ВС отменил решение о муниципализации газопроводов из-за нарушения процедуры доказывания

Дело № 41-КГ25-29-К4 от 1 июля 2025 г.

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № 41-КГ25-29-К4, Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 1 июля 2025 г.

Состав СКГД: - Председательствующий: Асташов С.В. - Судьи: Киселёв А.П. (судья-докладчик), Кротов М.В.

Стороны: - Истец (заявитель): Прокурор Семикаракорского района Ростовской области (орган публичной власти, действующий в защиту прав и интересов неопределённого круга лиц) - Ответчик: Администрация Семикаракорского городского поселения Ростовской области (орган муниципальной власти) - Третье лицо: Публичное акционерное общество «Газпром газораспределение Ростов-на-Дону» (коммерческая организация, газораспределительная система)

Категория спора: Жилищно-коммунальное хозяйство; административное право (полномочия органов местного самоуправления); гражданское право (право собственности на бесхозяйное имущество); защита публичных интересов и прав неопределённого круга лиц.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца

Прокурор Семикаракорского района Ростовской области обратился в суд в защиту прав и интересов неопределённого круга лиц с иском к администрации Семикаракорского городского поселения о возложении обязанности оформить право собственности на 34 объекта жилищно-коммунального хозяйства (газопроводы), зарегистрированные в качестве бесхозяйного имущества в период 2021–2022 годов.

Обоснование требований: - Прокуратурой проведена проверка, выявившая 34 объекта газоснабжения на территории поселения, поставленные на кадастровый учёт как бесхозяйные; - администрация не приняла мер к регистрации права муниципальной собственности на указанные газопроводы; - отсутствие собственника создаёт опасность чрезвычайных ситуаций технического характера и угрозу жизни и здоровью граждан; - 16 марта 2023 г. прокурором вынесено представление об устранении нарушений федерального законодательства с требованием оформить право муниципальной собственности.

Возражения ответчика

Администрация Семикаракорским письмом от 14 апреля 2023 г. сообщила: - о неоднократных обращениях к ПАО «Газпром газораспределение Ростов-на-Дону» по вопросу признания газоснабжающей организацией права собственности на линейные объекты газоснабжения как их непосредственного пользователя; - о нецелесообразности оформления данных объектов в собственность муниципального образования в связи с дополнительной бюджетной нагрузкой и необходимостью сокращения расходных обязательств.

Решение первой инстанции (Семикаракорский районный суд, 16 мая 2024 г.)

Резолюция: Исковые требования удовлетворены частично: - Признано право собственности за ПАО «Газпром газораспределение Ростов-на-Дону» на 34 объекта газоснабжения; - в удовлетворении требований к администрации отказано.

Ключевые мотивы: Суд исходил из того, что объекты входят в систему газоснабжения, эксплуатируемую ПАО, подключены к газопроводам, принадлежащим этой организации, которая уклоняется от регистрации права собственности.

Постановление апелляции (Ростовский областной суд, 4 сентября 2024 г.)

Резолюция: Решение суда первой инстанции отменено, вынесено новое решение: - Признано право муниципальной собственности за администрацией Семикаракорского городского поселения на 34 объекта газоснабжения; - в удовлетворении требований к ПАО отказано.

Ключевые мотивы: - Спорные объекты газоснабжения не имеют собственника и зарегистрированы как бесхозяйное имущество; - расположены в административных границах поселения; - отказ оформления права собственности влечёт опасность для жизни и здоровья неопределённого круга лиц и ущерб окружающей среде; - связано с неисполнением муниципальным органом возложенных на него законом обязанностей.

Постановление кассации (Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции, 21 ноября 2024 г.)

Резолюция: Определение суда апелляционной инстанции оставлено без изменения, кассационная жалоба администрации без удовлетворения.

Обращение в ВС РФ

Администрация Семикаракорского городского поселения подала кассационную жалобу в ВС РФ с требованием отмены апелляционного определения и определения кассационного суда.

Определением судьи ВС РФ Горшкова В.В. от 23 мая 2025 г. кассационная жалоба с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании СКГД ВС РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Спор возник между следующими интересами:

1. Публичный интерес (защита жизни и здоровья неопределённого круга лиц, предотвращение чрезвычайных ситуаций) — представлен прокурором и поддержан апелляционным судом;

2. Интерес муниципального образования (избежание дополнительной бюджетной нагрузки на содержание и ремонт газопроводов) — представлен администрацией поселения;

3. Интерес газораспределительной организации (ПАО «Газпром газораспределение Ростов-на-Дону») — фактический пользователь и эксплуатант объектов, но не собственник.

Конфликт норм и толкований

Материально-правовой аспект: - Статья 225 ГК РФ (определение бесхозяйного имущества и порядок его учёта); - Статья 236 ГК РФ (отказ от права собственности и его последствия); - Статья 218 ГК РФ (основания приобретения права собственности); - Федеральный закон № 69-ФЗ от 31 марта 1999 г. «О газоснабжении в Российской Федерации» (статьи 7, 8²) — определение полномочий органов местного самоуправления в сфере газоснабжения; - Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 16) — вопросы местного значения.

Процессуально-правовой аспект: - Статья 131 ГПК РФ (ч. 3) — требования к исковому заявлению прокурора; - Статья 56 ГПК РФ (ч. 2) — определение судом юридически значимых обстоятельств и распределение бремени доказывания; - Статьи 195–196 ГПК РФ — требования к законности и обоснованности судебного решения; - Статья 390 ГПК РФ — основания для отмены судебных постановлений в кассационном порядке.

Категория проблемы

Межотраслевая проблема, затрагивающая: - гражданское право (право собственности, бесхозяйное имущество); - муниципальное право (полномочия органов местного самоуправления); - административное право (публичные интересы); - гражданское процессуальное право (доказывание, определение юридически значимых обстоятельств).

Почему дело передано на коллегию

Дело передано на СКГД ВС РФ в силу существенных нарушений норм материального и процессуального права, допущенных судами апелляционной и кассационной инстанций, которые повлияли на исход дела и требуют единообразного толкования законодательства о газоснабжении и полномочиях органов местного самоуправления.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Какие юридически значимые обстоятельства подлежали установлению судом при разрешении спора о праве собственности на объекты газоснабжения, зарегистрированные как бесхозяйное имущество?

2. Входят ли объекты газоснабжения, являющиеся частью газораспределительной системы, в полномочия органов местного самоуправления по организации газоснабжения населения, или их эксплуатация и содержание относятся исключительно к компетенции специализированной газораспределительной организации?

3. Может ли орган муниципальной власти отказаться от приобретения права собственности на бесхозяйное имущество, расположенное на его территории, ссылаясь на бюджетные ограничения, если это создаёт опасность для жизни и здоровья граждан?

4. Нарушили ли суды апелляционной и кассационной инстанций требования части 2 статьи 56 ГПК РФ, не определив и не поставив на обсуждение сторон юридически значимые обстоятельства, касающиеся создания спорных объектов, их дальнейшей судьбы и целевого назначения?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отменил апелляционное определение и определение кассационного суда, признав, что они приняты с существенными нарушениями норм материального и процессуального права. Суд установил, что апелляционная инстанция не определила и не исследовала юридически значимые обстоятельства, необходимые для правильного разрешения спора о праве собственности на объекты газоснабжения, в частности: обстоятельства создания спорных объектов, их дальнейшую судьбу, определение собственника имущественного комплекса, целевое назначение объектов и соотношение с полномочиями органов местного самоуправления. Дело направлено на новое рассмотрение в апелляционную инстанцию.

B. Развёрнутое обоснование

1. Требования к законности и обоснованности судебного решения

Применённые нормы: - Статья 195 ГПК РФ (ч. 1) — решение суда должно быть законным и обоснованным; - Статья 196 ГПК РФ (ч. 1) — суд оценивает доказательства и определяет юридически значимые обстоятельства; - Постановление Пленума ВС РФ от 19 декабря 2003 г. № 23 «О судебном решении» (пункты 2–3).

Позиция СКГД:

Решение является законным, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к данному правоотношению, или основано на применении аналогии закона или аналогии права.

Решение является обоснованным, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Вывод: Постановление законного и обоснованного решения невозможно без установления, исследования и оценки всех обстоятельств дела.

2. Определение бесхозяйного имущества и порядок его учёта

Применённые нормы: - Статья 225 ГК РФ (пункты 1–3) — определение бесхозяйной вещи и порядок приобретения права собственности на бесхозяйное имущество.

Позиция СКГД:

Бесхозяйной является вещь, которая: - не имеет собственника или собственник которой неизвестен, либо - собственник отказался от права собственности (если иное не предусмотрено законом).

Бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учёт органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся.

3. Полномочия органов местного самоуправления в сфере газоснабжения

Применённые нормы: - Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. (статья 16, пункты 4, 8 части 1) — вопросы местного значения городского округа; - Федеральный закон № 69-ФЗ от 31 марта 1999 г. (статья 7) — определение газораспределительной системы; - Федеральный закон № 69-ФЗ (статья 8²) — полномочия органов местного самоуправления по организации газоснабжения.

Позиция СКГД:

К вопросам местного значения городского округа относятся: - организация в границах городского округа газоснабжения населения в пределах полномочий, установленных законодательством РФ; - участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Газораспределительная система представляет собой имущественный производственный комплекс, состоящий из организационно и экономически взаимосвязанных объектов, предназначенных для транспортировки и подачи газа непосредственно потребителям на соответствующей территории, находящийся в собственности специализированной организации.

Организация газоснабжения населения возлагается на органы местного самоуправления и осуществляется в порядке, установленном законодательством РФ и муниципальными нормативными актами.

К полномочиям органов местного самоуправления в сфере газоснабжения относятся: - подготовка населения к использованию газа в соответствии с программами газификации; - согласование схем расположения объектов газоснабжения.

Критическое уточнение СКГД:

Обеспечение безопасности, надёжности и бесперебойности транспортировки и подачи газа конечным потребителям не входит в полномочия органов местного самоуправления, поскольку может осуществляться только специализированной организацией, эксплуатирующей газораспределительную систему как имущественный производственный комплекс.

4. Основания приобретения права собственности

Применённые нормы: - Статья 218 ГК РФ (пункты 1, 3) — основания приобретения права собственности; - Статья 128 ГК РФ — классификация вещей; - Статья 236 ГК РФ — отказ от права собственности и его последствия.

Позиция СКГД:

Право собственности на новую вещь, изготовленную или созданную лицом для себя с соблюдением закона, приобретается этим лицом.

Лицо может приобрести право собственности на имущество, не имеющее собственника, на имущество, собственник которого неизвестен, либо на имущество, от которого собственник отказался или на которое он утратил право собственности по иным основаниям, предусмотренным законом.

Применительно к спорным объектам:

Объекты газоснабжения являются вещами, которые были созданы искусственно. Соответственно, изначально после создания они не могли являться бесхозяйными, и право собственности на них должно было принадлежать лицу, которое их создало.

Юридически значимые обстоятельства:

В настоящем деле юридически значимыми обстоятельствами, подлежащими установлению для правильного разрешения спора, являлись: - обстоятельства создания спорных объектов газоснабжения; - выяснение их дальнейшей юридической судьбы.

5. Отказ от права собственности и его правовые последствия

Применённые нормы: - Статья 236 ГК РФ — отказ от права собственности.

Позиция СКГД:

Гражданин или юридическое лицо может отказаться от права собственности на принадлежащее ему имущество, объявив об этом либо совершив другие действия, определённо свидетельствующие о его устранении от владения, пользования и распоряжения имуществом без намерения сохранить какие-либо права на это имущество.

Критическое уточнение:

Отказ от права собственности не влечёт прекращения прав и обязанностей собственника в отношении соответствующего имущества до приобретения права собственности на него другим лицом.

Вывод: Для освобождения собственника от обязанности по содержанию принадлежащего ему имущества недостаточно совершения им действий, свидетельствующих о его устранении от владения.

6. Необходимые обстоятельства для установления в суде

Позиция СКГД:

Суду надлежало установить: - являются ли указанные объекты газоснабжения действующими; - кем осуществляется их эксплуатация.

Объекты газоснабжения входят в газораспределительную систему, представляющую собой имущественный производственный комплекс, организационно и экономически взаимосвязанные объекты, предназначенные для транспортировки и подачи газа потребителям.

Юридически значимыми обстоятельствами, подлежащими установлению по данному спору, являлись: - определение собственника указанного имущественного комплекса; - целевое назначение спорных объектов газоснабжения; - предназначение данного имущества для решения вопросов местного значения; - учёт полномочий публично-правового образования.

7. Нарушение требований к определению юридически значимых обстоятельств

Применённые нормы: - Статья 56 ГПК РФ (часть 2) — обязанность суда определить юридически значимые обстоятельства, распределить бремя доказывания, вынести обстоятельства на обсуждение.

Позиция СКГД:

Суд апелляционной инстанции в нарушение части 2 статьи 56 ГПК РФ: - не определил названные выше обстоятельства в качестве юридически значимых; - не поставил их на обсуждение сторон; - вынес новое решение без их учёта.

Оценка существенности нарушения:

Данное нарушение является существенным, поскольку не позволяет принять законное и обоснованное решение.

8. Требования к исковому заявлению прокурора

Применённые нормы: - Статья 131 ГПК РФ (часть 3) — требования к исковому заявлению прокурора в защиту интересов публичных образований или неопределённого круга лиц.

Позиция СКГД:

В заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц, должно быть указано: - в чём конкретно заключаются их интересы; - какое право нарушено; - ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов.

По настоящему делу прокурор обратился в суд с требованием о признании права муниципальной собственности в виду неисполнения, по его мнению, администрацией предусмотренной законом обязанности.

9. Основания для отмены судебных постановлений в кассационном порядке

Применённые нормы: - Статья 390 ГПК РФ — основания для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке.

Позиция СКГД:

Основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые: - повлияли на исход дела; - без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Вывод: Такие нарушения допущены при рассмотрении настоящего дела.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки суда апелляционной инстанции (Ростовский областной суд)

1. Нарушение части 2 статьи 56 ГПК РФ

Суть нарушения: Суд апелляционной инстанции не определил в качестве юридически значимых следующие обстоятельства: - обстоятельства создания спорных объектов газоснабжения; - выяснение их дальнейшей судьбы; - определение собственника имущественного комплекса (газораспределительной системы); - целевое назначение спорных объектов; - предназначение данного имущества для решения вопросов местного значения; - соотношение с полномочиями публично-правового образования.

Почему это существенно: Без установления этих обстоятельств невозможно принять законное и обоснованное решение. Суд не исследовал, входят ли спорные объекты в состав газораспределительной системы как имущественного производственного комплекса, находящегося в собственности специализированной организации, или они являются самостоятельными объектами, подлежащими муниципализации.

2. Нарушение требований к обоснованности решения (статья 196 ГПК РФ)

Суть нарушения: Суд апелляционной инстанции вынес новое решение, признав право муниципальной собственности, без исследования и оценки всех обстоятельств дела, необходимых для правильного применения норм материального права.

Почему это существенно: Решение не содержит исчерпывающих выводов суда, вытекающих из установленных фактов. Суд не установил, кем осуществляется эксплуатация спорных объектов, являются ли они действующими, входят ли в состав единой газораспределительной системы.

3. Неправильное применение норм материального права

Суть нарушения: Суд апелляционной инстанции исходил из того, что спорные объекты, будучи зарегистрированными как бесхозяйное имущество и расположенными на территории муниципального образования, автоматически должны перейти в муниципальную собственность.

Почему это существенно: Суд не учёл, что: - объекты газоснабжения были созданы искусственно и изначально не могли быть бесхозяйными (статья 218 ГК РФ); - право собственности на них должно было принадлежать лицу, которое их создало; - необходимо установить, как произошла смена собственника и почему объекты оказались бесхозяйными; - отказ от права собственности не влечёт прекращения обязанностей собственника до приобретения права собственности другим лицом (статья 236 ГК РФ).

4. Игнорирование полномочий органов местного самоуправления

Суть нарушения: Суд апелляционной инстанции не учёл разграничение полномочий между органами местного самоуправления и специализированной газораспределительной организацией.

Почему это существенно: В соответствии с Федеральным законом № 69-ФЗ: - полномочия органов местного самоуправления ограничены подготовкой населения к использованию газа и согласованием схем расположения объектов; - обеспечение безопасности, надёжности и бесперебойности транспортировки и подачи газа осуществляется только специализированной организацией, эксплуатирующей газораспределительную систему как имущественный производственный комплекс; - суд не установил, входят ли спорные объекты в состав такого комплекса.

Ошибки суда кассационной инстанции (Четвёртый кассационный суд)

Суть нарушения: Кассационный суд общей юрисдикции допущенное судом апелляционной инстанции нарушение не устранил и не провёл самостоятельного анализа юридически значимых обстоятельств.

Почему это существенно: Кассационный суд должен был выявить существенные нарушения норм материального и процессуального права, допущенные апелляционной инстанцией, и отменить её определение. Вместо этого он оставил определение без изменения, не устранив нарушение части 2 статьи 56 ГПК РФ.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением СКГД ВС РФ:

1. Отменены: - апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 4 сентября 2024 г.; - определение судебной коллегии по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 21 ноября 2024 г.

2. Направлено дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции (Ростовский областной суд).

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Влияние