ВС подтвердил: утратившие силу нормативные акты не подлежат судебному контролю в порядке абстрактного нормоконтроля

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ26-44; Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 9 апреля 2026 г.

Дата принятия: 9 апреля 2026 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н., Якимова А.А. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административные истцы: Бондаренко Ю.И., Головин А.А., Гриценко Д.Ю., Дейниченко Д.В., Еланский В.Р., Ерёмин Д.В., Кадякин К.Ю., Козлов А.Л., Козюменский И.И., Константиниди О.М., Кормишин С.Н., Кузнецов О.М., Малько В.В., Малько Ю.В., Маркина Е.Б., Нестеров С.В., Попов В.А., Прохоров Е.Е., Чмаль К.Б., Шокурова Л.В. (собственники земельных участков в Балаклавском районе г. Севастополя) - Административный ответчик: Министерство культуры Российской Федерации - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (абстрактный нормоконтроль); дело о признании приложения к приказу частично недействующим.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

Министерством культуры Российской Федерации приказом от 12 августа 2016 г. № 1864 утверждены требования к осуществлению деятельности и градостроительные регламенты в границах территории объекта культурного наследия федерального значения — достопримечательного места «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита», расположенного в городе Севастополе. Приложением № 2 к указанному приказу приведена карта (схема) с разбивкой на регламентные участки. В частности, режим Р-3 подразделяется на четыре регламентных участка, включая участок Р-3-3, в котором выделяется участок Л-30. Согласно требованиям, на участке Л-30 запрещается возводить капитальные здания и сооружения; допускаются только природно-познавательный туризм, обеспечение научной деятельности и ведение лесного хозяйства.

Административные истцы — собственники земельных участков, расположенных в Балаклавском районе г. Севастополя в границах землепользования товарищества собственников недвижимости «Благодатный», — обратились в Верховный суд с административным исковым заявлением о признании приложения № 2 к приказу № 1864 частично недействующим в части включения их земельных участков в регламентный участок Р-3-3 под номером Л-30. Истцы указали, что на их участках отсутствуют объекты, обладающие признаками объектов культурного наследия, и оспариваемые предписания нарушают их право собственности, гарантированное статьёй 209 Гражданского кодекса РФ, а также нормы Градостроительного кодекса РФ, Земельного кодекса РФ и Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ.

Процессуальная история

Суд первой инстанции (Верховный суд РФ, определение от 20 января 2026 г. по делу № АКПИ25-211): Суд прекратил производство по административному исковому заявлению, установив, что оспариваемый приказ № 1864 утратил силу в связи с изданием приказом Минкультуры России от 12 ноября 2025 г. № 2049, вступившим в силу 19 декабря 2025 г. Суд пришёл к выводу, что нормативный правовой акт, действие которого прекращено, не может быть предметом судебной проверки, так как не влечёт нарушения охраняемых законом прав и интересов.

Апелляция (частная жалоба): Головин А.А., Ерёмин Д.В., Кормишин С.Н. подали частную жалобу на определение суда первой инстанции, требуя его отмены и направления дела на рассмотрение по существу. Они возражали против прекращения производства, ссылаясь на то, что приказ № 1864 продолжает нарушать их права, так как на его основе судами были приняты решения о признании их объектов недвижимости самовольными постройками и их сносе. Минкультуры России и Минюст России возражали против удовлетворения жалобы, поддерживая позицию суда первой инстанции. Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Клевцова Е.А. полагала частную жалобу необоснованной.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между правом собственников на защиту своих имущественных прав (в частности, на использование земельных участков в соответствии с видом разрешённого использования) и полномочиями государства по охране объектов культурного наследия посредством установления градостроительных регламентов.

Сущность спора заключается в следующем: может ли быть предметом судебного контроля (в порядке абстрактного нормоконтроля) нормативный правовой акт, который на момент рассмотрения дела утратил юридическую силу и был заменён новым актом? Влечёт ли утрата силы нормативного акта необходимость прекращения производства по делу об его оспаривании, или суд обязан рассмотреть дело по существу, если истцы ссылаются на вредные последствия применения этого акта (в данном случае — судебные решения о сносе самовольных построек)?

Дело имеет принципиальное значение для унификации судебной практики в области нормоконтроля, так как затрагивает вопрос о пределах судебного контроля над утратившими силу нормативными актами и о соотношении между абстрактным нормоконтролем и защитой прав граждан в конкретных делах (гражданских, уголовных, административных).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли утрата нормативным правовым актом юридической силы основанием для прекращения производства по делу об его оспаривании в порядке главы 21 КАС РФ?

2. Может ли суд рассмотреть по существу административный иск об оспаривании нормативного акта, если этот акт утратил силу, но истец ссылается на вредные последствия его применения (в виде принятых на его основе судебных решений о сносе самовольных построек)?

3. Какие процессуальные формы защиты прав доступны лицу, если оспариваемый нормативный акт утратил силу, но его применение повлекло вредные последствия?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Утрата нормативным правовым актом юридической силы является основанием для прекращения производства по делу об его оспаривании в порядке абстрактного нормоконтроля, поскольку такой акт перестаёт затрагивать права и законные интересы лиц и не может быть предметом судебной проверки. Однако это не препятствует защите прав граждан иными процессуальными средствами — путём обжалования конкретных решений и действий органов власти, основанных на утратившем силу акте.

B. Развёрнутое обоснование

1. Предмет судебного контроля в делах об оспаривании нормативных актов

Апелляционная коллегия исходит из положений статей 208, 213, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ), согласно которым предметом судебного рассмотрения может быть нормативный правовой акт, который на время его оспаривания является действующим и влечёт нарушение прав и свобод, законных интересов лиц, в отношении которых применён этот акт, а также лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых таким актом.

Из этого следует, что действующий статус нормативного акта является необходимым условием для осуществления судебного контроля в порядке главы 21 КАС РФ (абстрактный нормоконтроль).

2. Основание для прекращения производства — утрата силы нормативным актом

Пункт 1 части 2 статьи 214 КАС РФ предусматривает, что суд вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменён или изменён и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

Аналогичное правило содержится в части 2 статьи 194 КАС РФ о праве суда прекратить производство по административному делу, если оспариваемые нормативный правовой акт или решение отменены или пересмотрены и перестали затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

3. Установленный судом факт утраты силы приказом № 1864

Апелляционная коллегия подтверждает, что на время рассмотрения административного иска оспариваемый приказ № 1864 и вносящие в него изменения приказы Минкультуры России от 30 июня 2018 г. № 1036, от 8 июля 2019 г. № 933, от 3 марта 2021 г. № 266, от 22 октября 2021 г. № 1726, от 7 ноября 2022 г. № 2139, от 7 марта 2023 г. № 516, от 11 декабря 2023 г. № 3315, от 20 марта 2024 г. № 505 были признаны утратившими силу приказом Минкультуры России от 12 ноября 2025 г. № 2049, вступившим в силу 19 декабря 2025 г.

Действие приказа № 1864 прекращено в связи с изданием нового нормативного правового акта, что является объективным фактом, подтверждённым материалами дела.

4. Правовые последствия утраты силы нормативным актом

Суд формулирует ключевое правовое положение: нормативный правовой акт, действие которого прекращено, сам по себе основанием для возникновения прав и обязанностей не является и, следовательно, каких-либо нарушений охраняемых законом прав, свобод и интересов физических и юридических лиц не влечёт, вследствие этого такой акт не подлежит проверке судом по правилам главы 21 КАС РФ.

Это означает, что утратившие силу нормативные акты исключаются из сферы судебного контроля в порядке абстрактного нормоконтроля, так как они не могут быть источником текущих нарушений прав.

5. Проверка судом обстоятельств применения оспариваемого акта

Вопреки доводам административных истцов о том, что суд не проверил обстоятельства применения приказа № 1864, Апелляционная коллегия отмечает, что суд первой инстанции, руководствуясь частью 11 статьи 213 КАС РФ, проверил обстоятельства, которые могли бы свидетельствовать о применении оспоренного правового акта в отношении административных истцов и о нарушении их прав и законных интересов.

Суд установил, что доводы административных истцов о нарушении их прав оспариваемым актом фактически сводятся к несогласию с действиями (бездействием) органов власти и принятыми судебными актами по конкретным гражданским делам о признании самовольными постройками объектов недвижимости, что не может быть предметом проверки в рамках абстрактного нормоконтроля.

6. Позиция Конституционного Суда РФ об альтернативных способах защиты прав

Апелляционная коллегия ссылается на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную в определениях от 27 октября 2015 г. № 2473-О и от 20 апреля 2017 г. № 724-О, согласно которой:

• Утрата нормативным правовым актом юридической силы не является препятствием для осуществления закреплённого в части 2 статьи 46 Конституции РФ права на судебную защиту;
• Это право может быть реализовано в других установленных законодателем для конкретных категорий дел процессуальных формах, которые обусловлены характером спорных правоотношений;
• Заинтересованное лицо может защитить свои права не путём оспаривания нормативных правовых актов, утративших силу, а обжалуя основанные на них решения и действия (бездействие) органов власти и должностных лиц, для признания которых незаконными нет препятствий.

Таким образом, Конституционный суд РФ признаёт, что утрата силы нормативным актом не лишает граждан возможности защиты своих прав, но требует использования иных процессуальных механизмов — в частности, обжалования конкретных судебных решений и административных действий.

7. Применение постановления Пленума ВС РФ о самовольных постройках

Апелляционная коллегия ссылается на постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 12 декабря 2023 г. № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке», в котором отмечено, что если на день вынесения решения суда ранее выявленные признаки самовольной постройки устранены или более не являются таковыми вследствие изменения правового регулирования и отсутствуют иные основания для признания постройки самовольной, суд отказывает в удовлетворении требования о сносе самовольной постройки (пункт 2).

Это положение имеет прямое отношение к делу, так как административные истцы ссылались на судебные решения о сносе их объектов как на доказательство нарушения их прав приказом № 1864. Пленум указывает, что изменение правового регулирования (в данном случае — замена приказа № 1864 на приказ № 2049) может служить основанием для пересмотра судебных решений о сносе, но это не означает, что суд должен рассматривать по существу оспаривание утратившего силу нормативного акта.

8. Соответствие выводов суда действующему законодательству и судебной практике

Апелляционная коллегия подтверждает, что выводы суда первой инстанции соответствуют действующему законодательству и разъяснениям, изложенным в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», о возможности прекращения производства по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае утраты оспариваемым актом силы, его отмены или изменения.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения спора

Критерием разрешения спора является объективный факт утраты юридической силы оспариваемым нормативным актом. Апелляционная коллегия установила, что приказ № 1864 утратил силу в связи с изданием приказа № 2049 от 12 ноября 2025 г., вступившего в силу 19 декабря 2025 г. Этот факт является достаточным основанием для прекращения производства по делу об оспаривании утратившего силу акта.

Указания по защите прав граждан

Хотя Апелляционная коллегия не даёт прямых указаний нижестоящим судам, из её определения следуют следующие процедурные выводы:

1. Административные истцы вправе обжаловать конкретные судебные решения о признании их объектов самовольными постройками и их сносе, ссылаясь на изменение правового регулирования (замену приказа № 1864 на приказ № 2049) как на обстоятельство, которое может служить основанием для пересмотра этих решений.

2. Суды при рассмотрении таких дел должны учитывать положения пункта 2 постановления Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44, согласно которому изменение правового регулирования может служить основанием для отказа в удовлетворении требования о сносе самовольной постройки.

3. Абстрактный нормоконтроль (в порядке главы 21 КАС РФ) не является надлежащей процессуальной формой для защиты прав в отношении утративших силу нормативных актов, даже если эти акты повлекли вредные последствия в виде конкретных судебных решений.

Распределение обязанностей

Апелляционная коллегия не возлагает на органы власти или управляющих специальных обязанностей, так как спор касается исключительно процедурного вопроса о допустимости рассмотрения дела об оспаривании утратившего силы акта. Однако из определения следует, что:

• Минкультуры России и Минюст России не несут ответственности за издание приказа № 1864, так как он был издан в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством;
• Суды, рассматривающие конкретные дела о самовольных постройках, должны учитывать изменение правового регулирования при пересмотре своих решений.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 315, 316 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

1. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2026 г. оставить без изменения.

2. Частную жалобу Головина А.А., Ерёмина Д.В., Кормишина С.Н. — без удовлетворения.

Таким образом, решение суда первой инстанции о прекращении производства по административному исковому заявлению об оспаривании приложения № 2 к приказу № 1864 было подтверждено Апелляционной коллегией как законное и обоснованное.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии: от формального к субстанциальному подходу к защите прав

Определение Апелляционной коллегии демонстрирует переход от формального подхода (рассмотрение дела об оспаривании нормативного акта как такового) к субстанциальному подходу (защита прав граждан через надлежащие процессуальные формы). Суд признаёт, что утрата силы нормативным актом не лишает граждан права на судебную защиту, но требует использования иных процессуальных механизмов — в частности, обжалования конкретных судебных решений и административных действий.

Это означает, что суды должны направлять истцов на использование надлежащих процессуальных форм защиты, а не отказывать им в защите прав под предлогом утраты силы нормативным актом.

2. Гармонизация с позициями Конституционного Суда РФ и Пленума ВС РФ

Определение Апелляционной коллегии гармонизирует практику абстрактного нормоконтроля с позициями Конституционного Суда РФ (определения от 27 октября 2015 г. № 2473-О и от 20 апреля 2017 г. № 724-О), которые признают, что утрата нормативным актом силы не препятствует защите прав граждан иными процессуальными средствами.

Кроме того, определение применяет положения постановления Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44 о самовольных постройках, согласно которому изменение правового регулирования может служить основанием для пересмотра судебных решений о сносе самовольных построек. Это создаёт практический механизм защиты прав граждан, которые пострадали от применения утратившего силы нормативного акта.

3. Последствия для административных истцов и кредиторов

Для административных истцов (собственников земельных участков): - Они не могут оспаривать утратившие силу нормативные акты в порядке абстрактного нормоконтроля; - Однако они вправе обжаловать конкретные судебные решения о признании их объектов самовольными постройками, ссылаясь на изменение правового регулирования; - Они могут также обжаловать действия органов власти, основанные на утратившем силе акте, в порядке, предусмотренном для защиты от незаконных действий органов власти.

4. Последствия для органов власти и уполномоченных органов

Для Минкультуры России и других органов власти: - Издание нового нормативного акта, заменяющего утратившее силу, автоматически прекращает производство по делам об оспаривании старого акта; - Органы власти не несут ответственности за издание нормативных актов, которые впоследствии утратили силу, если эти акты были изданы в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством; - Однако органы власти должны учитывать, что изменение правового регулирования может служить основанием для пересмотра судебных решений, основанных на утратившем силе акте.

5. Анти-абузивные оговорки суда

Апелляционная коллегия содержит важную анти-абузивную оговорку: суд отмечает, что доводы административных истцов о нарушении их прав оспариваемым актом фактически сводятся к несогласию с действиями (бездействием) органов власти и принятыми судебными актами по конкретным гражданским делам, что не может быть предметом проверки в рамках абстрактного нормоконтроля.

Это означает, что суды должны отличать абстрактный нормоконтроль (проверку законности нормативного акта как такового) от конкретного контроля (проверку законности применения нормативного акта в конкретном деле). Истцы не могут использовать абстрактный нормоконтроль как средство для пересмотра конкретных судебных решений.

6. Сферы применения позиции за пределами банкротства и административного права

Хотя данное определение касается административного права (абстрактный нормоконтроль), его принципы имеют более широкое применение:

В гражданском процессе: - При рассмотрении дел о признании нормативных актов недействительными граждане должны использовать надлежащие процессуальные формы, а не пытаться оспаривать утратившие силу акты; - Изменение правового регулирования может служить основанием для пересмотра судебных решений, основанных на утратившем силе акте.

В уголовном процессе: - При пересмотре приговоров суды должны учитывать изменение правового регулирования как обстоятельство, которое может служить основанием для пересмотра приговора.

В налоговом праве: - При рассмотрении споров о налогообложении суды должны учитывать, что изменение налогового законодательства может служить основанием для пересмотра налоговых решений, основанных на утратившем силе акте.

7. Значение для практики абстрактного нормоконтроля

Определение Апелляционной коллегии устанавливает чёткий критерий для прекращения производства по делам об оспаривании нормативных актов: утрата нормативным актом юридической силы является достаточным основанием для прекращения производства, независимо от того, повлекло ли применение этого акта вредные последствия в виде конкретных судебных решений.

Это упрощает процедуру абстрактного нормоконтроля и предотвращает затягивание судебных разбирательств по делам об оспаривании утративших силу актов. Однако это не лишает граждан права на защиту своих прав через иные процессуальные формы.

8. Соотношение между абстрактным и конкретным контролем

Определение Апелляционной коллегии чётко разграничивает абстрактный контроль (проверку законности нормативного акта как такового) и конкретный контроль (проверку законности применения нормативного акта в конкретном деле). Это разграничение имеет принципиальное значение для правильного функционирования судебной системы:

• Абстрактный контроль предназначен для проверки законности действующих нормативных актов и может быть осуществлён только в отношении действующих актов;
• Конкретный контроль предназначен для защиты прав граждан в конкретных делах и может быть осуществлён в отношении как действующих, так и утративших силу актов (через пересмотр судебных решений