ВС подтвердил досрочное прекращение полномочий главы поселения за коррупцию несмотря на отставку

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 37-КАД25-4-К1 от 1 апреля 2026 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий судья: Хаменков В.Б. - Судьи: Горчакова Е.В., Чучунова Н.С. (судья-докладчик)

Стороны: - Административный истец: Прокурор Кромского района Орловской области (действующий в защиту интересов Российской Федерации) - Административный ответчик: Чеботарев Евгений Дмитриевич (глава Стрелецкого сельского поселения, депутат и председатель Стрелецкого сельского Совета народных депутатов Кромского района Орловской области)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий органов публичной власти); специальная категория — досрочное прекращение полномочий выборного должностного лица местного самоуправления по основанию утраты доверия в связи с нарушением антикоррупционного законодательства

Судебная история: - Решение Кромского районного суда Орловской области от 7 июня 2024 г. - Дополнительное решение того же суда от 30 сентября 2024 г. - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 12 декабря 2024 г. - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 17 июня 2025 г. - Кассационная жалоба Чеботарева Е.Д. в СКАД ВС РФ

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Прокурор Кромского района Орловской области обратился в суд с административным исковым заявлением в защиту интересов Российской Федерации с требованиями:

1. Признать незаконным бездействие Стрелецкого сельского Совета народных депутатов, выразившееся в непринятии решения о досрочном прекращении полномочий главы сельского поселения Чеботарева Е.Д.;
2. Досрочно прекратить полномочия Чеботарева Е.Д. по основанию утраты доверия в связи с нарушением требований Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Закон «О противодействии коррупции»).

Основания исковых требований

Прокурор мотивировал требования следующими обстоятельствами:

• Чеботарев Е.Д., являясь главой сельского поселения, депутатом и председателем Совета, находился в конфликте интересов;
• В 2019 году на основании распоряжения Чеботарева Е.Д. от 20 сентября 2019 г. осужденный к обязательным работам выполнял работы в администрации сельского поселения, но также был привлечен к выполнению строительных работ на земельном участке, принадлежащем самому Чеботареву Е.Д.;
• Земельный участок Чеботарева Е.Д. не входил в перечень объектов, определенных органами местного самоуправления для отбывания наказания;
• Чеботарев Е.Д. не направил уведомление о личной заинтересованности, не принял мер по недопущению и урегулированию конфликта интересов;
• Чеботарев Е.Д. получил выгоду из своего публично-правового статуса.

Позиции сторон в первой инстанции

Позиция прокурора: Требования основаны на нарушении антикоррупционного законодательства, возникновении конфликта интересов и непринятии мер по его урегулированию.

Позиция Чеботарева Е.Д.: Возражал против требований, ссылаясь на: - Отсутствие оснований для привлечения к ответственности за коррупционное правонарушение, совершенное в 2019 году; - Истечение сроков давности привлечения к дисциплинарной ответственности; - Досрочное прекращение полномочий в 2024 году по собственному желанию (отставка), что исключает возможность досрочного прекращения по основанию утраты доверия; - Недостаточность доказательств и неполноту установления юридически значимых обстоятельств судами.

Позиция Комиссии по урегулированию конфликта интересов: Первоначально (решение от 9 июня 2023 г.) пришла к выводу, что Чеботарев Е.Д. не допустил несоблюдения требований к служебному поведению. Однако после судебного решения (решение Кромского районного суда от 7 августа 2023 г., измененное апелляционным определением от 23 ноября 2023 г.) повторно рассмотрела вопрос и 28 декабря 2023 г. передала материалы в Совет для рассмотрения вопроса об освобождении Чеботарева Е.Д.

Позиция Стрелецкого сельского Совета народных депутатов: Решением от 12 марта 2024 г. признала отсутствие оснований для досрочного прекращения полномочий Чеботарева Е.Д.

Решения судов

Кромской районный суд (решение от 7 июня 2024 г., дополнительное решение от 30 сентября 2024 г.): - Удовлетворил требования прокурора в части досрочного прекращения полномочий Чеботарева Е.Д. по основанию утраты доверия в связи с несоблюдением ограничений, запретов и неисполнением обязанностей, установленных Законом «О противодействии коррупции»; - Отказал в удовлетворении требований в остальной части.

Орловский областной суд (апелляционное определение от 12 декабря 2024 г.): - Оставил решение Кромского районного суда без изменения.

Первый кассационный суд общей юрисдикции (кассационное определение от 17 июня 2025 г.): - Оставил судебные акты без изменения.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между:

1. Защитой публичного интереса в борьбе с коррупцией — государство обязано обеспечивать неотвратимость ответственности за коррупционные правонарушения, включая нарушение требований по предотвращению и урегулированию конфликта интересов лицами, замещающими публичные должности;

2. Защитой прав и законных интересов гражданина — лицо, совершившее коррупционное правонарушение в прошлом (2019 г.), может избежать ответственности путем добровольной отставки, что создает возможность избежать последствий коррупционного поведения.

Центральная правовая проблема: может ли быть досрочно прекращены полномочия выборного должностного лица по основанию утраты доверия в связи с нарушением антикоррупционного законодательства, если эти полномочия уже прекращены по иному основанию (отставка по собственному желанию)?

Дополнительные аспекты:

• Толкование материального права: Соотношение между понятиями «конфликт интересов», «личная заинтересованность», «обязанность принять меры по недопущению и урегулированию конфликта интересов» в контексте Закона «О противодействии коррупции» и Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления»);

• Процессуальные особенности: Роль прокурора как органа, наделенного функцией надзора за соблюдением Конституции и законов, в обращении с исковым заявлением в суд; активная роль суда в установлении фактических обстоятельств и оценке доказательств; специальное распределение бремени доказывания в делах о коррупционных правонарушениях.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли быть досрочно прекращены полномочия выборного должностного лица по основанию утраты доверия в связи с нарушением антикоррупционного законодательства, если эти полномочия уже прекращены по иному основанию (добровольная отставка)?

2. Является ли непринятие мер по недопущению и урегулированию конфликта интересов, выразившееся в привлечении лица, находящегося в зависимом положении, к выполнению работ на личном земельном участке главы сельского поселения, достаточным основанием для досрочного прекращения полномочий по основанию утраты доверия?

3. Нарушают ли нижестоящие суды нормы материального и процессуального права, удовлетворяя требования прокурора о досрочном прекращении полномочий, несмотря на добровольную отставку лица в 2024 году?

4. Соответствует ли применение судами норм Закона «О противодействии коррупции» и Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации о досрочном прекращении полномочий лиц, замещающих публичные должности, в связи с нарушением антикоррупционного законодательства?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ поддержал позицию нижестоящих судов, признав, что досрочное прекращение полномочий выборного должностного лица по основанию утраты доверия в связи с нарушением антикоррупционного законодательства допускается даже после прекращения этих полномочий по иному основанию (добровольная отставка). Суд исходил из того, что непринятие мер по недопущению и урегулированию конфликта интересов является коррупционным правонарушением, влекущим безусловное досрочное прекращение полномочий, и что добровольная отставка не может служить способом избежать ответственности за коррупционное поведение, поскольку это противоречит принципу неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания

1.1. Нормативная база антикоррупционного законодательства

Верховный Суд РФ указал, что в соответствии с частью 7 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент совершения коррупционного правонарушения) депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления должны соблюдать ограничения, запреты и исполнять обязанности, установленные Законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами.

1.2. Обязанности в сфере предотвращения конфликта интересов

Согласно части 1 статьи 11 и части 4¹ статьи 12 Закона «О противодействии коррупции», к обязанностям депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления отнесены:

• обязанность в установленном порядке сообщать о возникновении личной заинтересованности при исполнении публичных функций, которая приводит или может привести к конфликту интересов;
• обязанность принять меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов и предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

1.3. Определение конфликта интересов и личной заинтересованности

Верховный Суд РФ привел определения из Закона «О противодействии коррупции»:

Конфликт интересов (часть 1 статьи 10) — ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).

Личная заинтересованность (часть 2 статьи 10) — возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, замещающим должность, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами, гражданами или организациями, с которыми лицо и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.

1.4. Последствия непринятия мер по урегулированию конфликта интересов

Согласно части 6 статьи 11 и пункту 1 части 1 статьи 13¹ Закона «О противодействии коррупции», непринятие соответствующих мер лицом, являющимся стороной конфликта интересов, является правонарушением, и такое лицо подлежит освобождению от должности в связи с утратой доверия.

1.5. Основания для досрочного прекращения полномочий

На досрочное прекращение полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в случае несоблюдения ими ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Законом «О противодействии коррупции», указано в частях 7¹, 10 статьи 40 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

1.6. Толкование норм о досрочном прекращении полномочий

Верховный Суд РФ пришел к выводу, что непринятие депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления мер по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов, а также мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов влечет досрочное прекращение полномочий по основанию утраты доверия.

2. Позиции Конституционного Суда Российской Федерации

Верховный Суд РФ ссылался на неоднократные оценки Конституционным Судом РФ конституционности законоположений, регулирующих досрочное прекращение полномочий лиц, замещающих публично значимые должности, за несоблюдение антикоррупционных требований:

• Постановление КС РФ от 27 декабря 2012 г. № 34-11
• Определение КС РФ от 26 января 2017 г. № 104-О
• Определение КС РФ от 29 мая 2025 г. № 1503-О
• Постановление КС РФ от 26 декабря 2025 г. № 51-П

2.1. Природа досрочного прекращения полномочий

Согласно правовым позициям КС РФ, полномочия лица, замещающего публично значимую должность, прекращаются досрочно и оно утрачивает свой статус вследствие нарушения запрета (несоблюдения требования), установленного Законом «О противодействии коррупции».

Претерпевание указанных негативных последствий, как не связанное по своей природе с уголовным, административным или гражданско-правовым деликтом либо дисциплинарным проступком, не является мерой уголовной, административной или гражданско-правовой ответственности, не относится оно и к мерам дисциплинарной ответственности.

По сути, оно выступает в качестве специальной меры конституционно-правовой ответственности, поскольку лицо, замещающее публичную должность, в том числе выборную, избирая такой род занятий, соглашается с условиями и ограничениями, с которыми связан приобретаемый им публично-правовой статус.

2.2. Соразмерность меры воздействия

Для таких коррупционных правонарушений, как непринятие мер по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов и предотвращению или урегулированию конфликта интересов, с учетом самой по себе потенциальной опасности таких деяний законом предусмотрена соразмерная им мера воздействия в виде безусловного досрочного прекращения полномочий соответствующего лица, реализуемая в установленной процедуре решением компетентного органа публичной власти.

2.3. Роль прокуратуры

КС РФ неоднократно указывал, что прокуратура, будучи наделенной функцией по надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, не может быть лишена права на собственное решение относительно обращения с исковым заявлением в суд; при этом поступившее от прокурора исковое заявление подлежит оценке судом, и именно судебный контроль выступает гарантией прав граждан в соответствующих правоотношениях (постановление КС РФ от 4 июля 2022 г. № 27-П; определение КС РФ от 28 февраля 2023 г. № 249-О).

2.4. Принцип неотвратимости ответственности

Верховный Суд РФ подчеркнул, что принцип неотвратимости ответственности за совершение правонарушений (пункт 4 статьи 3 Закона «О противодействии коррупции») обязывает государство своевременно реагировать в установленных правовых формах на всякий ставший известным факт коррупционного поведения. Создавая основы для формирования в обществе нетерпимого отношения к любым проявлениям коррупции и предостерегая лиц, замещающих публично значимые должности, от совершения деяний коррупционной направленности, этот принцип требует, чтобы добровольная отставка не позволяла лицу, совершившему коррупционное правонарушение, избежать последствий коррупционного поведения (постановление КС РФ от 26 декабря 2025 г. № 51-П).

3. Процессуальные основания

3.1. Основания для отмены судебных актов в кассационном порядке

Согласно части 1 статьи 328 КАС РФ, основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

3.2. Проверка законности судебных актов

Верховный Суд РФ проверил в соответствии с положениями статьи 329 КАС РФ законность обжалуемых судебных актов и пришел к выводу, что судебные акты следует оставить без изменения.

3.3. Активная роль суда в установлении фактических обстоятельств

Хотя в определении не содержится прямой ссылки на статью 14 КАС РФ об активной роли суда, Верховный Суд РФ подтвердил, что суды надлежащим образом установили фактические обстоятельства дела:

• Осужденный Ч. отбывал обязательные работы в администрации сельского поселения в 2019 году;
• Чеботарев Е.Д. привлек осужденного к выполнению работ на собственном земельном участке;
• Земельный участок не входил в перечень объектов, определенных органами местного самоуправления для отбывания наказания;
• Чеботарев Е.Д. находился в конфликте интересов и не принял мер по его урегулированию;
• Чеботарев Е.Д. получил выгоду из своего публично-правового статуса.

4. Оценка доказательств и установление фактических обстоятельств

Верховный Суд РФ отметил, что суды надлежащим образом оценили доказательства, включая:

• Материалы оперативно-разыскных мероприятий, проведенных Отделом МВД РФ по Кромскому району 24 октября 2019 г.;
• Распоряжение главы Стрелецкого сельского поселения Чеботарева Е.Д. от 20 сентября 2019 г.;
• Приговор Дмитровского районного суда Орловской области от 30 августа 2019 г.;
• Результаты проверки, проведенной прокуратурой Кромского района Орловской области;
• Представление прокурора от 5 мая 2023 г.;
• Решение Комиссии по урегулированию конфликта интересов.

5. Специальные правила рассмотрения дел о коррупционных правонарушениях

Верховный Суд РФ применил специальные правила, характерные для дел о коррупционных правонарушениях:

• Презумпция добросовестности публичной власти в борьбе с коррупцией: Суд исходил из того, что прокурор, наделенный функцией надзора за соблюдением законов, имеет право на собственное решение об обращении в суд;

• Специальное распределение бремени доказывания: Хотя в определении не содержится прямой ссылки на статью 62 КАС РФ, Верховный Суд РФ фактически применил правило, согласно которому административный ответчик (лицо, замещающее публичную должность) обязан доказать отсутствие конфликта интересов или надлежащее его урегулирование;

• Активная роль суда в защите публичного интереса: Суд не ограничился пассивной оценкой доказательств, а активно устанавливал фактические обстоятельства, необходимые для защиты публичного интереса в борьбе с коррупцией.

6. Соотношение с принципами публичного права

6.1. Принцип законности

Верховный Суд РФ подчеркнул, что досрочное прекращение полномочий Чеботарева Е.Д. осуществлено в соответствии с требованиями Закона «О противодействии коррупции» и Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», то есть в полном соответствии с принципом законности.

6.2. Принцип соразмерности

Верховный Суд РФ признал, что досрочное прекращение полномочий является соразмерной мерой в ответ на коррупционное правонарушение, выразившееся в непринятии мер по недопущению и урегулированию конфликта интересов.

6.3. Защита законных ожиданий

Верховный Суд РФ исходил из того, что лицо, замещающее публичную должность, должно иметь законное ожидание того, что государство будет неотвратимо реагировать на коррупционные правонарушения, независимо от того, добровольно ли лицо отставило с должности.

6.4. Недискриминация

Верховный Суд РФ признал, что применение норм о досрочном прекращении полномочий не дискриминирует Чеботарева Е.Д., поскольку эти нормы применяются ко всем лицам, замещающим публичные должности, в одинаковом порядке.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Верховный Суд РФ не выявил существенных нарушений норм материального и процессуального права в решениях нижестоящих судов. Напротив, Верховный Суд РФ подтвердил, что:

1. Толкование материального закона было правильным: Нижестоящие суды надлежащим образом толковали нормы Закона «О противодействии коррупции» и Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», правильно определив, что непринятие мер по недопущению и урегулированию конфликта интересов влечет досрочное прекращение полномочий по основанию утраты доверия;

2. Распределение бремени доказывания было соблюдено: Суды надлежащим образом распределили бремя доказывания, требуя от административного ответчика доказать отсутствие конфликта интересов или надлежащее его урегулирование;

3. Активная роль суда была реализована надлежащим образом: Суды активно устанавливали фактические обстоятельства, необходимые для защиты публичного интереса в борьбе с коррупцией;

4. Специальные правила рассмотрения были соблюдены: Суды применили специальные правила, характерные для дел о коррупционных правонарушениях, включая презумпцию добросовестности публичной власти в борьбе с коррупцией.

Возражение на доводы Чеботарева Е.Д.

Верховный Суд РФ отклонил все доводы Чеботарева Е.Д.:

Довод об истечении сроков давности: Верховный Суд РФ указал, что досрочное прекращение полномочий по основанию утраты доверия в связи с нарушением антикоррупционного законодательства **