ВС РФ: включение в реестр пострадавших дольщиков не гарантирует право на программу восстановления

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 53-КАД25-2-К8 от 4 июня 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Хаменков В.Б. - Судьи: Калинина Л.А. (судья-докладчик), Горчакова Е.В.

Стороны: - Административные истцы: Зимина Анна Викторовна, Матвейкина Галина Александровна, Еремина Людмила Николаевна, Потылицына Татьяна Дмитриевна (граждане РФ — участники долевого строительства) - Административные ответчики: - Служба строительного надзора и жилищного контроля Красноярского края - Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Красноярского края - Правительство Красноярского края

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий (бездействия) органов публичной власти)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Административные истцы — участники долевого строительства многоквартирного дома застройщика ЗАО «Сибстоун» (банкрот) — требовали признания незаконным бездействия Правительства Красноярского края и Министерства строительства Красноярского края, выразившегося в невключении их в план-график (дорожную карту) по предоставлению жилого помещения либо денежной выплаты как пострадавшим дольщикам.

Требования истцов основаны на разнице между суммой внесённых застройщику денежных средств по договорам участия в долевом строительстве и размером денежных средств, полученных ими по результатам завершения процедуры банкротства застройщика.

Позиции сторон в первой инстанции

Истцы: Ссылались на то, что они включены в реестр пострадавших граждан приказами Службы строительного надзора и жилищного контроля Красноярского края от 23 апреля 2014 г. (№ 82-п, № 83-п, № 81-п, № 85-п) и, следовательно, имеют право на включение в план-график восстановления прав в соответствии со статьями 23.1 и 23.2 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости».

Ответчики: Возражали против удовлетворения требований, ссылаясь на то, что факт включения в реестр пострадавших граждан в 2014 году не влечёт автоматического возложения обязанностей на органы власти по включению в план-график.

Решения нижестоящих инстанций

Решение Центрального районного суда г. Красноярска от 2 февраля 2024 г.: - Требования удовлетворены частично - Признано незаконным невключение истцов в план-график (дорожную карту) - На Правительство Красноярского края и Министерство строительства возложена обязанность включить истцов в план-график в течение 2 месяцев со дня вступления решения в законную силу с учётом сумм неисполненного застройщиком обязательства

Апелляционное определение Красноярского краевого суда от 4 июля 2024 г.: - Решение первой инстанции оставлено без изменения

Кассационное определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 4 декабря 2024 г.: - Решение суда первой инстанции и апелляционное определение отменены - Принято новое решение об отказе в удовлетворении административного иска

Кто обратился в ВС РФ

Административные истцы (Зимина А.В., Матвейкина Г.А., Еремина Л.Н., Потылицына Т.Д.) подали кассационную жалобу в Верховный Суд РФ, оспаривая определение кассационной инстанции и ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между:

1. Правами граждан-дольщиков на защиту своих интересов как участников долевого строительства, включённых в реестр пострадавших граждан, и их ожиданиями на получение государственной поддержки в виде включения в план-график восстановления прав;

2. Публичным интересом в надлежащем управлении программами финансовой поддержки пострадавших дольщиков и соблюдении установленных законом критериев и процедур включения в такие программы;

3. Соотношением двух способов защиты прав дольщиков: - Специальный способ через региональные программы восстановления прав (статьи 23.1, 23.2 ФЗ № 214-ФЗ) - Общий способ через процедуру банкротства застройщика (ФЗ № 127-ФЗ о несостоятельности)

Ключевая процессуальная проблема: толкование понятия «бездействие» органа публичной власти — является ли невключение в план-график бездействием, если лица уже получили защиту своих прав через процедуру банкротства и объект достроен и введён в эксплуатацию.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли невключение граждан, включённых в реестр пострадавших граждан в 2014 году, в план-график (дорожную карту) восстановления прав в 2022 году бездействием органов публичной власти в смысле главы 22 КАС РФ?

2. Влечёт ли факт включения граждан в реестр пострадавших граждан в соответствии с критериями, действовавшими на момент включения, автоматическое возложение на органы власти обязанности включить их в план-график восстановления прав независимо от изменения обстоятельств (завершение процедуры банкротства, достройка объекта, получение защиты через банкротство)?

3. Правомерно ли применение норм Федерального закона № 214-ФЗ о долевом строительстве в отношении лиц, чьи права уже защищены через процедуру банкротства застройщика в соответствии с Федеральным законом № 127-ФЗ?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ поддержал позицию суда кассационной инстанции, признав невключение истцов в план-график законным и обоснованным. Суд исходил из того, что факт включения граждан в реестр пострадавших граждан в 2014 году не создаёт автоматического права на включение в план-график восстановления прав в 2022 году, особенно когда их права уже защищены через процедуру банкротства застройщика, объект достроен и введён в эксплуатацию, и многоквартирный дом не подлежит включению в реестр проблемных объектов.

B. Развёрнутое обоснование

1. Определение понятия «бездействие» в контексте главы 22 КАС РФ

Согласно пункту 5 Постановления Пленума ВС РФ от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», бездействие — это неисполнение (уклонение от исполнения) наделённым публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими его полномочия (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

Суд подчеркнул, что для признания действий органа власти бездействием необходимо наличие конкретной, чётко определённой обязанности, возложенной на этот орган нормативным актом.

2. Анализ нормативной базы долевого строительства

Отношения, связанные с привлечением денежных средств граждан для долевого строительства многоквартирных домов, регулируются Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (часть 1 статьи 1), который устанавливает гарантии защиты прав, законных интересов и имущества участников долевого строительства.

Критическое уточнение ВС РФ: Федеральный законодатель, устанавливая гарантии защиты прав участников долевого строительства, не исключает для них возможность восстановления прав с использованием не только способов, предусмотренных данным федеральным законом, но и иных способов защиты, включая судебную, в частности в соответствии со специальными положениями законодательства о банкротстве.

Это означает, что наличие одного способа защиты (через региональные программы) не исключает другой способ (через банкротство).

3. Процедура банкротства как альтернативный способ защиты прав дольщиков

Суд подробно проанализировал роль процедуры банкротства застройщика:

• Процедура банкротства по правилам параграфа 7 главы 9 Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» призвана обеспечить соразмерное пропорциональное удовлетворение требований всех участников строительства, имеющих к должнику как требования о передаче жилого помещения, так и денежные требования.

• Последствием введения процедуры банкротства является возможность предъявления требований кредиторов только в порядке, предусмотренном законом о банкротстве, при этом срок исполнения обязательств, возникших до возбуждения дела о банкротстве, считается наступившим.

• Порядок погашения требований участников строительства в процедуре конкурсного производства регламентирован статьёй 201.11 ФЗ № 127-ФЗ, которая предусматривает три вида требований кредиторов: требование о передаче жилого помещения; денежное требование; возмещение убытков в виде реального ущерба.

• С даты введения наблюдения в отношении застройщика требования о передаче жилых помещений и денежные требования участников строительства (за исключением требований в отношении текущих платежей) могут быть предъявлены только в рамках дела о банкротстве с соблюдением установленного порядка.

4. Анализ конкретных обстоятельств дела

Суд установил следующие факты:

• Административные истцы были включены в реестр пострадавших граждан приказами от 23 апреля 2014 г.

• До завершения процедуры банкротства застройщика они не предприняли действий, направленных на возмещение затрат на строительство посредством применения норм регионального законодательства.

• Вместо этого они воспользовались судебным способом защиты — предъявили требования в рамках дела о банкротстве застройщика как кредиторы.

• Административные истцы были включены в реестр требований кредиторов ЗАО «Сибстоун» на основании решения Арбитражного суда Красноярского края от 18 августа 2010 г., которым застройщик признан несостоятельным.

• Определением Арбитражного суда Красноярского края от 22 февраля 2019 г. конкурсное производство в отношении застройщика завершено, требования истцов частично удовлетворены.

• Объект незавершённого строительства достроен и введён в эксплуатацию.

• На момент обращения истцов с заявлением о включении в план-мероприятий спорный многоквартирный дом в реестр проблемных объектов не подлежал включению.

5. Вывод об отсутствии бездействия

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции правомерно посчитал законным и обоснованным невключение административных истцов в план-график (дорожную карту) с целью предоставления им мер финансовой социальной поддержки.

Логика суда: Если права дольщиков уже защищены через процедуру банкротства, объект достроен и введён в эксплуатацию, и дом не является проблемным объектом, то нет оснований для включения в программу восстановления прав, предназначенную для защиты граждан, чьи права нарушены и не защищены иным способом.

6. Оценка доказательств по правилам КАС РФ

Суд отметил, что выводы суда кассационной инстанции: - Основаны на правильном толковании и применении положений, регулирующих спорное правоотношение - Подтверждаются доказательствами, оценёнными по правилам статьи 84 КАС РФ (оценка доказательств) - Нашли мотивированное, обстоятельное отражение в обжалуемом судебном акте - Содержат мотивы, по которым одни доказательства приняты в качестве средств обоснования выводов суда, другие отвергнуты, и основания, по которым одним доказательствам отдано предпочтение перед другими

Это указывает на соблюдение требований статьи 84 КАС РФ о мотивированной оценке доказательств.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки судов первой и апелляционной инстанций

1. Неверное толкование материального закона (ФЗ № 214-ФЗ)

Суды первой и апелляционной инстанций исходили из формального подхода: если лицо включено в реестр пострадавших граждан, то оно имеет право на включение в план-график восстановления прав.

Критика ВС РФ: Такой подход игнорирует то, что Федеральный закон № 214-ФЗ предусматривает множественность способов защиты прав дольщиков, включая процедуру банкротства. Факт включения в реестр в 2014 году не создаёт автоматического права на включение в план-график в 2022 году, если обстоятельства существенно изменились.

2. Игнорирование процедуры банкротства как альтернативного способа защиты

Суды первой и апелляционной инстанций не учли, что: - Истцы уже получили защиту своих прав через процедуру банкротства - Их требования были включены в реестр требований кредиторов - Их требования были частично удовлетворены в ходе конкурсного производства - Объект был достроен и введён в эксплуатацию

Таким образом, они получили защиту, хотя и не в полном объёме, но через установленный законом порядок.

3. Неправильное определение наличия бездействия

Суды первой и апелляционной инстанций не провели анализа того, возложена ли на органы власти конкретная обязанность включить истцов в план-график при таких обстоятельствах. Они исходили из презумпции, что включение в реестр в прошлом автоматически влечёт обязанность включения в план-график в будущем.

Критика ВС РФ: Для признания действий органа власти бездействием необходимо наличие конкретной, чётко определённой обязанности, возложенной нормативным актом. Такая обязанность должна быть проанализирована с учётом всех обстоятельств дела, включая изменение ситуации.

4. Нарушение принципа соразмерности и справедливости

Суды первой и апелляционной инстанций не учли, что: - Программа восстановления прав предназначена для защиты граждан, чьи права нарушены и не защищены - Если права уже защищены (пусть и частично) через банкротство, то включение в программу может привести к двойной защите - Объект достроен и введён в эксплуатацию, что свидетельствует о восстановлении нарушенного права на жилое помещение

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением СКАД ВС РФ:

1. Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 4 декабря 2024 г. оставлено без изменения

2. Кассационная жалоба Зиминой Анны Викторовны, Матвейкиной Галины Александровны, Ереминой Людмилы Николаевны, Потылицыной Татьяны Дмитриевны оставлена без удовлетворения

Практический результат: - Решение суда первой инстанции от 2 февраля 2024 г. и апелляционное определение от 4 июля 2024 г., которыми требования истцов были удовлетворены, остаются отменёнными - Кассационное определение от 4 декабря 2024 г., отказавшее в удовлетворении требований, остаётся в силе - Административные истцы не включены в план-график восстановления прав

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Уточнение гарантий граждан в отношениях с публичной властью

Определение не ослабляет, а уточняет гарантии защиты прав дольщиков. Суд подтвердил, что: - Граждане имеют право на защиту своих прав через множество способов (региональные программы, банкротство, судебная защита) - Выбор способа защиты влияет на возможность использования других способов - Если права уже защищены одним способом, это может исключить необходимость защиты другим способом

Это соответствует принципу недопустимости двойной защиты и справедливому распределению государственных ресурсов.

2. Стандарт определения бездействия органов публичной власти

Определение устанавливает высокий стандарт для признания действий органа власти бездействием: - Необходимо наличие конкретной, чётко определённой обязанности, возложенной нормативным актом - Обязанность должна быть проанализирована с учётом всех обстоятельств дела, включая изменение ситуации - Формальное наличие статуса (включение в реестр) не создаёт автоматического права на действие органа власти

Это соответствует Постановлению Пленума ВС РФ № 21 и защищает органы власти от необоснованных исков о признании бездействия.

3. Соотношение специальных и общих способов защиты прав в публичном праве

Определение подтверждает принцип множественности способов защиты прав в публичном праве: - Наличие специального способа защиты (региональная программа) не исключает общие способы (банкротство, судебная защита) - Выбор одного способа защиты может исключить необходимость другого способа - Суд должен анализировать, какой способ защиты был использован и какие результаты были достигнуты

Это имеет значение для всех категорий публично-правовых споров, где предусмотрены альтернативные способы защиты.

4. Применение к смежным категориям публично-правовых споров

Позиция ВС РФ применима к следующим категориям:

A. Споры о включении в реестры и программы поддержки: - Включение в реестр в прошлом не создаёт автоматического права на включение в программу в будущем - Необходимо анализировать изменение обстоятельств и наличие альтернативных способов защиты

B. Споры о социальной поддержке и льготах: - Предоставление одного вида поддержки может исключить предоставление другого вида - Органы власти должны анализировать, получил ли гражданин защиту иным способом

C. Споры о восстановлении нарушенных прав: - Если права восстановлены одним способом (пусть и частично), это может исключить необходимость восстановления другим способом - Суд должен анализировать полноту восстановления прав

D. Споры о банкротстве и защите прав кредиторов: - Процедура банкротства является полноценным способом защиты прав кредиторов - Требования, предъявленные в процедуре банкротства, исключают необходимость защиты иным способом

5. Связь с конституционными гарантиями

Определение соответствует следующим конституционным принципам:

A. Принцип законности (статья 15 Конституции РФ): - Органы власти должны действовать в соответствии с законом - Обязанность органа власти должна быть чётко определена в нормативном акте - Формальное наличие статуса не создаёт обязанности органа власти

B. Принцип справедливости и соразмерности: - Государственные ресурсы должны распределяться справедливо - Двойная защита одного и того же права несправедлива - Органы власти должны анализировать, получил ли гражданин защиту иным способом

C. Право на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ): - Граждане имеют право на судебную защиту своих прав - Суд должен анализировать обоснованность требований с учётом всех обстоятельств - Суд не должен удовлетворять требования, если права уже защищены иным способом

D. Принцип равенства перед законом (статья 19 Конституции РФ): - Все граждане, находящиеся в одинаковом положении, должны получать одинаковую защиту - Если один дольщик получил защиту через банкротство, другой дольщик не должен получать дополнительную защиту через программу

6. Доктринальное значение

Определение имеет значение для развития доктрины административного права в следующих аспектах:

A. Теория бездействия органов публичной власти: - Бездействие — это не просто отсутствие действия, а нарушение конкретной, чётко определённой обязанности - Обязанность должна быть проанализирована с учётом всех обстоятельств дела - Формальное наличие статуса или включение в реестр не создаёт автоматической обязанности

B. Теория множественности способов защиты прав: - В публичном праве часто предусмотрены альтернативные способы защиты прав - Выбор одного способа может исключить необходимость другого способа - Суд должен анализировать, какой способ защиты был использован и какие результаты были достигнуты

C. Принцип справедливого распределения государственных ресурсов: - Государственные ресурсы ограничены - Программы поддержки должны быть направлены на защиту граждан, чьи права нарушены и не защищены иным способом - Двойная защита одного и того же права несправедлива и неэффективна

7. Практическое значение для органов публичной власти

Определение устанавливает следующие правила для органов публичной власти:

A. При принятии решений о включении в программы поддержки: - Необходимо анализировать, получил ли гражданин защиту иным способом - Необходимо анализировать, изменились ли обстоятельства с момента включения в реестр - Необходимо анализировать, является ли включение в программу необходимым и справедливым

B. При разработке нормативных актов: - Необходимо чётко определить критерии включения в программы поддержки - Необходимо предусмотреть процедуру исключения из программы при изменении обстоятельств - Необходимо учитывать альтернативные способы защиты прав

C. При рассмотрении жалоб граждан: - Необходимо анализировать, получил ли гражданин защиту иным способом - Необходимо анализировать, изменились ли обстоятельства с момента включения в реестр - Необходимо мотивировать решение об отказе в включении в программу

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение СКАД ВС РФ № 53-КАД25-2-К8 от 4 июня 2025 г. представляет собой важное уточнение правовой позиции Верховного Суда РФ по вопросам:

1. Определения бездействия органов публичной власти — необходимо наличие конкретной, чётко определённой обязанности, возложенной нормативным актом, с учётом всех обстоятельств дела

2. Множественности способов защиты прав — выбор одного способа защиты может исключить необходимость другого способа

3. Справедливого распределения государственных ресурсов — программы поддержки должны быть направлены на защиту граждан, чьи права нарушены и не защищены иным способом

Определение соответствует конституционным принципам законности, справедливости и равенства перед законом, а также Постановлению Пленума ВС РФ № 21 о толковании норм главы 22 КАС РФ.