ВС подтвердил обязательность договора на охрану объектов иных форм собственности

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-153; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 29 июля 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Александров В.Н., Тютин Д.В. - Секретарь: Баханова В.А. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Истец (административный истец): Общество с ограниченной ответственностью «Порт Мечел-Темрюк» (собственник объекта транспортной инфраструктуры — терминала по перегрузке грузов в морском порту Темрюк) - Ответчик (административный ответчик): Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс России) - Третий участник: Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России)

Категория спора: Административное дело о признании нормативного правового акта (приказа Минтранса России) недействующим в части; спор о соответствии подзаконного акта федеральному законодательству.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула дела

Министерство транспорта Российской Федерации приказом от 24 ноября 2008 г. № 192 утвердило Порядок организации охраны объектов ведомственной охраной Министерства транспорта Российской Федерации (зарегистрирован в Минюсте России 26 декабря 2008 г., регистрационный номер 13013, опубликован 9 февраля 2009 г., действует в редакции приказа Минтранса России от 7 августа 2019 г. № 257). Пункт 3 Порядка предусматривает, что ведомственная охрана создается для охраны объектов государственной собственности, а также объектов иных форм собственности, находящихся в сфере ведения Минтранса России. Абзац второй пункта 3 Порядка устанавливает, что охрана объектов, не являющихся государственной собственностью, осуществляется ведомственной охраной на договорной основе.

Общество с ограниченной ответственностью «Порт Мечел-Темрюк» является собственником терминала по перегрузке генеральных и навалочных грузов в морском порту Темрюк, который включен в Перечень охраняемых объектов подразделениями ФГУП «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации», утвержденный приказом Минтранса России от 3 августа 2016 г. № 222. Ведомственная охрана Минтранса России отказывается охранять данный терминал без заключения договора, ссылаясь на абзац второй пункта 3 Порядка. Общество утверждает, что после вступления в силу Федерального закона от 7 октября 2022 г. № 395-ФЗ, которым часть 6 статьи 8 Закона о ведомственной охране признана утратившей силу, ведомственная охрана обязана охранять принадлежащий Обществу терминал без заключения договора.

Процессуальная история

Суд первой инстанции (Верховный Суд РФ, решение от 29 апреля 2025 г. по делу № АКПИ25-92): Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного иска Общества о признании недействующим абзаца второго пункта 3 Порядка. Суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемое положение не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы, в том числе статье 8 Закона о ведомственной охране и пункту 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации. Суд указал, что охрана от противоправных посягательств объектов, включенных в перечень, утвержденный федеральным органом исполнительной власти, обеспечивается соответствующей ведомственной охраной в обязательном порядке, но на возмездной договорной основе, что согласуется с нормами гражданского законодательства и не противоречит принципу свободы договора.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 29 июля 2025 г.): Апелляционная коллегия рассмотрела апелляционную жалобу Общества, которое просило отменить решение суда первой инстанции и удовлетворить административный иск. Общество ссылалось на неправильное применение судом норм материального права, в частности положений главы 39 Гражданского кодекса РФ и Закона о транспортной безопасности. Апелляционная коллегия оснований для удовлетворения жалобы не нашла и оставила решение суда первой инстанции без изменения.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возникает между следующими интересами и нормативными подходами:

1. Интерес собственника объекта транспортной инфраструктуры (Общества) в получении охраны от противоправных посягательств без обязательного заключения договора с ведомственной охраной, основанный на принципе свободы договора (статья 421 ГК РФ) и на утверждении, что часть 6 статьи 8 Закона о ведомственной охране, предусматривавшая договорную основу охраны объектов иных форм собственности, утратила силу с 18 октября 2022 г.

2. Интерес государства (Минтранса России) в сохранении нормативного порядка, согласно которому охрана объектов, не являющихся государственной собственностью, осуществляется ведомственной охраной исключительно на договорной (возмездной) основе, что соответствует природе охранной деятельности как услуги, оказываемой на возмездной основе.

3. Конфликт между принципом свободы договора (статья 421 ГК РФ, запрещающей понуждение к заключению договора, кроме случаев, предусмотренных законом) и обязательностью охраны объектов, включенных в официальный перечень, которая вытекает из Закона о ведомственной охране и нормативных актов Правительства РФ.

Дело имеет принципиальное значение, поскольку затрагивает: - толкование последствий отмены части 6 статьи 8 Закона о ведомственной охране; - соотношение принципа свободы договора с обязательностью охраны объектов, включенных в перечень; - правовую природу охранной деятельности как услуги, оказываемой на возмездной основе; - пределы полномочий Минтранса России по установлению порядка охраны объектов в сфере его ведения.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной правовой вопрос:

Противоречит ли абзац второй пункта 3 Порядка организации охраны объектов ведомственной охраной Министерства транспорта Российской Федерации, утвержденного приказом Минтранса России от 24 ноября 2008 г. № 192 (предусматривающий осуществление охраны объектов, не являющихся государственной собственностью, на договорной основе), нормативным правовым актам большей юридической силы, в частности: - статье 8 Федерального закона от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ «О ведомственной охране» (в редакции после утраты силы части 6 этой статьи); - пункту 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации (принцип свободы договора)?

Производные вопросы:

1. Означает ли утрата силы части 6 статьи 8 Закона о ведомственной охране, что ведомственная охрана обязана охранять объекты иных форм собственности, включенные в перечень, без заключения договора?

2. Может ли подзаконный нормативный правовой акт (приказ Минтранса России) устанавливать обязанность заключения договора на оказание услуг ведомственной охраны, или это противоречит принципу свободы договора?

3. Совместимо ли требование договорной основы охраны объектов иных форм собственности с правовой природой охранной деятельности как услуги, оказываемой на возмездной основе?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции о том, что абзац второй пункта 3 Порядка не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы и подлежит применению. Охрана от противоправных посягательств объектов, включенных в перечень охраняемых объектов, утвержденный Минтранса России, обеспечивается ведомственной охраной в обязательном порядке, но исключительно на возмездной договорной основе, что соответствует правовой природе охранной деятельности как услуги и не противоречит принципу свободы договора, поскольку обязанность заключить договор предусмотрена федеральным законодательством о ведомственной охране.

B. Развёрнутое обоснование

1. Основание для признания нормативного правового акта недействующим

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Апелляционная коллегия подтвердила, что суд первой инстанции правомерно исходил из того, что по данному административному делу такое основание для признания абзаца второго пункта 3 Порядка недействующим отсутствует.

2. Полномочия Минтранса России и процедура издания приказа

Апелляционная коллегия, анализируя: - пункт 7 Положения о ведомственной охране Министерства транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 11 октября 2001 г. № 743 (в редакции, действовавшей на день принятия оспариваемого нормативного правового акта); - пункт 9 данного Положения (в действующей в настоящее время редакции); - пункты 1, 5.12 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 395; - Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»; - Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009,

пришла к выводу, что Приказ издан Минтранса России в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением процедуры принятия, государственной регистрации, опубликования и введения в действие. Данные обстоятельства административным истцом не оспариваются.

3. Правовая база ведомственной охраны и обязательность охраны объектов, включенных в перечень

Апелляционная коллегия провела анализ положений Закона о ведомственной охране и установила следующее:

3.1. Основные задачи и полномочия ведомственной охраны

Согласно статье 2 Закона о ведомственной охране, основными задачами ведомственной охраны являются: - охрана объектов в целях предотвращения противоправных посягательств; - обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов; - предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений на охраняемых объектах.

Иные задачи на ведомственную охрану могут быть возложены в соответствии с федеральными законами.

3.2. Субъекты, имеющие право на создание ведомственной охраны

Имеющие право на создание ведомственной охраны федеральные органы исполнительной власти определяются Правительством Российской Федерации. Правительство РФ включило Минтранс России в перечень федеральных органов исполнительной власти, имеющих право создавать ведомственную охрану, утвержденный постановлением от 12 июля 2000 г. № 514.

3.3. Объекты охраны и перечень охраняемых объектов

В соответствии с частью 1 статьи 5 и абзацем вторым части 1, частью 10 статьи 8 Закона о ведомственной охране, ведомственная охрана осуществляет охрану объектов, правообладателями которых являются: - федеральные государственные органы; - федеральные органы исполнительной власти, имеющие право на создание ведомственной охраны в соответствии со статьей 5 названного закона; - организации, в отношении которых указанные федеральные государственные органы и федеральные органы исполнительной власти осуществляют координацию и регулирование в установленной сфере деятельности.

Перечень охраняемых объектов определяется имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными государственными органами, федеральными органами исполнительной власти, высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации — города федерального значения Москвы и организациями и утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

3.4. Обязательность охраны объектов, включенных в перечень

Апелляционная коллегия, проанализировав приведенные положения действующего законодательства, подтвердила вывод суда первой инстанции о том, что охрана от противоправных посягательств объектов, включенных в перечень, утвержденный федеральным органом исполнительной власти, обеспечивается соответствующей ведомственной охраной в обязательном порядке. Следовательно, охрана от противоправных посягательств объектов, находящихся в сфере ведения Минтранса России, обеспечивается ведомственной охраной названного министерства, то есть подразделениями ФГУП «УВО Минтранса России».

Данный вывод подтверждается вступившими в законную силу решениями Верховного Суда РФ: - от 25 апреля 2022 г. № АКПИ22-58; - от 27 июня 2022 г. № АКПИ22-292; - от 12 января 2023 г. № АКПИ22-1004; - от 19 апреля 2023 г. № АКПИ23-123; - от 20 декабря 2023 г. № АКПИ23-999; - от 20 мая 2025 г. № АКПИ25-131.

4. Правовая природа охранной деятельности и соответствие принципу свободы договора

Апелляционная коллегия отклонила довод апелляционной жалобы о том, что абзац второй пункта 3 Порядка противоречит пункту 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, закрепляющему принцип свободы договора.

Ключевое правовое положение: По своей правовой природе охранная деятельность является деятельностью по оказанию услуг, которая регулируется нормами главы 39 Гражданского кодекса Российской Федерации и предусматривает оказание услуг на возмездной основе на основании заключенного договора.

Из этого следует, что обеспечение охраны от противоправных посягательств объектов (в том числе не являющихся государственной собственностью), включенных в Перечень, осуществляется в соответствии с Законом о ведомственной охране ведомственной охраной Минтранса России и возможно исключительно на основе возмездного договора на оказание услуг ведомственной охраной, что согласуется с нормами гражданского законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о ведомственной охране и не противоречит принципу свободы договора.

Апелляционная коллегия указала, что обязанность заключить договор предусмотрена федеральным законодательством (Законом о ведомственной охране и нормативными актами Правительства РФ), а не только подзаконным актом (Порядком). Согласно пункту 1 статьи 421 ГК РФ, понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена названным кодексом, законом или добровольно принятым обязательством. Таким образом, обязанность заключить договор на охрану объекта, включенного в перечень, предусмотрена федеральным законом (Законом о ведомственной охране), а не только подзаконным актом.

5. Применение Закона о транспортной безопасности

Апелляционная коллегия подтвердила, что суд первой инстанции правильно применил положения Закона о транспортной безопасности (Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ).

Согласно названному закону, защита объектов транспортной инфраструктуры, подлежащих охране подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта, от актов незаконного вмешательства предусматривает защиту таких объектов от противоправных посягательств и осуществляется указанными подразделениями, являющимися подразделениями транспортной безопасности, в том числе на основании договора с субъектом транспортной инфраструктуры (пункт 7.1 статьи 1, часть 8 статьи 4 Закона о транспортной безопасности).

Таким образом, Закон о транспортной безопасности прямо предусматривает возможность (и необходимость) заключения договора между ведомственной охраной и собственником объекта транспортной инфраструктуры.

6. Отсутствие нормативного правового акта большей юридической силы, противоречащего оспариваемому положению

Апелляционная коллегия установила, что иного нормативного правового акта большей юридической силы, который устанавливал бы порядок осуществления деятельности ведомственной охраны на бездоговорной или безвозмездной основе, не имеется.

Апелляционная коллегия отметила, что хотя часть 6 статьи 8 Закона о ведомственной охране утратила силу с 18 октября 2022 г., это не означает, что ведомственная охрана обязана охранять объекты иных форм собственности без договора. Напротив, из системного анализа Закона о ведомственной охране, Закона о транспортной безопасности и нормативных актов Правительства РФ следует, что охрана объектов иных форм собственности, включенных в перечень, осуществляется на договорной возмездной основе.

7. Соответствие оспариваемого положения нормам права

Апелляционная коллегия пришла к выводу, что вывод суда первой инстанции о соответствии абзаца второго пункта 3 Порядка нормам права, подлежащим применению в рассматриваемом случае, правомерен. Анализ положений Закона о ведомственной охране, Закона о транспортной безопасности, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации в области ведомственной охраны свидетельствует об отсутствии оснований для признания оспариваемого предписания незаконным.

8. Процедурные аспекты и мотивированность решения

Апелляционная коллегия установила, что обжалуемое судебное решение должным образом мотивировано и вынесено с соблюдением норм процессуального права. Неправильного применения судом норм материального права, на что ссылается административный истец в апелляционной жалобе, не установлено. Отсутствуют и другие предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Конкретное разрешение спора

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 308–311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2025 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Порт Мечел-Темрюк» — без удовлетворения.

Практические последствия и указания

Хотя апелляционное определение не содержит прямых указаний нижестоящим судам или органам, из его содержания вытекают следующие практические последствия:

1. Для Общества (собственника объекта): Общество обязано заключить договор на оказание услуг ведомственной охраны с ФГУП «УВО Минтранса России» для охраны своего терминала, включенного в Перечень охраняемых объектов. Отказ от заключения договора не является правомерным, поскольку обязанность заключить договор предусмотрена федеральным законодательством о ведомственной охране.

2. Для Минтранса России и ФГУП «УВО Минтранса России»: Ведомственная охрана вправе требовать заключения договора на возмездной основе для охраны объектов иных форм собственности, включенных в Перечень. Договор должен предусматривать возмездное оказание услуг охраны в соответствии с нормами главы 39 Гражданского кодекса РФ.

3. Для судов при рассмотрении аналогичных споров: Установлена позиция, что абзац второй пункта 3 Порядка соответствует федеральному законодательству и не подлежит признанию недействующим. Суды должны применять это положение при разрешении споров о необходимости заключения договора на охрану объектов иных форм собственности, находящихся в сфере ведения Минтранса России.

4. Для органов исполнительной власти: Подтверждена правомерность издания подзаконных нормативных актов, устанавливающих порядок охраны объектов на договорной основе, при условии, что такие акты издаются в пределах полномочий, предусмотренных федеральным законодательством.

Распределение обязанностей между участниками

• Собственник объекта (Общество): обязан инициировать переговоры и заключить договор на оказание услуг ведомственной охраны;
• Ведомственная охрана (ФГУП «УВО Минтранса России»): обязана рассмотреть предложение о заключении договора и заключить его на условиях, соответствующих нормам гражданского законодательства об оказании услуг;
• Минтранс России: обеспечивает надлежащее функционирование ведомственной охраны в соответствии с Законом о ведомственной охране и издаваемыми на его основе нормативными актами.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 29 июля 2025 г. по делу № АПЛ25-153 подтверждает позицию суда первой инстанции о том, что требование договорной основы охраны объектов иных форм собственности, включенных в перечень охраняемых объектов Минтранса России, соответствует федеральному законодательству и не противоречит принципу свободы договора. Определение имеет важное значение для практики, поскольку устанавливает, что обязанность заключить договор на охрану объекта, включенного в официальный перечень, предусмотрена федеральным законом (Законом о ведомственной охране и нормативными актами Правительства РФ), а не только подзаконным актом, и поэтому не нарушает принцип свободы договора, закрепленный в статье 421 ГК РФ. Определение также подтверждает правомерность применения норм главы 39 ГК РФ об оказании услуг к охранной деятельности ведомственной охраны.