. - Механизм досрочного прекращения полномочий защищает интересы избирателей, обеспечивая замену неработающего депутата.

Для Государственной Думы: - Государственная Дума получает инструмент для обеспечения эффективной работы, исключая из своего состава депутатов, которые длительное время не участвуют в её деятельности. - Процедура досрочного прекращения полномочий, установленная в Законе о статусе депутата и Регламенте, является законной и соразмерной.

4. Анти-абузивные оговорки суда

Апелляционная коллегия не сформулировала явных анти-абузивных оговорок, однако из решения следуют важные ограничения:

• Субстанциальная оценка обязательна: суд должен проверить, что досрочное прекращение полномочий действительно обусловлено неисполнением обязанностей, а не политическими мотивами или дискриминацией.
• Процедура должна соблюдаться: решение о досрочном прекращении должно приниматься в соответствии с установленным порядком (инициатива, рассмотрение Комиссией, голосование в Государственной Думе).
• Факты должны быть установлены: суд должен проверить, что депутат действительно не исполнял обязанности в течение установленного срока.

Таким образом, хотя суд признал законность досрочного прекращения полномочий в данном случае, он оставил возможность для судебного контроля в случаях, когда процедура нарушена или решение принято в целях, не соответствующих закону.

5. Сферы применения позиции за пределами парламентской практики

Позиция Апелляционной коллегии имеет значение для:

• Конституционного права: определение пределов прав и обязанностей лиц, занимающих публичные должности; баланс между правом на замещение должности и обязанностью