ВС РФ отстоял методику оценки потребности в древесине при конкурсах на лесные участки

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Дело № АКПИ25-173, решение от 4 июня 2025 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по абстрактному нормоконтролю в соответствии с гл. 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Нефедов О.Н. (судья-докладчик) - Судьи: Бугаков О.А., Кириллов В.С. - Секретарь: Вознесенская Н.Г. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Общество с ограниченной ответственностью «Полесовщик» (юридическое лицо, хозяйствующий субъект в сфере лесопользования) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представлено Министерством природных ресурсов и экологии РФ)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (абстрактный нормоконтроль)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требования

ООО «Полесовщик» оспаривает конституционность и законность подпункта «а» пункта 7 Методики оценки дополнительной потребности в древесине и наличия на территории субъекта РФ лесных участков, утверждённой Постановлением Правительства РФ от 4 декабря 2018 г. № 1475 (далее — Методика, Постановление № 1475).

Оспариваемая норма предусматривает, что уполномоченный орган при оценке дополнительной потребности в древесине устанавливает: - наличие в пользовании у заявителя лесных участков с установленным допустимым объёмом изъятия древесины; - объём фактически заготовленной на них древесины.

Позиция административного истца

ООО «Полесовщик» утверждает, что оспариваемая норма:

1. Противоречит материальному закону — части 4, пункту 8 части 21 статьи 80* Лесного кодекса РФ, поскольку придаёт при правоприменении расширительное толкование основаниям отказа в допуске к конкурсу действующих арендаторов лесных участков, не достигших предельных объёмов изъятия лесных ресурсов;

2. Нарушает принцип правовой определённости — буквальное толкование Лесного кодекса не содержит указаний на необходимость оценки достижения допустимого объёма изъятия древесины как условия допуска к конкурсу;

3. Создаёт неопределённость критериев — отсутствие чёткого перечня документов для подтверждения полноценности использования объёмов заготовки приводит к превращению формально определённой процедуры в индивидуально-правовые споры с каждым участником;

4. Нарушает единство судебной практики — ссылка на отсутствие единообразного применения норм.

Предыстория в нижестоящих судах

• Арбитражный суд Свердловской области (решение от 18 октября 2024 г. № А60-36886/2024): частично удовлетворил требования ООО «Полесовщик»
• Семнадцатый арбитражный апелляционный суд (постановление от 5 февраля 2025 г. № 17АП-12629/2024-ГК): отменил решение первой инстанции и отказал в удовлетворении требований в полном объёме

Конкретный спор, послуживший основанием

ООО «Полесовщик» подала заявку на участие в конкурсе на право заключения договора аренды лесного участка в государственной собственности (земли лесного фонда Свердловской области) для заготовки древесины. Организатор конкурса отказал в признании её участником по причине предоставления расчёта дополнительной потребности в древесине без учёта объёмов допустимого изъятия по действующему договору аренды от 28 января 2008 г. № 14.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конфликт между публичным интересом и правами хозяйствующего субъекта

Дело затрагивает фундаментальное противоречие в сфере государственного управления лесными ресурсами:

С одной стороны: - Публичный интерес в рациональном использовании лесов, предотвращении недобросовестного поведения участников конкурсов, защите конкуренции и предотвращении монополизации лесных ресурсов - Необходимость объективной оценки реальной дополнительной потребности в древесине на основе фактического использования уже имеющихся лесных участков

С другой стороны: - Право хозяйствующего субъекта на справедливое и недискриминационное рассмотрение заявки на участие в конкурсе - Требование правовой определённости и ясности критериев оценки - Принцип презумпции добросовестности участника конкурса

Толкование материальных норм публичного права

Центральный вопрос — правильное толкование части 4 и части 21 статьи 80* Лесного кодекса РФ:

• Часть 4 ст. 80* ЛК РФ требует приложения к заявлению документов, содержащих обоснование потребности в дополнительном объёме заготовки древесины
• Часть 21 ст. 80* ЛК РФ устанавливает перечень оснований для отказа в допуске, включая непредставление документов по части 4
• Вопрос: должна ли оценка дополнительной потребности учитывать фактическое использование уже имеющихся лесных участков?

Процессуальные особенности

1. Активная роль суда (ст. 14 КАС РФ) — суд обязан проверить оспариваемый НПА на соответствие актам большей юридической силы
2. Абстрактный нормоконтроль (гл. 21 КАС РФ) — рассмотрение без установления конкретных фактических обстоятельств, касающихся сторон
3. Специальное распределение бремени доказывания — административный истец должен доказать противоречие оспариваемой нормы актам большей силы

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствует ли подпункт «а» пункта 7 Методики оценки дополнительной потребности в древесине (Постановление Правительства РФ № 1475 от 4 декабря 2018 г.) части 4, пункту 8 части 21 статьи 80* Лесного кодекса РФ?

2. Нарушает ли оспариваемая норма принцип правовой определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы?

3. Входит ли в предмет рассмотрения по абстрактному нормоконтролю оценка правильности применения норм права конкретным правоприменителем в отношениях с участием административного истца?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении иска, признав, что подпункт «а» пункта 7 Методики: - издан Правительством РФ в пределах его полномочий, определённых Лесным кодексом РФ; - не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы; - отвечает критериям правовой определённости и ясности; - не нарушает права административного истца.

Суд подчеркнул, что требование учёта фактического использования уже имеющихся лесных участков при оценке дополнительной потребности соответствует смыслу и цели конкурсной процедуры и не является произвольным ограничением.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства РФ на издание оспариваемого акта

Материально-правовая база:

• Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (статья 23): Правительство РФ издаёт постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов Президента. Акты нормативного характера издаются в форме постановлений.

• Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (статья 5, пункт 1 статьи 23): аналогичные положения в действующем законодательстве.

• Лесной кодекс РФ, часть 3 статьи 2: Правительство РФ издаёт нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения в пределах полномочий, определённых кодексом, другими федеральными законами и указами Президента.

• Лесной кодекс РФ, часть 6 статьи 80*: порядок рассмотрения заявления о проведении конкурса, методика оценки дополнительной потребности в древесине утверждаются Правительством РФ.

Вывод суда: Постановление № 1475 издано в рамках возложенных на Правительство РФ полномочий. Порядок принятия и опубликования соблюдён (Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763).

2. Толкование части 4 и части 21 статьи 80* Лесного кодекса РФ

Материально-правовая база:

• Часть 2 статьи 80* ЛК РФ: с заявлением о проведении конкурса вправе обратиться юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, владеющие объектами лесоперерабатывающей инфраструктуры для производства продукции с высокой долей добавленной стоимости.

• Часть 4 статьи 80* ЛК РФ: к заявлению прилагаются документы, содержащие технические характеристики объектов глубокой переработки древесины и обоснование потребности в дополнительном объёме заготовки древесины определённого видового и сортиментного состава.

• Часть 21 статьи 80* ЛК РФ: перечень оснований для отказа в допуске к участию в конкурсе, включая (пункт 8) непредставление документов, предусмотренных частью 4.

Позиция суда:

Суд отвергает довод административного истца о том, что оспариваемая норма противоречит Лесному кодексу, квалифицируя его как основанный на неправильном толковании норм материального права.

Суд устанавливает логическую последовательность оценки: 1. Сначала оценивается наличие дополнительной потребности в древесине по критериям пункта 7 Методики, включая обязательную оценку наличия в пользовании лесных участков с установленным допустимым объёмом и объёма фактически заготовленной древесины; 2. Затем при наличии такой потребности определяется её объём по установленной формуле (пункт 4 Методики).

Ключевой вывод суда:

«Определение наличия у заявителя дополнительной потребности в древесине без уже имеющегося в распоряжении установленного допустимого объёма изъятия древесины по действующим договорам аренды не отвечает смыслу правового регулирования рассматриваемой конкурсной процедуры».

3. Смысл и цель конкурсной процедуры

Телеологическое толкование:

Суд подчёркивает, что конкурс предназначен для предоставления участнику, предложившему наилучшие условия, дополнительного (курсив в оригинале) к уже имеющемуся допустимому объёму изъятия древесины.

В ином случае: - теряется законодательный смысл и цель проведения конкурса; - процедура может быть использована недобросовестными участниками для создания преимуществ и ограничения конкуренции.

4. Правовая определённость и ясность нормы

Критерии оценки:

Суд констатирует, что оспариваемое предписание: - изложено понятным и доступным образом; - отвечает критериям правовой определённости, ясности и недвусмысленности; - не допускает неоднозначного толкования при применении; - не может расцениваться как нарушающее права административного истца.

Опровержение довода о неопределённости:

Суд отвергает аргумент об отсутствии чёткого перечня документов, указывая, что это не является основанием для признания нормы противоречащей закону. Методика устанавливает порядок оценки, а не исчерпывающий перечень документов.

5. Отсутствие противоречия с актами большей юридической силы

Вывод суда:

«Федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, по-иному регулирующих порядок оценки дополнительной потребности в древесине, которые могли бы вступить в противоречие с оспариваемой нормой, не имеется».

6. Единство судебной практики

Процессуальная база:

• Федеральный конституционный закон от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» (статьи 2, 5): Пленум ВС РФ рассматривает материалы анализа судебной практики и даёт судам разъяснения в целях обеспечения единообразного применения законодательства.

Позиция суда:

Суд отвергает довод административного истца о нарушении единства судебной практики как необоснованный, поскольку других решений по аналогичным требованиям об оспаривании подпункта «а» пункта 7 Методики ВС РФ не выносил.

7. Предмет рассмотрения по абстрактному нормоконтролю

Процессуальное разграничение:

Суд указывает, что доводы административного истца, по существу, направлены на: - оценку правильности выбора и применения норм права определённым правоприменителем в отношениях с участием истца; - установление конкретных фактических обстоятельств.

Это не входит в предмет рассмотрения по абстрактному нормоконтролю (гл. 21 КАС РФ).

Вывод суда:

«Требование ООО «Полесовщик» фактически основано на несогласии с состоявшимися судебными актами. Вместе с тем доводы административного истца направлены на оценку правильности выбора и применения норм права определённым правоприменителем в отношениях с участием административного истца и связаны с необходимостью установления конкретных фактических обстоятельств, что не входит в предмет рассмотрения по настоящему административному делу в порядке абстрактного нормоконтроля».

8. Несогласие с действующим правовым регулированием как основание иска

Принципиальная позиция суда:

«Доводы административного истца, по существу, сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием, а также к отстаиванию позиции о внесении целесообразных, с его точки зрения, изменений в действующее правовое регулирование, что не может служить правовым основанием для удовлетворения иска».

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Арбитражный суд Свердловской области (решение от 18 октября 2024 г.)

Ошибка: Частичное удовлетворение требований ООО «Полесовщик» свидетельствует о неправильном толковании материального права и процессуальных норм.

Анализ ВС РФ: Суд не указывает конкретно на ошибки первой инстанции, но из контекста следует, что арбитражный суд неправильно применил норму части 4 статьи 80* ЛК РФ, не учитывая необходимость оценки фактического использования уже имеющихся лесных участков.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд (постановление от 5 февраля 2025 г.)

Правильность решения: Апелляционный суд правильно отменил решение первой инстанции и отказал в удовлетворении требований в полном объёме.

Основание: Апелляционный суд, видимо, правильно применил норму Методики, хотя ВС РФ не приводит подробного анализа его аргументации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение ВС РФ по делу № АКПИ25-173 представляет собой консервативный подход к абстрактному нормоконтролю, при котором суд:

1. Строго придерживается предмета рассмотрения — не переходит на оценку конкретного применения нормы;

2. Отдаёт приоритет публичному интересу в рациональном управлении лесными ресурсами и предотвращении недобросовестного поведения;

3. Использует телеологическое толкование — исходит из смысла и цели конкурсной процедуры как предоставления дополнительных объёмов;

4. Применяет принцип презумпции конституционности нормативного акта, изданного в пределах полномочий;

5. Отвергает аргумент о неопределённости как недостаточный для признания нормы противоречащей закону.

Решение соответствует позиции ВС РФ о том, что несогласие хозяйствующего субъекта с действующим правовым регулированием не является основанием для удовлетворения иска об оспаривании НПА.