ВС РФ: региональные отделения общероссийских организаций инвалидов могут учреждать компании с преференциями при закупках

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № А40-40117/2024 (Арбитражный суд города Москвы); Определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ № 305-ЭС25-1617.

Дата принятия: 26 июня 2025 г. (резолютивная часть объявлена 25 июня 2025 г.).

Состав СКЭС: - Председательствующий судья: Антонова М.К. - Судьи: Завьялова Т.В., Тютин Д.В.

Стороны спора: - Истец (кассант): Общество с ограниченной ответственностью «Ламирэль» (участник закупки, организация инвалидов) - Ответчик: Управление Федеральной антимонопольной службы по городу Москве (антимонопольный орган) - Третьи лица (не заявляющие самостоятельных требований): государственное бюджетное учреждение здравоохранения города Москвы «Автомобильные дороги», акционерное общество «Единая электронная торговая площадка» (заказчики)

Категория спора: Административно-хозяйственный спор о признании незаконным решения антимонопольного органа в сфере государственных закупок; спор о применении преференций для организаций инвалидов при участии в конкурентных способах закупок.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

ООО «Ламирэль» — организация инвалидов, учреждённая Владимирским областным отделением общероссийской общественной организации инвалидов «Российское общество социально-трудовой адаптации и реабилитации» (ОООИ «РОСТАР») с долей участия 100 % в уставном капитале. Общество участвовало в электронных аукционах (реестровые номера 0373200307323000324, 0373200307321000572) в качестве участника закупки. Управление Федеральной антимонопольной службы по городу Москве провело внеплановую проверку и 14 февраля 2024 г. издало решение № 077/06/104-1704/2024, признав заказчиков нарушившими часть 1 статьи 29 и подпункт «а» пункта 1 части 5 статьи 49 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (Закон № 44-ФЗ). Основанием для решения антимонопольного органа явилось то, что учредителем ООО «Ламирэль» является региональное (Владимирское областное) отделение ОООИ «РОСТАР», а не сама общероссийская организация, и что общество в заявке задекларировало соответствие критериям части 2 статьи 29 Закона о контрактной системе, хотя, по мнению органа, не имело на это права. ООО «Ламирэль» оспорило решение антимонопольного органа в арбитражном суде.

Решения нижестоящих инстанций

Арбитражный суд города Москвы (решение от 27 мая 2024 г.): Удовлетворил заявление ООО «Ламирэль» о признании решения антимонопольного органа незаконным. Суд пришёл к выводу, что общество полностью соответствует требованиям части 2 статьи 29 Закона о контрактной системе: уставный капитал полностью состоит из вкладов общественной организации инвалидов, среднесписочная численность инвалидов составляет не менее 50 %, доля оплаты труда инвалидов в фонде оплаты труда — не менее 25 %. Суд отметил, что общество создано на основании решения Совета общероссийской организации ОООИ «РОСТАР», структура которой является многоуровневой и образуется в соответствии с административно-территориальным устройством РФ, что согласуется с понятием общероссийского общественного объединения (статья 14 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»).

Девятый арбитражный апелляционный суд (постановление от 17 сентября 2024 г.): Оставил решение суда первой инстанции без изменения, подтвердив правомерность признания решения антимонопольного органа незаконным.

Арбитражный суд Московского округа (постановление от 23 декабря 2024 г.): Отменил решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда, отказав в удовлетворении заявления ООО «Ламирэль». Суд кассационной инстанции, руководствуясь статьями 7, 14 Закона № 82-ФЗ и статьей 5.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», пришёл к выводу об отсутствии оснований для заключения контрактов с юридическим лицом, которое не является общероссийской общественной организацией и не учреждалось таковой. Суд указал, что Владимирское областное отделение ОООИ «РОСТАР» зарегистрировано на региональном уровне, осуществляет деятельность в пределах одного субъекта РФ и не является общероссийской организацией; следовательно, учреждённое ею общество не может рассматриваться как организация, уставный капитал которой полностью состоит из вкладов общероссийских общественных организаций инвалидов.

Передача в коллегию

Определением судьи ВС РФ Антоновой М.К. от 12 мая 2025 г. кассационная жалоба ООО «Ламирэль» вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКЭС ВС РФ. ООО «Ламирэль» ставила вопрос об отмене постановления суда округа, ссылаясь на допущенное существенное нарушение норм права.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между двумя подходами к толкованию статьи 29 Закона № 44-ФЗ и статьи 14 Закона № 82-ФЗ:

1. Позиция суда кассационной инстанции (Арбитражный суд Московского округа): Региональное отделение общероссийской организации инвалидов, будучи зарегистрировано как юридическое лицо на региональном уровне и осуществляя деятельность в пределах одного субъекта РФ, само по себе является региональной (а не общероссийской) организацией. Следовательно, организация, учреждённая таким региональным отделением, не может рассматриваться как созданная общероссийской организацией инвалидов и не имеет права на преференции, предусмотренные статьей 29 Закона № 44-ФЗ.

2. Позиция судов первой и апелляционной инстанций: Региональное отделение, входящее в структуру общероссийской организации, является её неотъемлемой частью (структурным подразделением), а не самостоятельной региональной организацией. Статус общероссийской организации определяется её многоуровневой структурой, охватывающей более половины субъектов РФ. Организация, учреждённая таким структурным подразделением, должна рассматриваться как созданная общероссийской организацией инвалидов и имеет право на преференции.

Принципиальное значение: Спор касается интерпретации понятия «структурное подразделение» общероссийской организации в контексте её правоспособности и способности передавать статус учредителя. Вопрос имеет практическое значение для всех многоуровневых общероссийских организаций инвалидов, региональные отделения которых учреждают хозяйственные общества. Неправильное толкование может существенно ограничить сферу применения норм о государственной поддержке инвалидов и противоречить целям социальной защиты, закреплённым в Конституции РФ.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной вопрос: Имеет ли региональное отделение общероссийской общественной организации инвалидов, зарегистрированное в качестве юридического лица и входящее в структуру общероссийской организации, право учреждать организации инвалидов, которые будут рассматриваться как созданные общероссийской организацией инвалидов в смысле части 2 статьи 29 Закона № 44-ФЗ и получать преференции при участии в государственных закупках?

Производный вопрос: Следует ли квалифицировать региональное отделение как самостоятельную региональную организацию (и тогда оно не может передавать статус общероссийской организации) или как структурное подразделение общероссийской организации (и тогда оно может)?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу, что региональное отделение общероссийской общественной организации инвалидов, входящее в её структуру, является неотъемлемой частью (структурным подразделением) этой организации, а не самостоятельной региональной организацией. Следовательно, организация, учреждённая таким региональным отделением и соответствующая критериям части 2 статьи 29 Закона № 44-ФЗ, имеет право на преференции при участии в государственных закупках, поскольку вклад регионального отделения в уставный капитал должен рассматриваться как вклад общероссийской организации инвалидов через её структурное подразделение. Предоставление преимуществ только головным организациям существенно ограничивает сферу применения норм о государственной поддержке инвалидов и не учитывает многоуровневую структуру таких организаций.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативно-правовая база регулирования преференций для организаций инвалидов в государственных закупках

Суд исходит из того, что Закон № 44-ФЗ регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения результативности осуществления закупок, обеспечения гласности и прозрачности, предотвращения коррупции и злоупотреблений (часть 1 статьи 1 Закона № 44-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 29 Закона № 44-ФЗ, в случае заключения по результатам применения конкурентных способов контракта с участником закупки, являющимся организацией инвалидов, цена контракта увеличивается на пятнадцать процентов от цены, предложенной таким участником, при условии, что такое увеличение не превышает начальную (максимальную) цену контракта.

Часть 2 статьи 29 Закона № 44-ФЗ распространяет действие статьи 29 на: - общероссийские общественные организации инвалидов (в том числе созданные как союзы таких организаций), среди членов которых инвалиды и их законные представители составляют не менее 80 %; - организации, уставный (складочный) капитал которых полностью состоит из вкладов общероссийских общественных организаций инвалидов и среднесписочная численность инвалидов в которых составляет не менее 50 %, а доля оплаты труда инвалидов в фонде оплаты труда — не менее 25 %.

2. Определение понятия «общественная организация инвалидов» и её структуры

На основании абзаца 2 статьи 33 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», общественная организация инвалидов — это организация, созданная инвалидами и лицами, представляющими их интересы, в целях защиты прав и законных интересов инвалидов, обеспечения им равных с другими гражданами возможностей, решения задач общественной интеграции инвалидов, среди членов которых инвалиды и их законные представители составляют не менее 80 %, а также союзы (ассоциации) указанных организаций.

Согласно статье 7 Закона № 82-ФЗ, общественная организация является одной из организационно-правовых форм, в которых могут создаваться общественные объединения.

3. Классификация общественных объединений по территориальному признаку

Статья 14 Закона № 82-ФЗ устанавливает следующую классификацию:

• Общероссийское общественное объединение — объединение, которое осуществляет свою деятельность в соответствии с уставными целями на территориях более половины субъектов РФ и имеет там свои структурные подразделения (организации, отделения или филиалы и представительства).

• Региональное общественное объединение — объединение, деятельность которого в соответствии с его уставными целями осуществляется в пределах территории одного субъекта РФ.

Ключевой момент: Суд подчёркивает, что критерий общероссийского статуса — это наличие деятельности на территориях более половины субъектов РФ и наличие структурных подразделений. Региональное отделение, входящее в структуру такой организации, не становится самостоятельной региональной организацией; оно остаётся структурным подразделением общероссийской организации.

4. Правовой статус структурных подразделений (отделений) общественных организаций

Статья 32 Закона № 82-ФЗ определяет, что в общественных организациях, структурные подразделения (отделения) которых осуществляют свою деятельность на основе единого устава данных организаций, собственниками имущества являются общественные организации в целом. Структурные подразделения (отделения) указанных общественных организаций имеют право оперативного управления имуществом, закреплённым за ними собственниками.

Важное уточнение: Региональные отделения могут приобретать статус юридического лица в порядке, установленном законодательством РФ. Однако приобретение статуса юридического лица не превращает структурное подразделение в самостоятельную организацию; оно остаётся структурным подразделением.

5. Анализ структуры ОООИ «РОСТАР» и статуса её Владимирского областного отделения

Суд установил на основании Устава ОООИ «РОСТАР», утверждённого 20 февраля 2019 г., что:

• Территориальная сфера деятельности организации — более половины субъектов РФ.
• Структуру организации образуют региональные отделения, которые осуществляют свою деятельность в соответствии с Уставом организации и руководствуясь положениями действующего законодательства РФ.
• Структура ОООИ «РОСТАР» является многоуровневой и образуется в соответствии с административно-территориальным устройством РФ, что полностью согласуется с понятием общероссийского общественного объединения, данным в статье 14 Закона № 82-ФЗ.
• Структурные региональные подразделения являются неотъемлемой частью структуры ОООИ «РОСТАР» (его территориальными подразделениями).

Владимирское областное отделение ОООИ «РОСТАР» было создано по инициативе членов общероссийской организации, положение о его создании утверждено решением Конференции организации (Протокол заседания Совета от 17 июня 2019 г. № 1), отделение зарегистрировано в качестве юридического лица и действует на основании Устава общероссийской организации, подчиняясь решениям её высших органов.

6. Логический вывод о статусе регионального отделения и его правоспособности

Суд делает следующий вывод: Для признания общественной организации в качестве общероссийской необходимо осуществление её деятельности на территориях более чем половины субъектов РФ. Именно областные и приравненные к ним региональные организации (отделения), находящиеся в её структуре, определяют общероссийский статус ОООИ «РОСТАР».

Отнесение регионального отделения к структурному подразделению общероссийской организации исключает возможность отнесения указанной организации к категории региональных общественных организаций, под которыми понимаются объединения, действующие исключительно в пределах одного субъекта РФ.

Данный вывод согласуется с позицией Верховного Суда РФ, выраженной в решении от 16 января 2025 г. по делу № АКПИ24-96, признавшего недействующим письмо Федеральной антимонопольной службы от 10 июля 2024 г. № МШ/60841/24 «По вопросу применения статьи 29 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ».

7. Распространение преференций на организации, учреждённые региональными отделениями

На основании установленного статуса Владимирского областного отделения как структурного подразделения общероссийской организации суд пришёл к выводу, что на Владимирское областное отделение ОООИ «РОСТАР» в полной мере распространяются все преференции, предусмотренные статьей 29 Закона о контрактной системе для общероссийских общественных организаций инвалидов, включая право на создание организаций инвалидов с наделением их соответствующим вкладом в уставный (складочный) капитал, который должен рассматриваться как вклад общероссийской общественной организации инвалидов через ее структурное подразделение.

Суд подтвердил, что ООО «Ламирэль» учреждено Владимирским областным отделением организации с долей участия в уставном капитале в размере 100 % (протокол Совета ВОО ОООИ «РОСТАР» от 20 марта 2020 г. и протокол Совета ОООИ «РОСТАР» от 27 марта 2020 г.).

Штатным расписанием и справками об инвалидности подтверждается, что в обществе трудоустроено 7 человек, из них 6 — лица с ограниченными возможностями. Эти сведения антимонопольным органом и судом округа не опровергнуты.

8. Конституционно-правовое обоснование: принцип социальной защиты инвалидов

Конституционный Суд РФ в постановлении от 1 июля 2014 г. № 20-П отметил, что при осуществлении правового регулирования в какой бы то ни было сфере необходимо учитывать интересы и потребности инвалидов как лиц, нуждающихся в повышенной социальной защите. Это предполагает создание специальных правовых механизмов, имеющих целью предоставление инвалидам дополнительных преимуществ по сравнению с лицами, сохранившими здоровье, с тем чтобы гарантировать их право на равные с другими гражданами возможности при реализации конституционных прав.

Суд подчёркивает, что общественные организации инвалидов создаются в целях защиты прав и законных интересов инвалидов, то есть выступают формой их социальной защиты. Предоставление преференций, установленных статьей 29 Закона о контрактной системе в виде увеличения цены контракта, является разновидностью государственной поддержки, адресованной категории граждан как инвалиды.

9. Целевое назначение организаций, учреждённых региональными отделениями

Хозяйственные общества, образованные общероссийской общественной организацией инвалидов в лице её регионального отделения и входящие наряду с ним в структуру общероссийской организации инвалидов, созданы с целью трудоустройства и обеспечения занятости людей с ограниченными возможностями здоровья.

10. Критика узкого толкования и его последствия

Суд отмечает, что предоставление преимуществ, предусмотренных статьей 29 Закона о контрактной системе, только головным организациям общероссийских общественных организаций инвалидов существенно ограничивает сферу применения данной нормы Закона № 44-ФЗ, поскольку не учитывает многоуровневую структуру данных организаций. Такой подход противоречит целям государственной поддержки инвалидов и ограничивает возможности трудоустройства людей с ограниченными возможностями здоровья.

11. Итоговый вывод о законности решений нижестоящих инстанций

При таких обстоятельствах оспариваемое решение антимонопольного органа было правомерно признано судами первой и апелляционной инстанций незаконным как противоречащее положениям действующего законодательства Российской Федерации.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Процедурное решение

На основании части 1 статьи 29111 Арбитражного процессуального кодекса РФ (существенное нарушение норм материального права) Судебная коллегия Верховного Суда РФ:

1. Отменила постановление Арбитражного суда Московского округа от 23 декабря 2024 г. по делу № А40-40117/2024 Арбитражного суда города Москвы.

2. Оставила в силе: - Решение Арбитражного суда города Москвы от 27 мая 2024 г. - Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 17 сентября 2024 г.

Практическое значение решения

Критерий применения: Организация инвалидов, учреждённая региональным отделением общероссийской общественной организации инвалидов, имеет право на преференции при участии в государственных закупках (увеличение цены контракта на 15 %), если она соответствует критериям части 2 статьи 29 Закона № 44-ФЗ: - уставный (складочный) капитал полностью состоит из вкладов общероссийских общественных организаций инвалидов (включая вклады через структурные подразделения); - среднесписочная численность инвалидов составляет не менее 50 %; - доля оплаты труда инвалидов в фонде оплаты труда — не менее 25 %.

Указания нижестоящим судам и органам: Решение ВС РФ устанавливает, что при квалификации статуса учредителя организации инвалидов необходимо учитывать многоуровневую структуру общероссийских организаций инвалидов и рассматривать региональные отделения как структурные подразделения, а не как самостоятельные региональные организации. Антимонопольные органы при проверке соответствия организаций критериям статьи 29 Закона № 44-ФЗ должны исходить из этого подхода.

Распределение обязанностей: Государственные заказчики вправе заключать контракты с организациями инвалидов, учреждёнными региональными отделениями общероссийских организаций инвалидов, и применять к ним преференции в виде увеличения цены контракта на 15 %, при условии соответствия указанным критериям. Антимонопольные органы не вправе оспаривать такие контракты на основании того, что учредителем является региональное отделение, а не головная организация.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение СКЭС ВС РФ № 305-ЭС25-1617 устанавливает принципиально важный подход к толкованию статьи 29 Закона № 44-ФЗ в контексте многоуровневой структуры общероссийских организаций инвалидов. Суд отвергает формальный критерий регистрации на региональном уровне и исходит из функционального понимания структурного подразделения как неотъемлемой части общероссийской организации. Это решение согласуется с конституционным принципом социальной защиты инвалидов и целями государственной поддержки, закреплёнными в Законе № 44-ФЗ. Решение имеет значение для практики применения преференций при государственных закупках и защиты прав организаций инвалидов, учреждённых региональными отделениями общероссийских организаций.