ВС отменил решение о ликвидации несанкционированной свалки в Омске из-за нарушений при применении позиции КС РФ

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 50-КАД25-6-К8 от 11 июня 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Хаменков В.Б. - Судьи: Горчакова Е.В., Переверзева И.Н. - Судья-докладчик: Горчакова Е.В.

Стороны: - Административный истец: Омский межрайонный природоохранный прокурор (в защиту неопределённого круга лиц) - Административные ответчики: Администрация города Омска, Министерство финансов Российской Федерации, Министерство финансов Омской области - Заинтересованные лица: Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерство природных ресурсов и экологии Омской области

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий, в данном случае — бездействия органов публичной власти)

Административное дело: № 2а-909/2024

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Прокурор оспаривал бездействие Администрации города Омска, выразившееся в непринятии мер к устранению несанкционированной свалки твёрдых коммунальных отходов (ТКО), расположенной на земельном участке площадью 160 000 кв. м в пределах кадастрового квартала 55:3:030117 в городе Омске. Свалка была выявлена 17 марта 2023 года государственным инспектором в области охраны окружающей среды.

Прокурор требовал: 1. Признать незаконным бездействие Администрации 2. Возложить на Администрацию обязанность ликвидировать свалку в течение одного года со дня поступления софинансирования 3. Возложить на Министерство финансов РФ и Министерство финансов Омской области обязанность принять участие в софинансировании в размере 40–50 % от общего объёма необходимых расходов

Позиции сторон в первой инстанции

Позиция прокурора: Размещение свалки находится в прямой зависимости от ненадлежащего исполнения органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения в сфере обращения с отходами.

Позиция финансовых органов: Свалка образовалась стихийно в результате жизнедеятельности населения; отсутствуют умышленные неправомерные действия со стороны Администрации; финансирование должно осуществляться исключительно за счёт местного бюджета.

Решения нижестоящих судов

Первое рассмотрение (Центральный районный суд, 22 августа 2023 г.): Суд возложил на Администрацию обязанность ликвидировать свалку.

Апелляция (Омский областной суд, 20 декабря 2023 г.): Решение отменено, дело направлено на новое рассмотрение.

Второе рассмотрение (Центральный районный суд, 28 февраля 2024 г.): - Удовлетворены требования прокурора - На Администрацию возложена обязанность направить в течение 6 месяцев документы о предстоящих расходах - На Администрацию возложена обязанность ликвидировать свалку в течение одного года со дня поступления софинансирования - На Минфин России и Минфин области возложена обязанность принять участие в софинансировании в размере по 45 % каждого

Апелляция (Омский областной суд, 13 июня 2024 г.): Решение оставлено без изменения. Суд согласился с выводами суда первой инстанции, ссылаясь на правовую позицию Конституционного Суда РФ о том, что финансирование ликвидации мест накопления ТКО на землях с неразграниченной государственной собственностью должно осуществляться из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.

Кассация (Восьмой кассационный суд, 25 сентября 2024 г.): Судебные акты оставлены без изменения.

Кассационная жалоба в ВС РФ

Министерство финансов РФ обратилось в СКАД ВС РФ с кассационной жалобой, требуя отмены судебных актов и направления дела на новое рассмотрение.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между несколькими публичными интересами:

1. Экологический интерес — защита окружающей среды и здоровья граждан от загрязнения несанкционированными свалками
2. Интерес местного самоуправления — распределение финансовой нагрузки между уровнями публичной власти
3. Интерес федерального и регионального бюджетов — определение пределов их ответственности за ликвидацию свалок на землях с неразграниченной государственной собственностью

Ключевая материально-правовая проблема: Кто несёт ответственность за ликвидацию несанкционированных свалок ТКО, расположенных на земельных участках, находящихся в государственной собственности, государственная собственность на которые не разграничена между Российской Федерацией и субъектом РФ? За счёт какого бюджета должна осуществляться такая ликвидация?

Ключевая процессуальная проблема: Суды первой и апелляционной инстанций не установили юридически значимые обстоятельства, необходимые для правильного применения позиции Конституционного Суда РФ, в частности: - причины образования свалки и её размер; - надлежащее ли исполнение Администрацией своих полномочий по созданию мест накопления ТКО; - размер средств, необходимых для ликвидации; - наличие ртутьсодержащих отходов на свалке; - участие Омской области в государственной программе «Охрана окружающей среды».

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли суд возложить на органы местного самоуправления обязанность ликвидировать несанкционированные свалки ТКО на землях с неразграниченной государственной собственностью без предварительного установления того, вызвано ли возникновение свалки умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица?

2. Может ли суд возложить на федеральные и региональные финансовые органы обязанность софинансировать ликвидацию свалки без установления размера необходимых средств и факторов, влияющих на финансирование (объём отходов, доходы бюджета муниципального образования, возможность предоставления земельного участка в пользование на инвестиционных условиях)?

3. Может ли суд возложить на орган местного самоуправления обязанность ликвидировать свалку, содержащую ртутьсодержащие отходы, без учёта специального порядка обращения с такими отходами?

4. Соответствует ли судебное решение о софинансировании ликвидации свалки правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении № 27-П от 30 мая 2023 года, если суд не исследовал участие региона в государственной программе «Охрана окружающей среды»?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

СКАД ВС РФ признала судебные акты нижестоящих судов незаконными и преждевременными, поскольку они не соответствуют правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении № 27-П от 30 мая 2023 года. Суды не установили юридически значимые обстоятельства, необходимые для правильного применения норм материального права о распределении полномочий и финансовой ответственности между уровнями публичной власти при ликвидации несанкционированных свалок на землях с неразграниченной государственной собственностью. Судебные акты содержат выводы, которые невозможно исполнить без дополнительного установления фактических обстоятельств.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основы регулирования обращения с отходами и охраны окружающей среды

Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» закрепляет право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду и её защиту от негативного воздействия (преамбула, п. 1 ст. 11). Управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (ст. 10). Закон устанавливает требования в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления (ст. 51).

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к вопросам городского округа участие в организации деятельности по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твёрдых коммунальных отходов (п. 24 ст. 16).

Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» определяет твёрдые коммунальные отходы как отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие потребительские свойства (п. 1 ст. 1). Полномочия органов местного самоуправления включают создание и содержание мест (площадок) накопления ТКО, определение схемы размещения таких мест, ведение реестра мест накопления, организацию экологического воспитания (п. 4 ст. 8).

Земельный кодекс Российской Федерации устанавливает, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу земель и почв (ст. 42).

ГОСТ 30772-2001 определяет несанкционированные свалки как территории, используемые, но не предназначенные для размещения отходов (п. 4.13).

2. Правовая позиция Конституционного Суда РФ (Постановление № 27-П от 30 мая 2023 года)

СКАД ВС РФ подчеркнула, что нижестоящие суды применили нормы материального права без учёта правовой позиции Конституционного Суда РФ, содержащейся в Постановлении № 27-П.

Ключевые выводы КС РФ:

1. Признание неконституционности норм: КС РФ признал не соответствующими Конституции РФ положения федеральных законов в той мере, в какой они являются правовым основанием для возложения на органы местного самоуправления обязанности по ликвидации мест несанкционированного размещения ТКО за счёт средств местного бюджета, если такие места расположены на земельных участках, находящихся в государственной собственности (первая группа), или на землях, государственная собственность на которые не разграничена (вторая группа) (п. 1 резолютивной части).

2. Отсутствие нормативного регулирования: КС РФ указал на отсутствие как нормы в федеральном законодательстве о полномочиях органов местного самоуправления по ликвидации мест на землях с неразграниченной государственной собственностью, сопровождаемое одновременным закреплением форм участия РФ или субъектов РФ в финансовом обеспечении, так и закона субъекта РФ о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями с передачей финансовых ресурсов (абзац третий п. 1 резолютивной части).

3. Условие отсутствия умышленных неправомерных действий: КС РФ подчеркнул, что возложение обязанности на органы местного самоуправления допускается только при условии, что не установлено, что возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица муниципального образования (абзац четвёртый п. 1 резолютивной части).

4. Система взаимодействия уровней власти: КС РФ подчеркнул, что система обращения с отходами в РФ построена на взаимодействии и участии всех трёх уровней публичной власти; действующее правовое регулирование чётко не определяет принадлежность и объём полномочий органов публичной власти по ликвидации мест несанкционированного размещения ТКО на землях с неразграниченной государственной собственностью (абзац шестой п. 3.2).

5. Роль органов местного самоуправления в профилактике: КС РФ указал, что органы местного самоуправления, как наиболее приближённые к источникам образования отходов органы публичной власти, в рамках предоставленных им полномочий по муниципальному земельному контролю имеют объективную возможность выявлять места несанкционированного размещения ТКО, устанавливать лиц, в результате деятельности которых образуются отходы, предъявлять требования об освобождении земельных участков от свалок; обязаны устранять причины образования новых свалок путём своевременного создания мест накопления ТКО, их рационального размещения, организации общественных мероприятий по формированию экологической культуры (абзац третий п. 4.1).

6. Условия софинансирования: КС РФ определил, что до внесения изменений в правовое регулирование допускается принятие судебных решений, возлагающих на органы местного самоуправления обязанность по ликвидации за счёт средств местного бюджета мест несанкционированного размещения ТКО, однако в таком решении должно быть указано на условия финансового обеспечения, в том числе на минимально допустимый объём софинансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если необходимым является справедливое гарантированное софинансирование (абзац второй п. 2 резолютивной части).

7. Возмещение расходов: КС РФ прямо указал, что если места несанкционированного размещения ТКО находятся на землях с неразграниченной государственной собственностью, возмещение расходов органов местного самоуправления производится из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ в равных долях, если не установлено, что возникновение свалки вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица (абзацы пятый и шестой п. 2 резолютивной части).

3. Процессуальные нормы КАС РФ и требования к судебному решению

Статья 176 КАС РФ устанавливает, что судебное решение должно быть законным и обоснованным (ч. 1).

Статья 328 КАС РФ определяет основания для отмены судебных актов в кассационном порядке: существенные нарушения норм материального или процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита публичных интересов (ч. 1).

Постановление Пленума ВС РФ от 19 декабря 2003 года № 23 «О судебном решении» разъясняет, что судебный акт является законным, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к данному правоотношению.

4. Анализ нарушений нижестоящими судами

СКАД ВС РФ установила следующие существенные нарушения:

Нарушение 1: Неполное установление юридически значимых обстоятельств

Суды первой и апелляционной инстанций не установили: - причины образования свалки и её размер на момент вынесения судебного акта; - осуществляла ли Администрация полномочия по муниципальному земельному контролю в соответствии с решением Омского городского Совета от 15 декабря 2021 года № 373; - были ли созданы Администрацией места (площадки) накопления ТКО в достаточном для населения количестве; - какие действия предпринимались для минимизации риска возникновения мест несанкционированного размещения отходов; - надлежащее ли исполнение Администрацией своих полномочий по созданию и содержанию мест накопления ТКО (п. 4 ст. 8 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»).

Эти обстоятельства имеют существенное значение для правильного разрешения спора, поскольку от них зависит, вызвано ли возникновение свалки умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления (условие, при котором возложение обязанности на Администрацию допустимо) или свалка образовалась стихийно в результате жизнедеятельности населения при надлежащем исполнении Администрацией своих полномочий (условие, при котором необходимо софинансирование из федерального и региональных бюджетов).

Нарушение 2: Неправильное применение правовой позиции КС РФ

Суд первой инстанции, возлагая на финансовые органы обязанность принять участие в финансировании ликвидации свалки, не учёл правовую позицию КС РФ, изложенную в п. 2 резолютивной части Постановления № 27-П. Суд не установил размер средств, необходимых для ликвидации свалки, и факторы, влияющие на финансирование (объём накопленных отходов, доходы бюджета муниципального образования, наличие либо отсутствие возможности предоставить земельный участок в пользование на инвестиционных условиях).

КС РФ прямо указал, что в судебном решении должно быть указано на минимально допустимый объём софинансирования, исходя из обстоятельств конкретного дела. Однако в материалах дела отсутствует информация о размере средств, необходимых для ликвидации свалки, и этот вопрос судом первой инстанции не разрешался.

Нарушение 3: Невыяснение обстоятельства влечёт неисполнимость судебного акта

СКАД ВС РФ подчеркнула, что невыяснение размера необходимых средств влечёт неисполнимость принятого судебного акта. Администрация не может направить в финансовые органы документы о предстоящих расходах, если размер этих расходов не установлен судом. Финансовые органы не могут определить объём софинансирования без информации о размере необходимых средств.

Нарушение 4: Игнорирование наличия ртутьсодержащих отходов

При возложении на Администрацию обязанности принять меры по ликвидации свалки суд не учёл, что на земельном участке обнаружены ртутьсодержащие отходы.

Правила обращения с отходами производства и потребления в части осветительных устройств и электрических ламп (утверждены постановлением Правительства РФ от 28 декабря 2020 года № 2314) устанавливают специальный порядок обращения с ртутьсодержащими лампами, отличающийся от порядка обращения с ТКО. Органы местного самоуправления организуют создание мест накопления отработанных ртутьсодержащих ламп (п. 5 Правил).

Ненадлежащее обращение с ртутьсодержащими отходами может повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям и окружающей среде. Это означает наличие накопленного вреда окружающей среде — вреда, возникшего в результате прошлой экономической и иной деятельности, обязанности по устранению которого не были выполнены либо были выполнены не в полном объёме (абзац пятьдесят девятый ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).

Организация ликвидации накопленного вреда окружающей среде (с 1 октября 2023 года, после вступления в силу Федерального закона от 4 августа 2023 года № 449-ФЗ) осуществляется органами местного самоуправления применительно к территориям на земельных участках, находящихся в собственности муниципальных образований, применительно к иным территориям — органами государственной власти субъектов РФ (пункты 1 и 2 ст. 80', п. 2 ст. 80 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).

Таким образом, возложение на орган местного самоуправления обязанности очистить от ртутьсодержащих отходов земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, нельзя признать правомерным.

Нарушение 5: Неисследование участия региона в государственной программе

При возложении на финансовые органы обязанности софинансировать ликвидацию свалки суды не исследовали вопрос участия Омской области в государственной программе «Охрана окружающей среды».

Государственная программа «Охрана окружающей среды» (утверждена постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 года № 326) предусматривает ликвидацию несанкционированных свалок в границах городов в рамках федерального проекта «Чистая страна». Программа финансируется из федерального бюджета (приложение № 12 к Федеральному закону от 5 декабря 2022 года № 466-ФЗ «О федеральном бюджете на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов»).

Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета (приложение № 6 к государственной программе) предусматривают, что субсидия предоставляется на основании соглашения между высшим исполнительным органом субъекта РФ и Минприроды России при условии наличия государственной программы субъекта РФ либо подпрограммы, предусматривающей перечень мероприятий по ликвидации несанкционированных свалок (подпункт «а» п. 3 Правил).

Таким образом, Минприроды России, как главный распорядитель бюджетных средств федерального бюджета, вправе предоставлять и распределять субсидии бюджетам субъектов РФ в рамках исполнения государственной программы в пределах сумм бюджетных ассигнований, утверждённых в ведомственной структуре расходов федерального бюджета.

Суды не исследовали, участвует ли Омская область в государственной программе, что имеет существенное значение для определения условий и объёма софинансирования.

5. Бюджетное законодательство

Бюджетный кодекс РФ определяет бюджет как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6). Финансовыми органами являются Минфин России, исполнительные органы субъектов РФ, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов РФ, органы местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (абзацы второй и тридцать пятый ст. 6).

Минфин России организует составление и составляет проект федерального бюджета, составляет и ведёт сводную бюджетную роспись федерального бюджета, представляет показатели и лимиты бюджетных обязательств в Федеральное казначейство (ст. 165).

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибка 1: Неверное толкование материального права и игнорирование правовой позиции КС РФ

Суть ошибки: Суды применили нормы материального права о полномочиях органов местного самоуправления в области обращения с отходами без учёта правовой позиции Конституционного Суда РФ, содержащейся в Постановлении № 27-П от 30 мая 2023 года.

Конкретное проявление: Суды возложили на Администрацию обязанность ликвидировать свалку на землях с неразграниченной государственной собственностью, не установив, вызвано ли возникновение свалки умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления. КС РФ прямо указал, что такое возложение допустимо только при условии отсутствия умышленных неправомерных действий органа местного самоуправления.

Последствие: Судебные акты содержат выводы, которые не соответствуют конституционно-правовой позиции, и поэтому являются незаконными.

Ошибка 2: Нарушение требования полного установления