ВС РФ: региональные отделения организаций инвалидов могут передавать статус при госзакупках

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № А40-40578/2024 (Арбитражный суд города Москвы); Определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ № 305-ЭС25-2269.

Дата принятия: 26 июня 2025 г. (резолютивная часть объявлена 25 июня 2025 г.).

Состав СКЭС: - Председательствующий судья: Антонова М.К. - Судьи: Завьялова Т.В., Тютин Д.В. - Судья-докладчик: Антонова М.К.

Стороны спора: - Истец (заявитель): Общество с ограниченной ответственностью «Ламирэль» (ООО «Ламирэль») - Ответчик: Управление Федеральной антимонопольной службы по городу Москве (антимонопольный орган) - Третьи лица (не заявляющие самостоятельных требований): государственные бюджетные учреждения здравоохранения города Москвы (Детская городская клиническая больница имени З.А. Башляевой, Городская клиническая больница имени В.М. Буянова, Городская клиническая больница № 67 имени Л.А. Ворохобова, Городская клиническая больница имени С.С. Юдина), федеральное государственное бюджетное учреждение «Национальный медицинский исследовательский центр хирургии имени А.В. Вишневского» Министерства здравоохранения РФ, акционерное общество «Единая электронная торговая площадка» (заказчики).

Категория спора: Административный спор о признании незаконным ненормативного правового акта антимонопольного органа в сфере государственных закупок; косвенно связан с применением преференций для организаций инвалидов.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

ООО «Ламирэль» — общество, учреждённое Владимирским областным отделением общероссийской общественной организации инвалидов «Российское общество социально-трудовой адаптации и реабилитации» (ВОО ОООИ «РОСТАР») с долей участия 100 % в уставном капитале. В обществе трудоустроено 7 человек, из них 6 — лица с ограниченными возможностями. Общество участвовало в электронных аукционах, проводимых государственными заказчиками (реестровые номера 0373200005823001014, 0373200052723000779, 0373100031923000420, 0373200011422000493, 0373200027421001771). 12 февраля 2024 г. Управление ФАС по городу Москве издало решение по делу № 077/06/99-1803/2024, в котором установило нарушение положений части 1 статьи 29 и подпункта «а» пункта 1 части 5 статьи 49 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (Закон о контрактной системе). Антимонопольный орган пришёл к выводу, что заказчики неправомерно направили проекты государственных контрактов ООО «Ламирэль» с учётом преимуществ, предоставляемых организациям инвалидов по статье 29 Закона № 44-ФЗ, поскольку преференции распространяются только на общероссийские общественные организации инвалидов, а не на региональные отделения таких организаций. ООО «Ламирэль» обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании решения антимонопольного органа незаконным.

Решения нижестоящих инстанций

Арбитражный суд города Москвы (решение от 3 мая 2024 г.): Удовлетворил заявление ООО «Ламирэль», признав решение антимонопольного органа незаконным. Суд исходил из того, что общество соответствует критериям, установленным пункта 2 статьи 29 Закона о контрактной системе (среднесписочная численность инвалидов не менее 50 %, доля оплаты труда инвалидов в фонде оплаты труда не менее 25 %). Суд отметил, что общество создано Владимирским областным отделением ОООИ «РОСТАР» на основании решения Совета общероссийской общественной организации инвалидов «РОСТАР», что структура ОООИ «РОСТАР» многоуровневая и образуется в соответствии с административно-территориальным устройством РФ, что согласуется с понятием общероссийского общественного объединения, данным в статье 14 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях».

Девятый арбитражный апелляционный суд (постановление от 22 августа 2024 г.): Оставил решение суда первой инстанции без изменения, согласившись с выводом о законности применения преимуществ к ООО «Ламирэль» как организации, созданной общероссийской общественной организацией инвалидов.

Арбитражный суд Московского округа (постановление от 24 декабря 2024 г.): Отменил судебные акты судов первой и апелляционной инстанций, отказал в удовлетворении заявления ООО «Ламирэль». Суд округа, руководствуясь положениями статей 7, 14 Закона об общественных объединениях и статьи 5.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», пришёл к выводу об отсутствии у заказчиков оснований для заключения договоров с юридическим лицом, которое не является общероссийской общественной организацией и не учреждалось таковой. Суд указал, что Владимирское областное отделение ОООИ «РОСТАР» зарегистрировано на региональном уровне, осуществляет деятельность в пределах одного субъекта РФ и не является общероссийской общественной организацией инвалидов, поэтому учреждённое ею общество не может рассматриваться как организация, уставный капитал которой полностью состоит из вкладов общероссийских общественных организаций инвалидов.

Основание передачи в коллегию

ООО «Ламирэль» подало кассационную жалобу на постановление суда округа, ставя вопрос о его отмене и ссылаясь на допущенное существенное нарушение норм материального и процессуального права. Определением судьи ВС РФ Антоновой М.К. от 13 мая 2025 г. кассационная жалоба вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКЭС ВС РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между двумя подходами к толкованию статьи 29 Закона о контрактной системе и статьи 14 Закона об общественных объединениях:

1. Позиция антимонопольного органа и суда округа: Преференции, установленные статьей 29 Закона о контрактной системе, распространяются исключительно на общероссийские общественные организации инвалидов как самостоятельные юридические лица, а также на организации, уставный капитал которых полностью состоит из вкладов таких организаций. Региональное отделение (Владимирское областное отделение ОООИ «РОСТАР»), зарегистрированное на региональном уровне и осуществляющее деятельность в пределах одного субъекта РФ, не является общероссийской организацией и, следовательно, не может передавать статус общероссийской организации учреждённому ею хозяйственному обществу.

2. Позиция судов первой и апелляционной инстанций: Региональные отделения общероссийских общественных организаций инвалидов, несмотря на регистрацию на региональном уровне, являются структурными подразделениями (территориальными подразделениями) общероссийской организации и входят в её многоуровневую структуру. Таким образом, вклад регионального отделения в уставный капитал хозяйственного общества должен рассматриваться как вклад общероссийской организации инвалидов через её структурное подразделение, и такое общество имеет право на преимущества.

Принципиальное значение: Спор касается толкования понятия «общероссийская общественная организация инвалидов» в контексте многоуровневой структуры таких организаций. Вопрос имеет практическое значение для применения государственной поддержки инвалидов через механизм преференций при государственных закупках и затрагивает интересы множества региональных отделений общероссийских организаций инвалидов, создающих хозяйственные общества для трудоустройства лиц с ограниченными возможностями.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной вопрос: Имеет ли региональное отделение общероссийской общественной организации инвалидов, зарегистрированное в качестве юридического лица и осуществляющее деятельность в пределах одного субъекта РФ, право передавать статус общероссийской организации инвалидов учреждённому ею хозяйственному обществу для целей применения преимуществ при определении цены государственных контрактов в соответствии со статьей 29 Закона о контрактной системе?

Дополнительные вопросы: - Является ли региональное отделение структурным подразделением общероссийской организации или самостоятельной региональной организацией? - Должны ли преимущества, предусмотренные статьей 29 Закона о контрактной системе, распространяться только на головные организации или также на хозяйственные общества, созданные их региональными отделениями?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что региональные отделения общероссийских общественных организаций инвалидов, несмотря на регистрацию в качестве юридических лиц на региональном уровне, являются неотъемлемыми структурными подразделениями (территориальными подразделениями) общероссийской организации и входят в её многоуровневую структуру. Следовательно, вклад регионального отделения в уставный капитал хозяйственного общества должен рассматриваться как вклад общероссийской организации инвалидов через её структурное подразделение, и такое общество имеет право на преимущества, предусмотренные статьей 29 Закона о контрактной системе, при условии соответствия иным критериям, установленным этой статьёй.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база регулирования преимуществ для организаций инвалидов

Верховный Суд исходит из того, что Закон о контрактной системе регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в этой сфере (часть 1 статьи 1 Закона № 44-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 29 Закона о контрактной системе, в случае заключения по результатам применения конкурентных способов контракта с участником закупки, являющимся организацией инвалидов, цена контракта, цена каждой единицы товара, работы, услуги увеличивается на пятнадцать процентов соответственно от цены контракта, предложенной таким участником закупки. Предусмотренное увеличение не может превышать начальную (максимальную) цену контракта.

Часть 2 статьи 29 Закона о контрактной системе устанавливает, что действие статьи 29 распространяется на: - общероссийские общественные организации инвалидов (в том числе созданные как союзы общественных организаций инвалидов), среди членов которых инвалиды и их законные представители составляют не менее чем восемьдесят процентов; и - организации, уставный (складочный) капитал которых полностью состоит из вкладов общероссийских общественных организаций инвалидов и среднесписочная численность инвалидов в которых по отношению к другим работникам составляет не менее чем пятьдесят процентов, а доля оплаты труда инвалидов в фонде оплаты труда — не менее чем двадцать пять процентов.

2. Определение понятия «общественная организация инвалидов»

На основании абзаца 2 статьи 33 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», общественная организация инвалидов — это организация, созданная инвалидами и лицами, представляющими их интересы, в целях защиты прав и законных интересов инвалидов, обеспечения им равных с другими гражданами возможностей, решения задач общественной интеграции инвалидов, среди членов которых инвалиды и их законные представители составляют не менее 80 процентов, а также союзы (ассоциации) указанных организаций.

3. Классификация общественных объединений по территориальному признаку

Исходя из положений статьи 7 Закона № 82-ФЗ, общественная организация является одной из организационно-правовых форм, в которых могут создаваться общественные объединения.

Статья 14 Закона № 82-ФЗ устанавливает четыре вида общественных объединений по территориальному признаку:

• Общероссийское общественное объединение — объединение, которое осуществляет свою деятельность в соответствии с уставными целями на территориях более половины субъектов Российской Федерации и имеет там свои структурные подразделения — организации, отделения или филиалы и представительства.

• Региональное общественное объединение — объединение, деятельность которого в соответствии с его уставными целями осуществляется в пределах территории одного субъекта Российской Федерации.

4. Правовой статус структурных подразделений общественных организаций

Статья 32 Закона об общественных объединениях определяет, что в общественных организациях, структурные подразделения (отделения) которых осуществляют свою деятельность на основе единого устава данных организаций, собственниками имущества являются общественные организации в целом. Структурные подразделения (отделения) указанных общественных организаций имеют право оперативного управления имуществом, закрепленным за ними собственниками.

Региональные отделения могут приобретать статус юридического лица в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

5. Анализ структуры ОООИ «РОСТАР» и статуса её региональных отделений

Верховный Суд установил следующие факты:

• Согласно Уставу ОООИ «РОСТАР», утвержденному 20 февраля 2019 г., территориальная сфера деятельности организации — более половины субъектов Российской Федерации.
• Структуру организации образуют региональные отделения, которые осуществляют свою деятельность в соответствии с Уставом организации и руководствуясь положениями действующего законодательства Российской Федерации.
• Структура ОООИ «РОСТАР» является многоуровневой и образуется в соответствии с административно-территориальным устройством Российской Федерации, что полностью согласуется с понятием общероссийского общественного объединения, данным в статье 14 Закона № 82-ФЗ.
• Структурные региональные подразделения являются неотъемлемой частью структуры ОООИ «РОСТАР» (его территориальными подразделениями).

Суд сделал вывод: учитывая то обстоятельство, что для признания общественной организации в качестве общероссийской необходимо осуществление ее деятельности на территориях более чем половины субъектов Российской Федерации, то именно областные и приравненные к ним региональные организации (отделения), находящиеся в ее структуре, определяют общероссийский статус ОООИ «РОСТАР».

6. Различие между региональным отделением как структурным подразделением и региональной организацией

Отнесение регионального отделения к структурному подразделению общероссийской организации исключает возможность отнесения указанной организации к категории региональных общественных организаций, под которыми понимаются объединения, действующие в соответствии с уставными целями исключительно в пределах одного субъекта Российской Федерации.

Таким образом, Владимирское областное отделение ОООИ «РОСТАР», несмотря на регистрацию в качестве юридического лица на региональном уровне и осуществление деятельности в пределах одного субъекта РФ, не является региональной общественной организацией в смысле статьи 14 Закона № 82-ФЗ, а является структурным подразделением общероссийской организации.

7. Позиция Верховного Суда РФ в решении по делу № АКПИ24-96

Суд отметил, что данный вывод согласуется с позицией Верховного Суда Российской Федерации, выраженной в решении от 16 января 2025 г. по делу № АКПИ24-96, признавшего недействующим письмо Федеральной антимонопольной службы от 10 июля 2024 г. № МШ/60841/24 «По вопросу применения статьи 29 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ».

8. Применение преимуществ к хозяйственным обществам, созданным региональными отделениями

На основании установленного статуса Владимирского областного отделения ОООИ «РОСТАР» как структурного подразделения общероссийской организации, на Владимирское областное отделение ОООИ «РОСТАР» в полной мере распространяются все преференции, предусмотренные статьей 29 Закона о контрактной системе для общероссийских общественных организаций инвалидов, включая и право на создание организаций инвалидов с наделением их соответствующим вкладом в уставный (складочный) капитал, который должен рассматриваться как вклад общероссийской общественной организации инвалидов через ее структурное подразделение.

9. Конституционно-правовые основания предоставления преимуществ

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 1 июля 2014 г. № 20-П отметил, что при осуществлении правового регулирования в какой бы то ни было сфере необходимо учитывать интересы и потребности инвалидов как лиц, нуждающихся в повышенной социальной защите, что предполагает создание специальных правовых механизмов, имеющих целью предоставление инвалидам дополнительных преимуществ по сравнению с лицами, сохранившими здоровье, с тем, чтобы гарантировать их право на равные с другими гражданами возможности при реализации конституционных прав.

10. Социальная функция общественных организаций инвалидов и хозяйственных обществ, ими создаваемых

Верховный Суд подчеркнул, что общественные организации инвалидов создаются в целях защиты прав и законных интересов инвалидов, то есть выступают формой их социальной защиты. Предоставление преференций, установленных статьей 29 Закона о контрактной системе в виде увеличения цены контракта, предложенной участником закупки, является разновидностью государственной поддержки, адресованной такой категории граждан как инвалиды.

Хозяйственные общества, образованные общероссийской общественной организацией инвалидов в лице ее регионального отделения и входящие наряду с ним в структуру общероссийской организации инвалидов, созданы с целью трудоустройства и обеспечения занятости людей с ограниченными возможностями здоровья.

11. Критика узкого толкования статьи 29 Закона о контрактной системе

Суд указал, что предоставление преимуществ, предусмотренных статьей 29 Закона о контрактной системе, только головным организациям общероссийских общественных организаций инвалидов существенно ограничивает сферу применения данной нормы Закона № 44-ФЗ, поскольку не учитывает многоуровневую структуру данных организаций.

12. Проверка соответствия ООО «Ламирэль» критериям статьи 29 Закона о контрактной системе

Судами установлено, что: - ООО «Ламирэль» учреждено Владимирским областным отделением организации с долей участия в уставном капитале общества в размере 100 процентов (протокол Совета ВОО ОООИ «РОСТАР» от 20 марта 2020 г. и протокол Совета ОООИ «РОСТАР» от 27 марта 2020 г.). - В обществе трудоустроено 7 человек, из них 6 — лица с ограниченными возможностями (подтверждается штатным расписанием и справками об инвалидности). - Данные сведения антимонопольным органом и судом округа не опровергнуты.

Соответственно, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о том, что ООО «Ламирэль» наряду с Владимирским областным отделением ОООИ «РОСТАР» имеет право на получение преимуществ при определении цены государственных контрактов, поскольку оно как организация, созданная общероссийской общественной организацией инвалидов, соответствует критериям, установленным частью 2 статьи 29 Закона о контрактной системе.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения спора

Верховный Суд РФ применил следующий критерий: региональное отделение общероссийской общественной организации инвалидов, зарегистрированное в качестве юридического лица, является структурным подразделением (территориальным подразделением) общероссийской организации, а не самостоятельной региональной организацией. Следовательно, вклад такого отделения в уставный капитал хозяйственного общества рассматривается как вклад общероссийской организации инвалидов через её структурное подразделение, и такое общество имеет право на преимущества, предусмотренные статьей 29 Закона о контрактной системе, при условии соответствия иным критериям этой статьи (среднесписочная численность инвалидов не менее 50 %, доля оплаты труда инвалидов в фонде оплаты труда не менее 25 %).

Процедурные указания и распределение обязанностей

Верховный Суд РФ определил:

1. Отменить постановление Арбитражного суда Московского округа от 24 декабря 2024 г. по делу № А40-40578/2024 Арбитражного суда города Москвы на основании части 1 статьи 29111 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации как принятое при существенном нарушении норм материального права.

2. Оставить в силе: - Решение Арбитражного суда города Москвы от 3 мая 2024 г., которым заявление ООО «Ламирэль» о признании решения антимонопольного органа от 12 февраля 2024 г. незаконным было удовлетворено. - Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 22 августа 2024 г., оставившее решение суда первой инстанции без изменения.

Практические последствия

Решение Верховного Суда РФ означает, что:

• Для государственных заказчиков: Решение антимонопольного органа от 12 февраля 2024 г. признано незаконным. Заказчики имели право направлять проекты государственных контрактов ООО «Ламирэль» с учётом преимуществ, предусмотренных статьей 29 Закона о контрактной системе.

• Для ООО «Ламирэль»: Общество имеет право на получение преимуществ при определении цены государственных контрактов (увеличение цены на пятнадцать процентов) при участии в закупках, проводимых государственными и муниципальными заказчиками.

• Для региональных отделений общероссийских организаций инвалидов: Установлена возможность создания хозяйственных обществ с наделением их вкладом в уставный капитал, который рассматривается как вклад общероссийской организации инвалидов, и такие общества получают право на преимущества при государственных закупках.

• Для антимонопольного органа и иных органов, применяющих статью 29 Закона о контрактной системе: Необходимо учитывать многоуровневую структуру общероссийских организаций инвалидов и не ограничивать применение преимуществ только головными организациями, но распространять их также на хозяйственные общества, созданные региональными отделениями таких организаций при соответствии иным критериям.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение СКЭС ВС РФ № 305-ЭС25-2269 устанавливает важный прецедент в толковании статьи 29 Зак