ВС подтвердил законность приказа Минобороны об установлении запретных зон вокруг военных объектов в Севастополе

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-178; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 7 августа 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Воронов А.В., Горчакова Е.В. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Слободин С.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административные истцы (апеллянты): Глазырина Валентина Георгиевна, Седова Александра Сергеевна (собственники земельных участков в городе Севастополе) - Административный ответчик: Министерство обороны Российской Федерации (Минобороны России) - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России)

Категория спора: Административный спор об оспаривании нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти (приказ заместителя Министра обороны РФ об установлении зон с особыми условиями использования территорий в отношении военных объектов).

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

16 ноября 2018 г. заместитель Министра обороны Российской Федерации издал приказ № 886 «Об установлении зон с особыми условиями использования территорий в отношении военных объектов Черноморского флота» (далее — Приказ). Приказ содержал числовые значения для ширины запретных и охранных зон военных объектов и предписывал Директору Департамента имущественных отношений Минобороны России подготовить документы с перечнем координат характерных точек зон и графическое описание местоположения границ таких зон, а также направить копию Приказа и указанные документы в орган, осуществляющий регистрацию прав, для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости. Приказ был издан на основании протокола межведомственной комиссии от 21 декабря 2016 г. № 4/МК. Земельные участки, принадлежащие административным истцам на праве частной собственности и расположенные в границах города Севастополя, были включены в границы запретной зоны войсковой части Черноморского флота, что ограничило их права на использование земельных участков.

Процессуальная история

Суд первой инстанции (Верховный Суд РФ, решение от 22 апреля 2025 г. по делу № АКПИ25-121): Глазырина В.Г. и Седова А.С. обратились в Верховный Суд РФ с административными исковыми заявлениями о признании Приказа недействующим, ссылаясь на: - превышение полномочий заместителем Министра обороны РФ; - отсутствие государственной регистрации в Минюст России; - отсутствие официального опубликования; - несоответствие пункту 6 Положения об установлении запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов (утверждено постановлением Правительства РФ от 5 мая 2014 г. № 405).

Административный ответчик (Минобороны России) не признал иски, указав, что Приказ издан уполномоченным должностным лицом в пределах его компетенции в соответствии с Положением. Минюст России в письменном отзыве указал, что Приказ не в полной мере соответствует формальным признакам нормативного правового акта, однако определяет границы зон в пределах особого правового режима, предусмотренного актами большей юридической силы.

Решение суда первой инстанции: В удовлетворении административных исковых заявлений отказано.

Апелляционная инстанция (настоящее определение): Глазырина В.Г. и Седова А.С. подали апелляционные жалобы, указывая на несоответствие выводов суда первой инстанции фактическим обстоятельствам и нарушение норм материального и процессуального права. Апеллянты настаивали на том, что: - Приказ содержит нормативные предписания, рассчитанные на неоднократное применение, и затрагивает права неопределённого круга лиц, поэтому подлежал государственной регистрации в Минюст России; - Приказ подписан неуполномоченным лицом; - вывод суда о том, что на день издания Приказа отсутствовали утверждённые границы населённого пункта, противоречит Генеральному плану развития города Севастополя до 2025 г. и Закону города Севастополь от 3 июня 2014 г. № 19-ЗС.

Минобороны России просила в удовлетворении апелляционных жалоб отказать, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным. Минюст России также представил письменные возражения, поддержав свою позицию.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между интересами собственников земельных участков, расположенных в городе Севастополе, и интересами государства в обеспечении безопасности функционирования военных объектов Черноморского флота. Спор касается формальной и материальной законности приказа заместителя Министра обороны РФ об установлении запретных зон вокруг военных объектов.

Ключевые противоречия: 1. Вопрос о полномочиях: имел ли заместитель Министра обороны РФ право издавать приказ об установлении зон с особыми условиями использования земель, или это полномочие принадлежит только Министру или Правительству РФ? 2. Вопрос о процедуре: требовалась ли государственная регистрация Приказа в Минюст России в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009)? 3. Вопрос о применимости пункта 6 Положения: применим ли пункт 6 Положения (устанавливающий, что для военных объектов, расположенных в границах населённых пунктов, запретная зона устанавливается по внешнему ограждению или периметру) к ситуации, когда границы населённого пункта не были утверждены в установленном порядке?

Дело имеет принципиальное значение для определения баланса между защитой прав собственников земельных участков и обеспечением безопасности военных объектов, а также для уточнения процедурных требований к изданию нормативных актов в сфере обороны и безопасности государства.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Имел ли заместитель Министра обороны РФ полномочия на издание приказа об установлении зон с особыми условиями использования земель в отношении военных объектов Черноморского флота?

2. Требовалась ли государственная регистрация Приказа в Минюст России в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации?

3. Применим ли пункт 6 Положения об установлении запретных и иных зон с особыми условиями использования земель (требующий установления запретной зоны по внешнему ограждению или периметру для военных объектов в границах населённых пунктов) в случае, когда границы населённого пункта не были утверждены в установленном порядке на дату издания Приказа?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия Верховного Суда РФ подтвердила, что приказ заместителя Министра обороны РФ об установлении зон с особыми условиями использования земель в отношении военных объектов издан в пределах предоставленных ему действующим законодательством полномочий и не требует государственной регистрации в Минюст России, поскольку федеральный законодатель наделил Минобороны России дискрецией при решении вопроса о необходимости установления таких зон, не требующей соблюдения процедур, установленных Правилами подготовки нормативных правовых актов. Кроме того, на дату издания Приказа границы населённого пункта в городе Севастополе не были утверждены в установленном порядке, в связи с чем исключалась возможность применения пункта 6 Положения.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база установления зон с особыми условиями использования земель в отношении военных объектов

Согласно подпункты 1, 2, 5 пункта 1 статьи 104 и подпункт 10 статьи 105 Земельного кодекса Российской Федерации, одним из видов зон с особыми условиями использования территорий, устанавливаемых в целях защиты жизни и здоровья граждан, безопасной эксплуатации объектов обороны страны и безопасности государства, являются: - зона охраняемого военного объекта; - охранная зона военного объекта; - запретные и специальные зоны, устанавливаемые в связи с размещением указанных объектов.

Подпункт 1 пункта 1 статьи 106 Земельного кодекса РФ предусматривает, что порядок подготовки и принятия решений об установлении, изменении, о прекращении существования зон с особыми условиями использования территорий определяется Правительством Российской Федерации.

2. Специальный порядок для военных объектов, установленный Положением

В отношении запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооружённых Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны, такой порядок определён Правительством РФ в Положении об установлении запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны (утверждено постановлением Правительства РФ от 5 мая 2014 г. № 405).

3. Переходные положения и сроки применения

Часть 16 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ предусматривает, что до 1 января 2026 г. установление, изменение или прекращение существования зон с особыми условиями использования территорий (за исключением случаев, если иное не предусмотрено федеральным законом или если до 1 января 2025 г. Правительством РФ в соответствии со статьёй 106 Земельного кодекса РФ утверждено положение о зоне с особыми условиями использования территории соответствующего вида) осуществляется в порядке, установленном до дня официального опубликования названного закона.

4. Полномочия заместителя Министра обороны РФ

Указ Президента РФ от 16 августа 2004 г. № 1082 утвердил Положение о Министерстве обороны Российской Федерации. В соответствии с подпункт 2 пункта 7 и пункты 9, 10 этого Положения, Министр обороны РФ приказом от 30 июня 2016 г. № 400 наделил заместителя Министра обороны РФ, отвечающего за организацию управления имуществом, расквартирования войск (сил), жилищного и медицинского обеспечения, полномочиями по принятию в установленном порядке решений об установлении запретной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта.

Суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что Приказ, принятый на основании протокола межведомственной комиссии от 21 декабря 2016 г. № 4/МК во исполнение предписаний постановления Правительства РФ от 5 мая 2014 г. № 405, издан заместителем Министра обороны РФ в пределах предоставленных ему действующим законодательством полномочий. Данный вывод был подтверждён вступившими в законную силу решениями Верховного Суда РФ от 16 февраля 2022 г. по делу № АКПИ21-905 и от 25 июля 2024 г. по делу № АКПИ24-263.

5. Процедура принятия решения об установлении зон

Пункт 16 Положения предусматривает, что решения о необходимости установления запретной зоны, специальной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта принимаются межведомственной комиссией по определению необходимости установления запретных и иных зон с особыми условиями использования земель на основании предложения федерального органа исполнительной власти (федерального государственного органа), в ведении которого находится военный объект. К указанным решениям межведомственной комиссии прилагается описание местоположения границ установленных зон на картографических материалах масштаба 1:2000 или крупнее.

Пункт 21 Положения закрепляет, что на основании решения межведомственной комиссии федеральный орган исполнительной власти (федеральный государственный орган), в ведении которого находится военный объект, принимает решение об установлении запретной зоны, специальной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта, а также в 2-месячный срок обеспечивает составление соответствующей карты (плана) объекта землеустройства с обозначением границ этих зон.

Оспариваемым Приказом заместитель Министра обороны РФ фактически утвердил решение межведомственной комиссии о необходимости установления запретной зоны в отношении перечисленных в нём военных объектов Черноморского флота. К указанному решению межведомственной комиссии в соответствии с требованиями пункта 16 Положения приложено описание местоположения границ установленных зон на картографических материалах.

6. Вопрос о государственной регистрации в Минюст России

Довод административных истцов о том, что Приказ не проходил процедуру государственной регистрации, предусмотренную Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утверждены постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009), не свидетельствует о незаконности обжалованного решения, поскольку федеральный законодатель наделил в рассматриваемом случае Минобороны России дискрецией при решении вопроса о необходимости установления зон с особыми условиями использования земель в отношении военных объектов, не требующей соблюдения процедур, установленных названными правилами.

7. Требование о направлении сведений в орган кадастрового учёта

Пункт 23 Положения предусматривает специальный порядок принятия соответствующего правового акта федерального органа исполнительной власти (федерального государственного органа), который в целях соблюдения принципа публичности обязан направлять сведения об установлении этих зон в орган, осуществляющий кадастровый учёт и ведение государственного кадастра недвижимости, для принятия им решения об осуществлении кадастрового учёта. Данное требование при издании Приказа административным ответчиком соблюдено.

8. Применимость пункта 6 Положения и вопрос об утверждении границ населённого пункта

Пункт 6 Положения устанавливает, что для военных объектов, расположенных в границах населённых пунктов, запретная зона и специальная зона устанавливаются по внешнему ограждению территории военного объекта или, если такое ограждение отсутствует, по его внешнему периметру.

Согласно статье 84 Земельного кодекса РФ, установление, изменение границ городских и сельских населённых пунктов осуществляются в соответствии с законодательством РФ о градостроительной деятельности.

В соответствии с Градостроительным кодексом РФ, установление, изменение границ населённых пунктов осуществляется посредством утверждения или изменения генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населённых пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, а также утверждения или изменения схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населённых пунктов.

В соответствии с Законом города Севастополя от 3 июня 2014 г. № 19-ЗС «Об административно-территориальном устройстве города Севастополя», территория города федерального значения Севастополя состоит из населённых пунктов, в состав которых город Севастополь входит как отдельная территориальная единица со статусом населённого пункта, имеющего самостоятельные границы.

Из материалов административного дела следует, что: - в составе Генерального плана развития города Севастополя до 2025 г. (утверждён решением Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 г. № 4114) границы населённых пунктов утверждены не были; - материалы территориального планирования Республики Крым и города Севастополя на дату принятия решения об установлении зон с особыми условиями использования земель в отношении военных объектов Черноморского флота отсутствовали.

Законом города Севастополя от 19 февраля 2025 г. № 835-ЗС «О Генеральном плане города Севастополя» утверждён Генеральный план города Севастополя (далее — Генеральный план 2025), включающий положение о территориальном планировании города Севастополя и карту границ населённого пункта. Данный закон вступил в силу 3 марта 2025 г.

По сообщению Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя, Генеральным планом 2025 установлены границы одного населённого пункта — города Севастополя; в настоящее время проводятся работы по внесению сведений о координатах границ населённого пункта города Севастополя в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН); планируемый срок внесения координат границ в ЕГРН — до конца 2025 г.

С учётом изложенного суд первой инстанции верно исходил из того, что на дату определения межведомственной комиссией зон с особыми условиями использования земель в отношении объектов Черноморского флота и на дату издания Приказа границы населённых пунктов в городе Севастополе утверждены не были, в связи с чем исключалась возможность применения пункта 6 Положения.

9. Отсутствие дополнительных ограничений

Кроме того, Приказом какие-либо дополнительные ограничения на использование административными истцами принадлежащих им земельных участков, которые не установлены действующим законодательством, не вводились.

Ссылки в апелляционных жалобах на наличие в Генеральном плане развития города Севастополя до 2025 г. и в Законе города Севастополь от 3 июня 2014 г. № 19-ЗС графических отображений границ населённых пунктов не опровергают вывод о том, что в установленном порядке документами территориального долгосрочного планирования города Севастополя границы соответствующих населённых пунктов до настоящего времени не утверждены.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Апелляционная коллегия Верховного Суда РФ не нашла оснований для отмены решения суда первой инстанции. Суд первой инстанции принял решение с учётом правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения, при правильном их толковании. Выводы суда о законности Приказа в оспариваемой части подробно мотивированы, согласуются с действующим законодательством и материалами административного дела.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Руководствуясь статьями 308–311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2025 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Глазыриной Валентины Георгиевны, Седовой Александры Сергеевны — без удовлетворения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Утверждение специального режима для актов в сфере обороны и безопасности

Определение подтверждает, что нормативные акты федеральных органов исполнительной власти в сфере обороны и безопасности государства могут издаваться в соответствии со специальными процедурами, установленными Правительством РФ, и не требуют обязательной государственной регистрации в Минюст России, если федеральный законодатель наделил соответствующий орган дискрецией в решении вопроса об установлении зон с особыми условиями использования земель. Это означает, что требования Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации не являются универсальными и могут быть исключены для актов, издаваемых в целях обороны и безопасности государства.

2. Разграничение полномочий между Министром и заместителем Министра

Определение подтверждает, что заместитель Министра обороны РФ, наделённый соответствующими полномочиями приказом Министра, имеет право издавать акты об установлении зон с особыми условиями использования земель в отношении военных объектов. Это означает, что полномочия могут быть делегированы от Министра к его заместителю в соответствии с внутриведомственными нормативными актами.

3. Критерий определения статуса населённого пункта

Определение устанавливает, что границы населённого пункта считаются утверждёнными только в том случае, если они утверждены в установленном порядке посредством генерального плана городского округа, поселения или схемы территориального планирования муниципального района. Наличие графических отображений границ в иных документах (например, в Генеральном плане развития или в законе о административно-территориальном устройстве) не является достаточным для признания границ утверждёнными в установленном порядке. Это имеет важное значение для применения пункта 6 Положения, который требует установления запретной зоны по внешнему ограждению или периметру для военных объектов, расположенных в границах населённых пунктов.

4. Принцип публичности и кадастровый учёт

Определение подчёркивает, что направление сведений об установлении зон с особыми условиями использования земель в орган, осуществляющий кадастровый учёт и ведение государственного кадастра недвижимости, является обязательным требованием в целях соблюдения принципа публичности. Это означает, что даже если акт об установлении зон не требует государственной регистрации в Минюст России, он должен быть доведён до сведения органов кадастрового учёта для обеспечения информированности граждан и юридических лиц о наличии таких зон.

5. Баланс между защитой прав собственников и обеспечением безопасности государства

Определение демонстрирует, что суды готовы признавать ограничения прав собственников на использование земельных участков, если такие ограничения установлены в целях обеспечения безопасности функционирования военных объектов и безопасности государства, при условии соблюдения установленных законом процедур. Однако это не означает, что такие ограничения могут быть установлены произвольно — они должны быть основаны на решении межведомственной комиссии и изданы уполномоченным должностным лицом в пределах его компетенции.

6. Последствия для арбитражных управляющих, кредиторов и уполномоченных органов

Определение не имеет прямого отношения к банкротству или корпоративным спорам, однако его принципы могут быть применены в случаях, когда в процессе банкротства возникает необходимость определить статус земельных участков, обременённых зонами с особыми условиями использования земель. Арбитражные управляющие должны учитывать, что такие зоны могут быть установлены в соответствии со специальными процедурами и не требуют государственной регистрации в Минюст России.

7. Анти-абузивные оговорки

Определение содержит важную оговорку о том, что Приказом какие-либо дополнительные ограничения на использование земельных участков, которые не установлены действующим законодательством, не вводились. Это означает, что суд проверил, не выходит ли содержание Приказа за пределы установленного законом режима, и убедился