ВС отменил отказ в иске гражданина, действовавшего через комиссионера в градостроительном споре

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 14-КАД25-12-К1 от 23 июля 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Судья-докладчик: Калинина Л.А., рассмотрела дело единолично без проведения судебного заседания

Стороны: - Административный истец: Берг Дмитрий Олегович (гражданин РФ) - Административные ответчики: администрация муниципального образования город-курорт Геленджик; первый заместитель главы муниципального образования город-курорт Геленджик; управление архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Геленджик; и.о. начальника управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Геленджик

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание ненормативных актов, решений и действий органов публичной власти в сфере градостроительной деятельности)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Берг Д.О. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными следующих ненормативных актов администрации муниципального образования город-курорт Геленджик: - уведомлений о несоответствии планируемых строительства или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства требованиям законодательства о градостроительной деятельности; - уведомлений о несоответствии построенных или реконструированных объектов индивидуального жилищного строительства требованиям законодательства о градостроительной деятельности; - отказа в продаже земельного участка; - отказа в предоставлении земельного участка в аренду для эксплуатации объекта капитального строительства.

Фактические обстоятельства:

Между Бергом Д.О. (комитентом) и ООО «Проект Д» (комиссионером) заключен договор комиссии от 1 марта 2024 г. По этому договору ООО «Проект Д» от своего имени, но за счет и в интересах Берга Д.О. совершает следующие действия: - участвует в аукционе на право заключения договора аренды земельного участка кадастровым номером (не указан в определении) общей площадью 550 кв. м с видом разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства», расположенного в муниципальной собственности города-курорта Геленджик; - заключает договор аренды, осуществляет строительство, выкупает земельный участок.

По результатам торгов 8 апреля 2024 г. между администрацией и ООО «Проект Д» заключен договор аренды. ООО «Проект Д» обратилась в уполномоченные органы с уведомлениями и заявлениями, связанными со строительством объекта недвижимости и выкупом земельного участка. Оспариваемые ненормативные акты вынесены в отношении объектов недвижимости, права на которые по условиям договора комиссии принадлежат Бергу Д.О.

Процессуальная история:

1. Первая инстанция (29 июля 2024 г.): Определением судьи Ленинского районного суда г. Воронежа в принятии административного иска отказано на основании п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ. Суд исходил из того, что оспариваемые решения вынесены по обращениям ООО «Проект Д» и затрагивают права этого юридического лица в сфере экономической деятельности, не порождая для Берга Д.О. каких-либо правовых последствий.

2. Апелляция (17 сентября 2024 г.): Апелляционное определение судьи Воронежского областного суда оставило определение первой инстанции без изменения.

3. Кассация (6 декабря 2024 г.): Кассационное определение Первого кассационного суда общей юрисдикции оставило принятые по делу судебные акты без изменения.

4. Верховный Суд РФ: По кассационной жалобе Берга Д.О. определением от 10 июля 2025 г. дело передано судье СКАД ВС РФ для рассмотрения единолично без судебного заседания. Определением от 23 июля 2025 г. все предыдущие судебные акты отменены.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Центральная правовая проблема определения касается толкования условия допустимости административного иска, установленного п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ, в контексте защиты прав лица, действующего через представителя (комиссионера) на основании договора комиссии.

Конфликт между публичным интересом и правами гражданина:

Нижестоящие суды исходили из формального критерия: акты вынесены по обращениям ООО «Проект Д», следовательно, они затрагивают права только этого юридического лица. Однако такой подход игнорировал существо гражданско-правовых отношений между Бергом Д.О. и ООО «Проект Д», при которых комиссионер действует в интересах комитента, а имущественные права на приобретаемое имущество принадлежат комитенту (ч. 1 ст. 996 ГК РФ).

Материально-правовой аспект:

Согласно п. 1 ст. 990 ГК РФ по договору комиссии комиссионер обязуется по поручению комитента за вознаграждение совершить одну или несколько сделок от своего имени, но за счет комитента. Договор комиссии, приложенный к исковому заявлению, содержит прямое указание (п. 2) на то, что права на приобретаемое имущество принадлежат комитенту (Бергу Д.О.).

Процессуальный аспект:

Вопрос о допустимости иска регулируется ст. 128 КАС РФ. Согласно п. 3 ч. 1 этой статьи судья отказывает в принятии иска, если из заявления не следует, что оспариваемыми актами, решениями или действиями нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца. Нижестоящие суды применили эту норму формально, не учитывая реальную связь между Бергом Д.О. и оспариваемыми актами через договор комиссии.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Затрагивают ли ненормативные акты администрации, вынесенные по обращениям комиссионера (ООО «Проект Д»), права комитента (Берга Д.О.), если эти акты касаются имущества, на которое по договору комиссии права принадлежат комитенту?

2. Может ли суд отказать в принятии административного иска на основании п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ, если административный истец действует через комиссионера на основании договора комиссии, предусматривающего, что имущественные права на приобретаемое имущество принадлежат комитенту?

3. Соответствует ли отказ в принятии иска целям и задачам административного судопроизводства, установленным ст. 3 и 4 КАС РФ, в частности обеспечению доступности правосудия и праву каждого заинтересованного лица на обращение в суд за защитой нарушенных прав?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что нижестоящие суды допустили существенное нарушение норм материального права, неправильно применив критерий допустимости иска. Суды исходили из формального признака (кто подал обращение в орган власти), игнорируя реальную гражданско-правовую связь между Бергом Д.О. и оспариваемыми актами через договор комиссии. ООО «Проект Д» действовала не в своих интересах в сфере экономической деятельности, а в интересах Берга Д.О. во исполнение договора комиссии, поэтому оспариваемые акты со всей очевидностью затрагивают права Берга Д.О. и не могут служить основанием для отказа в принятии иска.

B. Развёрнутое обоснование

1. Применение норм гражданского права о договоре комиссии

Верховный Суд РФ указал на следующие положения ГК РФ:

• Пункт 1 статьи 990 ГК РФ: По договору комиссии одна сторона (комиссионер) обязуется по поручению другой стороны (комитента) за вознаграждение совершить одну или несколько сделок от своего имени, но за счет комитента.

• Пункт 1 статьи 996 ГК РФ: Вещи, поступившие к комиссионеру от комитента либо приобретенные комиссионером за счет комитента, являются собственностью последнего.

Суд подчеркнул, что договор комиссии, заключенный между Бергом Д.О. и ООО «Проект Д» от 1 марта 2024 г., содержит прямое указание (п. 2) со ссылкой на ч. 1 ст. 996 ГК РФ на то, что права на приобретаемое имущество принадлежат комитенту (Бергу Д.О.).

2. Анализ фактических обстоятельств и связи между истцом и оспариваемыми актами

Верховный Суд РФ установил следующие факты:

• ООО «Проект Д» участвовала в аукционе на право заключения договора аренды земельного участка от имени Берга Д.О. и за его счет;
• по результатам торгов 8 апреля 2024 г. между администрацией и ООО «Проект Д» заключен договор аренды;
• ООО «Проект Д» обратилась в уполномоченные органы с уведомлениями и заявлениями, связанными со строительством объекта недвижимости и выкупом земельного участка;
• оспариваемые ненормативные акты вынесены в отношении объектов недвижимости (объекта индивидуального жилищного строительства и земельного участка), права на которые по условиям договора комиссии принадлежат Бергу Д.О.

На основе этих фактов Верховный Суд РФ сделал вывод: «ООО «Проект Д» действовало не в своих интересах в сфере экономической деятельности, как сочли суды, а в интересах Берга Д.О. во исполнение заключенного с ним договора комиссии».

3. Применение норм КАС РФ о допустимости иска

Верховный Суд РФ проанализировал применение п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ, согласно которому судья отказывает в принятии административного иска в случае, если из заявления не следует, что оспариваемыми актами, решениями или действиями нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца.

Суд установил, что нижестоящие суды применили эту норму неправильно, исходя из формального критерия (кто подал обращение в орган власти), а не из существа гражданско-правовых отношений между истцом и комиссионером. Суд указал: «При таких данных у судьи районного суда отсутствовали основания для отказа в принятии к производству суда административного иска Берга Д.О.»

4. Применение норм КАС РФ о целях и задачах административного судопроизводства

Верховный Суд РФ сослался на следующие положения КАС РФ:

• Пункт 1 статьи 3 КАС РФ: Одной из задач административного судопроизводства является обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений.

• Часть 1 статьи 4 КАС РФ: Процессуальный закон закрепляет право каждого заинтересованного лица на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность.

Суд подчеркнул, что отказ в принятии иска противоречит целям и задачам административного судопроизводства: «Поскольку оспариваемые уведомления и решения административных ответчиков со всей очевидностью затрагивают права, свободы и законные интересы Берга Д.О., определение судьи об отказе в принятии административного иска к производству суда не может рассматриваться как законное, обоснованное и отвечающее целям и задачам административного судопроизводства».

5. Применение норм КАС РФ о кассационном пересмотре

Верховный Суд РФ применил ст. 328 КАС РФ (ч. 1), согласно которой основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Суд установил наличие таких существенных нарушений и отменил все предыдущие судебные акты.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального права (гражданское право)

Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций не учли положения ГК РФ о договоре комиссии. Они исходили из формального критерия (кто подал обращение в орган власти), не анализируя гражданско-правовую природу отношений между Бергом Д.О. и ООО «Проект Д». Согласно ст. 990 и 996 ГК РФ, комиссионер действует от своего имени, но за счет и в интересах комитента, а имущественные права на приобретаемое имущество принадлежат комитенту. Нижестоящие суды проигнорировали эти положения.

2. Неверное применение норм процессуального права (КАС РФ)

Суды неправильно применили п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ о допустимости иска. Они исходили из того, что акты вынесены по обращениям ООО «Проект Д» и затрагивают права только этого юридического лица, не порождая правовых последствий для Берга Д.О. Однако такой подход игнорировал реальную связь между Бергом Д.О. и оспариваемыми актами через договор комиссии. Оспариваемые акты касались имущества (земельного участка и объекта индивидуального жилищного строительства), права на которое по договору комиссии принадлежали Бергу Д.О.

3. Игнорирование целей и задач административного судопроизводства

Нижестоящие суды не учли положения ст. 3 и 4 КАС РФ об обеспечении доступности правосудия и праве каждого заинтересованного лица на обращение в суд за защитой нарушенных прав. Отказ в принятии иска на основании формального критерия противоречит этим целям и задачам.

4. Формализм в применении критерия допустимости иска

Суды применили критерий допустимости иска формально, не учитывая существо гражданско-правовых отношений. Верховный Суд РФ указал, что при наличии договора комиссии, предусматривающего, что имущественные права на приобретаемое имущество принадлежат комитенту, оспариваемые акты со всей очевидностью затрагивают права комитента, и отказ в принятии иска не имеет оснований.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Верховного Суда РФ:

1. Отменены определение судьи Ленинского районного суда г. Воронежа от 29 июля 2024 г., апелляционное определение судьи Воронежского областного суда от 17 сентября 2024 г. и кассационное определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 6 декабря 2024 г.

2. Направлено на новое рассмотрение в Ленинский районный суд г. Воронежа для рассмотрения по существу административного иска Берга Д.О. к администрации муниципального образования город-курорт Геленджик, первому заместителю главы муниципального образования город-курорт Геленджик, управлению архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Геленджик, и.о. начальника управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Геленджик о признании незаконными уведомлений о несоответствии планируемых и построенных объектов индивидуального жилищного строительства требованиям законодательства о градостроительной деятельности, отказа в продаже земельного участка, отказа в предоставлении земельного участка в аренду для эксплуатации объекта капитального строительства.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан в отношениях с публичной властью через представителей

Определение устанавливает важный прецедент: гражданин, действующий через представителя (в данном случае комиссионера) на основании договора комиссии, имеет право на судебную защиту в отношении актов публичной власти, касающихся имущества, на которое по договору принадлежат права этому гражданину. Это расширяет доступ к правосудию и защищает права граждан, использующих различные гражданско-правовые конструкции для достижения своих целей.

2. Интеграция норм гражданского и административного процессуального права

Верховный Суд РФ продемонстрировал необходимость комплексного анализа гражданско-правовых отношений при рассмотрении вопросов допустимости административного иска. Суды не должны применять критерии допустимости формально, игнорируя существо гражданско-правовых связей между истцом и оспариваемыми актами.

3. Толкование критерия «затрагивания прав» в п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ

Определение уточняет толкование критерия допустимости иска. Акт затрагивает права истца не только в том случае, если он вынесен по обращению самого истца, но и если он касается имущества или прав, на которые истец имеет законные основания (в данном случае — договор комиссии). Суды должны проводить содержательный анализ связи между истцом и оспариваемым актом, а не ограничиваться формальными критериями.

4. Применение в сфере градостроительной деятельности

Определение имеет значение для практики рассмотрения споров в сфере градостроительной деятельности. Оно указывает, что лица, участвующие в строительстве через представителей или комиссионеров, имеют право на судебную защиту в отношении актов органов архитектуры и градостроительства, касающихся объектов, на которые они имеют имущественные права.

5. Соответствие целям и задачам административного судопроизводства

Определение подчеркивает, что применение критериев допустимости иска должно соответствовать целям и задачам административного судопроизводства, установленным ст. 3 и 4 КАС РФ. Отказ в принятии иска не должен создавать препятствия к осуществлению прав граждан и реализации их законных интересов. Суды должны обеспечивать доступность правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений.

6. Значение для смежных категорий публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда РФ применима не только к спорам в сфере градостроительной деятельности, но и к другим категориям публично-правовых споров, где истец действует через представителя или комиссионера. Это касается споров в сфере земельных отношений, лицензирования, разрешительной деятельности и других областей административного права.

7. Защита законных ожиданий и принцип добросовестности

Определение отражает принцип защиты законных ожиданий граждан. Если гражданин заключил договор комиссии, предусматривающий, что имущественные права на приобретаемое имущество принадлежат ему, он вправе ожидать, что сможет защитить эти права в суде в отношении актов публичной власти, касающихся этого имущества. Отказ в принятии иска нарушал бы эти законные ожидания.

Заключение

Определение Верховного Суда РФ № 14-КАД25-12-К1 от 23 июля 2025 г. имеет важное значение для развития практики административного судопроизводства. Оно устанавливает, что при применении критериев допустимости административного иска суды должны проводить содержательный анализ гражданско-правовых отношений между истцом и оспариваемыми актами, а не ограничиваться формальными критериями. Это расширяет доступ к правосудию и обеспечивает защиту прав граждан, действующих через представителей на основании договора комиссии или иных гражданско-правовых конструкций.