ВС РФ: региональные отделения организаций инвалидов могут передавать преимущества при госзакупках учреждаемым ими компаниям

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № А40-40666/2024 (Арбитражный суд города Москвы); Определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ № 305-ЭС25-2271.

Дата принятия: 26 июня 2025 г. (резолютивная часть объявлена 25 июня 2025 г.).

Состав СКЭС: - Председательствующий судья: Антонова М.К. - Судьи: Завьялова Т.В., Тютин Д.В.

Стороны спора: - Истец (кассант): Общество с ограниченной ответственностью «Ламирэль» (участник закупки, победитель электронного аукциона) - Ответчик: Управление Федеральной антимонопольной службы по городу Москве (антимонопольный орган) - Третьи лица (не заявляющие самостоятельных требований): государственные бюджетные учреждения здравоохранения города Москвы — Детские городские поликлиники № 110, 120, 99, 10 Департамента здравоохранения г. Москвы; акционерное общество «Единая электронная торговая площадка» (заказчики по закупкам)

Категория спора: Административно-хозяйственный спор о признании незаконным решения антимонопольного органа; касается применения преимуществ при государственных закупках для организаций инвалидов.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

ООО «Ламирэль» — хозяйственное общество, учреждённое Владимирским областным отделением общероссийской общественной организации инвалидов «Российское общество социально-трудовой адаптации и реабилитации» (ОООИ «РОСТАР») с долей участия 100 % в уставном капитале. Общество соответствует критериям организации инвалидов: уставный капитал полностью состоит из вкладов общероссийской общественной организации инвалидов, среднесписочная численность инвалидов составляет не менее 50 %, доля оплаты труда инвалидов в фонде оплаты труда — не менее 25 %. Общество участвовало в качестве победителя в четырёх электронных аукционах, проводимых государственными заказчиками (реестровые номера: 0373000000223000148, 0373200567223000040, 0373200022122000040, 0373200105422000006). Управление Федеральной антимонопольной службы по городу Москве провело внеплановую проверку и вынесло решение от 12 февраля 2024 г. № 077/10/104-1635/2024, признав заказчиков нарушившими часть 1 статьи 29 и подпункт «а» пункта 1 части 5 статьи 49 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ). Антимонопольный орган указал на неправомерное направление заказчиками проектов государственных контрактов обществу с учётом преимуществ, предоставляемых организациям инвалидов в соответствии со статьей 29 Закона о контрактной системе. Спор касался вопроса о том, имеет ли право на преимущества при государственных закупках хозяйственное общество, учреждённое региональным отделением общероссийской организации инвалидов, или преимущества распространяются только на саму общероссийскую организацию инвалидов.

Процессуальная история

Решение Арбитражного суда города Москвы от 27 мая 2024 г.: Суд первой инстанции удовлетворил заявление ООО «Ламирэль» о признании решения антимонопольного органа от 12 февраля 2024 г. незаконным. Суд пришёл к выводу, что общество соответствует требованиям пункта 2 статьи 29 Закона о контрактной системе, поскольку его уставный капитал полностью состоит из вкладов общественной организации инвалидов (Владимирского областного отделения ОООИ «РОСТАР»), среднесписочная численность инвалидов составляет не менее 50 %, доля оплаты труда инвалидов в фонде оплаты труда — не менее 25 %. Суд отметил, что Владимирское областное отделение ОООИ «РОСТАР» создано на основании решения Совета общероссийской организации инвалидов, структура ОООИ «РОСТАР» является многоуровневой и образуется в соответствии с административно-территориальным устройством Российской Федерации, что согласуется с понятием общероссийского общественного объединения, данным в статье 14 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (далее — Закон № 82-ФЗ).

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 5 сентября 2024 г.: Апелляционный суд оставил решение суда первой инстанции без изменения, подтвердив вывод о том, что структурные региональные подразделения ОООИ «РОСТАР» являются неотъемлемой частью структуры общероссийской организации и благодаря им ОООИ «РОСТАР» обретает статус общероссийской общественной организации инвалидов.

Постановление Арбитражного суда Московского округа от 23 декабря 2024 г.: Суд кассационной инстанции отменил решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда, отказав в удовлетворении заявления общества. Суд округа исходил из того, что Владимирское областное отделение ОООИ «РОСТАР» зарегистрировано в качестве юридического лица на региональном уровне (г. Владимир), осуществляет свою деятельность на территории одного субъекта Российской Федерации и не является общероссийской общественной организацией инвалидов. Суд пришёл к выводу об отсутствии у заказчиков оснований для заключения договоров с юридическим лицом, которое общероссийской общественной организацией не учреждалось и не является таковой в силу своего статуса самостоятельного юридического лица. Суд указал, что в качестве организации, обладающей спорным преимуществом, может рассматриваться только Владимирское областное отделение ОООИ «РОСТАР», которое не было лишено возможности принять участие в закупках самостоятельно.

Кассационная жалоба в ВС РФ: ООО «Ламирэль» обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с кассационной жалобой, ставя вопрос об отмене постановления суда округа и ссылаясь на допущенное существенное нарушение норм материального и процессуального права. Определением судьи ВС РФ Антоновой М.К. от 13 мая 2025 г. кассационная жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании СКЭС.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между двумя подходами к толкованию статьи 29 Закона о контрактной системе и части 2 статьи 29 этого Закона в частности.

Первый подход (позиция судов первой и апелляционной инстанций): Преимущества при государственных закупках, предусмотренные для организаций инвалидов, распространяются не только на саму общероссийскую общественную организацию инвалидов, но и на хозяйственные общества, учреждённые её региональными отделениями, при условии соблюдения критериев, установленных частью 2 статьи 29 Закона № 44-ФЗ. Региональные отделения общероссийской организации инвалидов, несмотря на то, что они зарегистрированы как самостоятельные юридические лица на региональном уровне, остаются структурными подразделениями общероссийской организации и могут передавать свой статус учреждаемым ими хозяйственным обществам.

Второй подход (позиция суда кассационной инстанции): Преимущества распространяются исключительно на саму общероссийскую общественную организацию инвалидов и на организации, уставный капитал которых полностью состоит из вкладов такой организации в её центральном (головном) качестве. Региональное отделение, хотя и входит в структуру общероссийской организации, является самостоятельным юридическим лицом, действующим на территории одного субъекта Российской Федерации, и поэтому не может передавать статус общероссийской организации инвалидов учреждаемым им хозяйственным обществам.

Значение спора: Дело имеет принципиальное значение для практики применения преимуществ при государственных закупках, поскольку многие общероссийские организации инвалидов имеют многоуровневую структуру с региональными отделениями, зарегистрированными как самостоятельные юридические лица. Неправильное толкование статьи 29 Закона № 44-ФЗ может существенно ограничить сферу применения норм о государственной поддержке инвалидов и организаций инвалидов, что противоречит целям социальной защиты и равных возможностей для лиц с ограниченными возможностями здоровья.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной вопрос: Имеет ли право на получение преимуществ при определении цены государственных контрактов, предусмотренных статьей 29 Закона о контрактной системе, хозяйственное общество, учреждённое региональным отделением общероссийской общественной организации инвалидов, которое зарегистрировано как самостоятельное юридическое лицо на региональном уровне, если это общество соответствует критериям, установленным частью 2 статьи 29 Закона № 44-ФЗ (уставный капитал полностью состоит из вкладов общероссийской общественной организации инвалидов, среднесписочная численность инвалидов составляет не менее 50 %, доля оплаты труда инвалидов в фонде оплаты труда — не менее 25 %)?

Производный вопрос: Следует ли рассматривать региональное отделение общероссийской организации инвалидов, зарегистрированное как самостоятельное юридическое лицо, в качестве структурного подразделения общероссийской организации инвалидов или в качестве самостоятельной региональной организации инвалидов, не имеющей права передавать статус общероссийской организации учреждаемым ею хозяйственным обществам?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что региональные отделения общероссийской общественной организации инвалидов, несмотря на их регистрацию в качестве самостоятельных юридических лиц на региональном уровне, остаются структурными подразделениями общероссийской организации и в полной мере распространяют на себя все преференции, предусмотренные статьей 29 Закона о контрактной системе для общероссийских общественных организаций инвалидов, включая право на создание организаций инвалидов с наделением их соответствующим вкладом в уставный капитал, который должен рассматриваться как вклад общероссийской общественной организации инвалидов через её структурное подразделение. Следовательно, хозяйственные общества, учреждённые такими региональными отделениями и соответствующие критериям части 2 статьи 29 Закона № 44-ФЗ, имеют право на получение преимуществ при государственных закупках наравне с самой общероссийской организацией инвалидов.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативное определение общероссийской общественной организации инвалидов и её структуры

Верховный Суд РФ исходит из следующих нормативных положений:

Статья 33 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (абзац 2) определяет общественную организацию инвалидов как организацию, созданную инвалидами и лицами, представляющими их интересы, в целях защиты прав и законных интересов инвалидов, обеспечения им равных с другими гражданами возможностей, решения задач общественной интеграции инвалидов, среди членов которой инвалиды и их законные представители (один из родителей, усыновителей, опекун или попечитель) составляют не менее 80 процентов, а также союзы (ассоциации) указанных организаций.

Статья 7 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» устанавливает, что общественная организация является одной из организационно-правовых форм, в которых могут создаваться общественные объединения.

Статья 14 Закона № 82-ФЗ содержит классификацию общественных объединений по территориальному признаку: - Общероссийское общественное объединение — объединение, которое осуществляет свою деятельность в соответствии с уставными целями на территориях более половины субъектов Российской Федерации и имеет там свои структурные подразделения (организации, отделения или филиалы и представительства). - Региональное общественное объединение — объединение, деятельность которого в соответствии с его уставными целями осуществляется в пределах территории одного субъекта Российской Федерации.

Статья 32 Закона № 82-ФЗ определяет правовой статус структурных подразделений общественных организаций: в общественных организациях, структурные подразделения (отделения) которых осуществляют свою деятельность на основе единого устава данных организаций, собственниками имущества являются общественные организации в целом. Структурные подразделения (отделения) указанных общественных организаций имеют право оперативного управления имуществом, закрепленным за ними собственниками. Региональные отделения могут приобретать статус юридического лица в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

2. Применение нормативных определений к ОООИ «РОСТАР» и её Владимирскому областному отделению

Суд установил следующие факты:

• Согласно Уставу ОООИ «РОСТАР», утвержденному 20 февраля 2019 г., территориальная сфера деятельности организации охватывает более половины субъектов Российской Федерации.
• Структуру организации образуют региональные отделения, которые осуществляют свою деятельность в соответствии с Уставом организации и руководствуясь положениями действующего законодательства Российской Федерации.
• Структура ОООИ «РОСТАР» является многоуровневой и образуется в соответствии с административно-территориальным устройством Российской Федерации, что полностью согласуется с понятием общероссийского общественного объединения, данным в статье 14 Закона № 82-ФЗ.
• Структурные региональные подразделения являются неотъемлемой частью структуры ОООИ «РОСТАР» (его территориальными подразделениями).
• Владимирское областное отделение ОООИ «РОСТАР» создано по инициативе членов общероссийской общественной организации «РОСТАР», положение о создании регионального отделения утверждено решением Конференции данной организации (Протокол заседания Совета от 17 июня 2019 г. № 1), отделение зарегистрировано в качестве юридического лица и действует на основании Устава общероссийской общественной организации инвалидов, подчиняясь решениям её высших органов.

Вывод суда: Отнесение регионального отделения к структурному подразделению общероссийской организации исключает возможность отнесения указанной организации к категории региональных общественных организаций, под которыми понимаются объединения, действующие в соответствии с уставными целями исключительно в пределах одного субъекта Российской Федерации.

3. Толкование части 2 статьи 29 Закона о контрактной системе в контексте многоуровневой структуры общероссийских организаций инвалидов

Часть 1 статьи 29 Закона о контрактной системе устанавливает, что в случае заключения по результатам применения конкурентных способов контракта с участником закупки, являющимся организацией инвалидов, цена контракта, цена каждой единицы товара, работы, услуги увеличивается на пятнадцать процентов соответственно от цены контракта, предложенной таким участником закупки, от цены единицы товара, работы, услуги, определенной в соответствии с Законом о контрактной системе на основании предложения такого участника о сумме цен единиц товара, работы, услуги. Предусмотренное увеличение не может превышать начальную (максимальную) цену контракта, начальные цены единиц товара, работы, услуги.

Часть 2 статьи 29 Закона о контрактной системе устанавливает, что действие статьи 29 данного Закона распространяется на: - общероссийские общественные организации инвалидов (в том числе созданные как союзы общественных организаций инвалидов), среди членов которых инвалиды и их законные представители составляют не менее чем восемьдесят процентов; и - организации, уставный (складочный) капитал которых полностью состоит из вкладов общероссийских общественных организаций инвалидов и среднесписочная численность инвалидов в которых по отношению к другим работникам составляет не менее чем пятьдесят процентов, а доля оплаты труда инвалидов в фонде оплаты труда — не менее чем двадцать пять процентов.

Ключевой вывод суда: Предоставление преимуществ, предусмотренных статьей 29 Закона о контрактной системе, только головным организациям общероссийских общественных организаций инвалидов существенно ограничивает сферу применения данной нормы Закона № 44-ФЗ, поскольку не учитывает многоуровневую структуру данных организаций. Хозяйственные общества, образованные общероссийской общественной организацией инвалидов в лице ее регионального отделения и входящие наряду с ним в структуру общероссийской организации инвалидов, созданы с целью трудоустройства и обеспечения занятости людей с ограниченными возможностями здоровья. Следовательно, на Владимирское областное отделение ОООИ «РОСТАР» в полной мере распространяются все преференции, предусмотренные статьей 29 Закона о контрактной системе для общероссийских общественных организаций инвалидов, включая право на создание организаций инвалидов с наделением их соответствующим вкладом в уставный (складочный) капитал, который должен рассматриваться как вклад общероссийской общественной организации инвалидов через ее структурное подразделение.

4. Применение нормативных положений к ООО «Ламирэль»

Суд установил следующие факты:

• ООО «Ламирэль» учреждено Владимирским областным отделением организации с долей участия в уставном капитале общества в размере 100 процентов (протокол Совета ВОО ОООИ «РОСТАР» от 20 марта 2020 г. и протокол Совета ОООИ «РОСТАР» от 27 марта 2020 г.).
• В обществе трудоустроено 7 человек, из них 6 — лица с ограниченными возможностями (подтверждается штатным расписанием и справками об инвалидности).
• Данные сведения антимонопольным органом и судом округа не опровергнуты.

Вывод суда: ООО «Ламирэль» наряду с Владимирским областным отделением ОООИ «РОСТАР» имеет право на получение преимуществ при определении цены государственных контрактов, поскольку оно как организация, созданная общероссийской общественной организацией инвалидов, соответствует критериям, установленным частью 2 статьи 29 Закона о контрактной системе.

5. Конституционно-правовые основания социальной защиты инвалидов

Суд ссылается на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 июля 2014 г. № 20-П, в котором отмечено, что при осуществлении правового регулирования в какой бы то ни было сфере необходимо учитывать интересы и потребности инвалидов как лиц, нуждающихся в повышенной социальной защите, что предполагает создание специальных правовых механизмов, имеющих целью предоставление инвалидам дополнительных преимуществ по сравнению с лицами, сохранившими здоровье, с тем, чтобы гарантировать их право на равные с другими гражданами возможности при реализации конституционных прав.

Применение конституционного принципа: Общественные организации инвалидов создаются в целях защиты прав и законных интересов инвалидов, то есть выступают формой их социальной защиты. Предоставление преференций, установленных статьей 29 Закона о контрактной системе в виде увеличения цены контракта, предложенной участником закупки, является разновидностью государственной поддержки, адресованной такой категории граждан как инвалиды.

6. Согласованность с позицией Верховного Суда РФ в административном судопроизводстве

Суд указывает, что данный вывод согласуется с позицией Верховного Суда Российской Федерации, выраженной в решении от 16 января 2025 г. по делу № АКПИ24-96, признавшего недействующим письмо Федеральной антимонопольной службы от 10 июля 2024 г. № МШ/60841/24 «По вопросу применения статьи 29 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ». Это свидетельствует о единообразной позиции ВС РФ по вопросу о применении преимуществ при государственных закупках для организаций инвалидов.

7. Оценка нарушений норм материального права судом кассационной инстанции

Суд кассационной инстанции не учёл следующее:

• Закон о контрактной системе регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в этой сфере (часть 1 статьи 1 Закона № 44-ФЗ).
• Многоуровневую структуру общероссийских организаций инвалидов, в которой региональные отделения, несмотря на регистрацию в качестве самостоятельных юридических лиц, остаются структурными подразделениями и определяют общероссийский статус организации.
• Цель создания хозяйственных обществ региональными отделениями — трудоустройство и обеспечение занятости людей с ограниченными возможностями здоровья.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Конкретный критерий, применённый к данному делу

Верховный Суд РФ применил следующий критерий для разрешения спора:

Организация инвалидов, учреждённая региональным отделением общероссийской общественной организации инвалидов, имеет право на получение преимуществ при государственных закупках, предусмотренных статьей 29 Закона о контрактной системе, если одновременно соблюдены следующие условия:

1. Региональное отделение является структурным подразделением общероссийской общественной организации инвалидов, действующей на территориях более половины субъектов Российской Федерации, и входит в её многоуровневую структуру, образованную в соответствии с административно-территориальным устройством Российской Федерации.

2. Региональное отделение зарегистрировано в качестве юридического лица и действует на основании единого устава общероссийской организации инвалидов, подчиняясь решениям её высших органов.

3. Учреждённая организация соответствует критериям, установленным частью 2 статьи 29 Закона о контрактной системе: - уставный (складочный) капитал полностью состоит из вкладов общероссийской общественной организации инвалидов (в том числе через её структурное подразделение); - среднесписочная численность инвалидов составляет не менее пятидесяти процентов; - доля оплаты труда инвалидов в фонде оплаты труда составляет не менее двадцати пяти процентов.

Процедурные указания и распределение обязанностей

Верховный Суд РФ не дал специальных указаний нижестоящим судам или антимонопольному органу о порядке исполнения решения. Однако из определения следует, что:

1. Для государственных заказчиков: При проведении электронных аукционов и определении цены государственных контрактов необходимо учитывать преимущества, предусмотренные статьей 29 Закона о контрактной системе, в отношении организаций инвалидов, учреждённых