ВС РФ: безопасность дорог важнее интересов бизнеса при согласовании примыканий

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № А78-4738/2023; Определение СКЭС ВС РФ № 302-ЭС24-22408

Дата принятия: Резолютивная часть объявлена 15 мая 2025 г.; полный текст изготовлен 29 мая 2025 г.

Состав СКЭС: - Председательствующий судья: Попов В.В. - Судья-докладчик: Борисова Е.Е. - Члены коллегии: Чучунова Н.С. - Секретарь: Кунаков В.В.

Стороны спора: - Истец (заявитель): публичное акционерное общество «Нефтемаркет» (статус: хозяйствующий субъект, инвестор) - Ответчик: федеральное казенное учреждение «Управление федеральных автомобильных дорог на территории Забайкальского края Федерального дорожного агентства» (статус: владелец автомобильной дороги федерального значения, уполномоченный орган) - Третье лицо (не заявляющее самостоятельных требований): Федеральное дорожное агентство (Росавтодор)

Категория спора: Административно-хозяйственный спор; спор о признании незаконным отказа в согласовании проекта технических требований и условий на строительство примыкания объекта придорожного сервиса к автомобильной дороге федерального значения

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

5 марта 2021 г. ПАО «Нефтемаркет» получило разрешение на строительство автозаправочной станции № 12 в Забайкальском крае (кадастровый номер 75:22:271701:92) сроком до 5 марта 2024 г. 13 декабря 2022 г. общество обратилось в учреждение с заявлением о согласовании строительства примыкания от АЗС к автомобильной дороге общего пользования федерального значения А-350 (Чита – Забайкальск – граница с КНР) на км 17+020 (слева). Письмом от 11 января 2023 г. № 11-29/59 учреждение отказало в согласовании, ссылаясь на несоблюдение пункта 4.5.3 ГОСТ Р 58653-2019 (минимальное расстояние 600 м между примыканиями на дорогах II категории). После повторного обращения общества от 20 января 2023 г. учреждение вновь отказало письмом от 24 марта 2023 г. № 11-29/772 по тем же основаниям. Общество оспорило оба отказа в судебном порядке.

Решения нижестоящих инстанций

Арбитражный суд Забайкальского края (решение от 25 декабря 2023 г.): Удовлетворил требования общества, признав отказ учреждения незаконным. Суд исходил из того, что ГОСТ Р 58653-2019 применяется только к дорогам, расположенным вне пределов населенного пункта, а спорная дорога находится в границах пгт. Атамановка. Суд применил пункт 8.21 СП 42.13330.2016, согласно которому дороги категории I–V следует проектировать в обход населенных пунктов, а при невозможности необходимо обеспечить беспрепятственное функционирование улично-дорожной сети.

Четвертый арбитражный апелляционный суд (постановление от 27 мая 2024 г.): Оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа (постановление от 19 сентября 2024 г.): Оставил решение суда первой инстанции без изменения.

Передача в коллегию

Учреждение подало кассационную жалобу в ВС РФ, ссылаясь на существенные нарушения норм права судами нижестоящих инстанций. Определением судьи Борисовой Е.Е. от 26 марта 2025 г. жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании СКЭС. В судебном заседании представитель общества возражал против удовлетворения жалобы, представитель Росавтодора поддержал доводы жалобы.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор возник из конфликта между двумя подходами к применению технических стандартов при согласовании строительства примыкания объекта придорожного сервиса к автомобильной дороге федерального значения, проходящей через населенный пункт.

Позиция общества и судов нижестоящих инстанций: ГОСТ Р 58653-2019, содержащий требование о минимальном расстоянии 600 м между примыканиями на дорогах II категории, применяется исключительно к дорогам, расположенным вне пределов населенного пункта (согласно пункту 1 ГОСТ Р 58653-2019). Поскольку спорная дорога находится в границах пгт. Атамановка, требование о 600 м не подлежит применению. Вместо этого следует применять СП 42.13330.2016, который предусматривает необходимость обеспечения связности территории населенного пункта при прохождении дороги через его границы.

Позиция учреждения и Росавтодора: ГОСТ Р 58653-2019 применяется ко всему протяжению дороги федерального значения независимо от прохождения через населенный пункт, поскольку дорога на всем протяжении сохраняет статус дороги федерального значения. Требование о минимальном расстоянии 600 м между примыканиями является обязательным в целях обеспечения безопасности дорожного движения. Кроме того, существуют технические препятствия: невозможно устроить переходно-скоростную полосу на участке торможения из-за близости автобусной остановки (расстояние 237 м при требуемых 320 м).

Принципиальное значение: Дело затрагивает баланс между правом хозяйствующего субъекта на осуществление предпринимательской деятельности и приоритетом безопасности дорожного движения при согласовании строительства объектов придорожного сервиса. Вопрос о территориальной сфере применения технических стандартов имеет значение для единообразной практики согласования примыканий к дорогам федерального значения, проходящим через населенные пункты.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Применяется ли требование пункта 4.5.3 ГОСТ Р 58653-2019 о минимальном расстоянии 600 м между примыканиями на дорогах II категории к автомобильной дороге федерального значения, проходящей через населенный пункт, или это требование распространяется только на дороги, расположенные вне пределов населенного пункта?

2. Имеет ли право владелец автомобильной дороги федерального значения отказать в согласовании строительства примыкания объекта придорожного сервиса на основании несоблюдения требований ГОСТ Р 58653-2019 и СП 34.13330.2021 о минимальных расстояниях между примыканиями, если дорога проходит через населенный пункт?

3. Какой стандарт подлежит применению при определении частоты устройства примыканий к дороге федерального значения, проходящей по территории населенного пункта: СП 42.13330.2016 (о планировке и застройке поселений) или СП 34.13330.2021 (об автомобильных дорогах)?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отменил решения нижестоящих судов и поддержал позицию учреждения. Суд установил, что требования ГОСТ Р 58653-2019 о минимальном расстоянии 600 м между примыканиями на дорогах II категории применяются к спорной автомобильной дороге федерального значения на всем её протяжении, независимо от прохождения через населенный пункт, поскольку дорога сохраняет статус дороги федерального значения и включена в соответствующий Перечень. Суды нижестоящих инстанций ошибочно применили СП 42.13330.2016 (о планировке поселений) вместо СП 34.13330.2021 (об автомобильных дорогах) и необоснованно отклонили ссылку на ГОСТ Р 58653-2019. Приоритет безопасности дорожного движения над экономическими интересами хозяйствующего субъекта является конституирующим принципом дорожного законодательства.

B. Развёрнутое обоснование

1. Правовая база безопасности дорожного движения как приоритет

Верховный Суд исходит из того, что безопасность дорожного движения имеет конституционный приоритет над экономическими результатами хозяйственной деятельности. Суд ссылается на следующие нормативные акты:

• Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее – Закон № 196-ФЗ), который определяет правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения и направлен на охрану жизни, здоровья и имущества граждан.

• Статья 3 Закона № 196-ФЗ устанавливает основные принципы обеспечения безопасности дорожного движения, в том числе: «приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности» и «соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения».

• Пункт 1 статьи 24 Закона № 196-ФЗ гарантирует права граждан на безопасные условия движения по дорогам Российской Федерации, обеспечиваемые путем выполнения законодательства о безопасности дорожного движения.

Вывод суда: Предпринимательская или иная экономическая деятельность должна осуществляться с соблюдением требований, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, а также защиты интересов общества и государства.

2. Статус дороги федерального значения и применение технических стандартов

Суд устанавливает, что спорная автомобильная дорога А-350 (Чита – Забайкальск – граница с КНР) включена в Перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2010 г. № 928, и на всем своем протяжении не меняет своего статуса, независимо от прохождения через населенный пункт.

Суд подчеркивает, что применение ГОСТ Р 58653-2019 является обязательным на территории Российской Федерации в целях обеспечения безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах общего пользования в силу прямого указания распоряжения Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2017 г. № 2438-р. Данным распоряжением утвержден Перечень документов по стандартизации, обязательное применение которых обеспечивает безопасность дорожного движения, в который включен ГОСТ Р 58653-2019.

Согласно пункту 4.5.3 ГОСТ Р 58653-2019: на главной автомобильной дороге расстояние от подъезда, съезда, примыкания к объекту дорожного и придорожного сервиса до ближайшего примыкания другой автомобильной дороги или иного объекта дорожного и придорожного сервиса должно составлять не менее 600 м на автомобильных дорогах II категории.

Вывод суда: Требования о нормировании минимальных расстояний между пересечениями и примыканиями применяются к спорной автомобильной дороге независимо от прохождения через населенный пункт.

3. Критика применения СП 42.13330.2016 и обоснование применения СП 34.13330.2021

Суд критикует позицию нижестоящих судов, которые применили СП 42.13330.2016 «Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» (пункт 8.21), содержащий требование о проектировании дорог категории I–V в обход населенных пунктов и обеспечении связности территории при невозможности обхода.

Суд указывает, что суды неправомерно сослались на СП 42.13330.2016, который не регулирует функционирование примыканий к объектам дорожного сервиса, и необоснованно отклонили ссылку учреждения на СП 34.13330.2021, подлежащий применению к спорным правоотношениям в целях обеспечения безопасности дорожного движения.

СП 34.13330.2021 «Свод правил. Автомобильные дороги» содержит специальные требования к примыканиям. Согласно пункту 6.1 СП 34.13330.2021: примыкания автомобильных дорог и улиц населенных пунктов, проездов, съездов объектов дорожного и придорожного сервиса к дорогам категории II рекомендуется предусматривать не чаще чем через 5 км. При отступлении от рекомендуемых значений расстояний между примыканиями проектные решения следует обосновывать расчетами обеспечения пропускной способности и безопасности движения.

Вывод суда: При определении частоты устройства примыканий к автомобильной дороге федерального значения, проходящей по территории населенного пункта, следует исходить, в первую очередь, из необходимости соблюдения требований безопасности дорожного движения, которое в каждом случае определяется исходя из факторов, характерных для конкретного участка автомобильной дороги.

4. Правовая база согласования строительства примыканий

Суд анализирует нормативную базу согласования строительства примыканий объектов дорожного сервиса:

• Часть 1 статьи 22 Закона № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон № 257-ФЗ): размещение объектов дорожного сервиса в границах полосы отвода автомобильной дороги должно осуществляться в соответствии с документацией по планировке территории и требованиями технических регламентов.

• Часть 8 статьи 26 Закона № 257-ФЗ: строительство, реконструкция в границах придорожных полос объектов дорожного сервиса допускаются при наличии согласования в письменной форме владельца автомобильной дороги. Это согласование должно содержать технические требования и условия, подлежащие обязательному исполнению.

• Пункт 3 статьи 22 Закона № 257-ФЗ: обеспечение автомобильной дороги объектами дорожного сервиса не должно ухудшать видимость на автомобильной дороге, другие условия безопасности дорожного движения.

• Пункт 6 статьи 22 Закона № 257-ФЗ: объекты дорожного сервиса должны быть оборудованы подъездами, съездами и примыканиями. При примыкании к другой автомобильной дороге подъезды и съезды должны быть оборудованы переходно-скоростными полосами в целях обеспечения безопасности дорожного движения.

• Приказ Минтранса России от 9 июля 2018 г. № 261 утвердил Порядок выдачи согласия владельцем автомобильной дороги федерального значения (далее – Порядок № 261).

Согласно пункту 15 Порядка № 261: владелец автомобильной дороги федерального значения принимает решение об отказе в выдаче согласия в случае, если: - расстояние между пересечением и (или) примыканием противоречит требованиям к расстоянию между пересечениями и (или) примыканиями для соответствующей категории автомобильной дороги (пункт 2); - планируемое место размещения пересечения и (или) примыкания противоречит требованиям по безопасности дорожного движения (пункт 3).

Вывод суда: Применение учреждением правил ГОСТ Р 58653-2019 и СП 34.13330.2021 не противоречит законодательству и соответствует сложившейся судебной практике.

5. Фактические обстоятельства, не учтённые судами нижестоящих инстанций

Суд выделяет следующие существенные обстоятельства, которые не были учтены судами при принятии обжалуемых актов:

а) Достаточность существующих примыканий для связности населенного пункта: На участке автомобильной дороги федерального значения в границах пгт. Атамановка (км 16+512 – км 19+795) расположено 21 примыкание в улично-дорожную сеть, что в полной мере обеспечивает связность территории населенного пункта и транспортное обслуживание.

б) Технические препятствия к устройству переходно-скоростных полос: Из представленной обществом схемы размещения примыкания следует, что предполагалось строительство примыкания с переходно-скоростными полосами разгона и торможения протяженностью 330 м и 290 м соответственно.

Однако в случае строительства спорного примыкания его необходимо обустроить: - переходно-скоростной полосой длиной не менее 330 м на участке разгона (согласно таблицам 6.7 и 6.8 СП 34.13330.2021: участок разгона 250 м + участок отгона 80 м); - переходно-скоростной полосой длиной не менее 320 м на участке торможения (согласно таблицам 6.8 и 6.10 СП 34.13330.2021: участок торможения 240 м + участок отгона 80 м).

При этом фактическое расстояние от места предполагаемого к строительству примыкания (на участке торможения) до автобусной остановки на участке км 17+257 – км 17+300 (слева) составит 237 м, в связи с чем устроить переходно-скоростную полосу на участке торможения не представится возможным.

в) Возможность подъезда от существующих примыканий: Следует учесть возможность организации подъезда к объекту общества от имеющихся примыканий к автомобильной дороге федерального значения («Шоссейный переулок», «ДНП Серебряный ручей»).

Вывод суда: Данные обстоятельства не были учтены судами при принятии обжалуемых судебных актов, что свидетельствует о нарушении судами норм материального права.

6. Согласованность позиции с Порядком № 261

Суд подчеркивает, что применённый учреждением подход согласуется с пункт 15 Порядка № 261, в силу которых в целях принятия решения о выдаче согласия владелец автомобильной дороги федерального значения обязан учитывать расстояния между пересечениями и (или) примыканиями применительно к соответствующей категории автомобильной дороги.

7. Принцип приоритета безопасности в организации дорожного движения

Суд ссылается на Федеральный закон от 29 декабря 2017 г. № 443-ФЗ «Об организации дорожного движения в Российской Федерации» (далее – Закон № 443-ФЗ):

• Статья 2 Закона № 443-ФЗ устанавливает, что одним из основных принципов организации дорожного движения является соблюдение интересов граждан, общества и государства при осуществлении организации дорожного движения, при этом установлен приоритет безопасности дорожного движения по отношению к потерям времени (задержкам) при движении транспортных средств и (или) пешеходов.

• Пункт 2 части 1 статьи 11 Закона № 443-ФЗ возлагает на уполномоченные органы обязанность обеспечивать эффективность организации дорожного движения путем повышения пропускной способности дорог, в том числе посредством устранения условий, способствующих созданию помех для дорожного движения или создающих угрозу его безопасности, формирования кольцевых пересечений и примыканий дорог, реконструкции перекрестков и строительства транспортных развязок.

• Часть 1 статьи 17 Закона № 257-ФЗ предусматривает, что содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств и безопасных условий такого движения.

8. Критика выводов нижестоящих судов

Суд прямо указывает, что суды ошибочно поддержали доводы общества, настаивающего на том, что вышеуказанная автомобильная дорога находится в границах населенного пункта, а требование пункта 4.5.3 ГОСТ Р 58653-2019 к минимальной частоте примыканий в 600 м для дорог II категории применяется только к автомобильным дорогам, расположенным вне пределов населенного пункта.

Суд заключает, что при указанных обстоятельствах выводы судов о наличии оснований для удовлетворения заявленных обществом требований не могут быть признаны правомерными.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Процедурное решение

Верховный Суд РФ отменил все три судебных акта нижестоящих инстанций: - решение Арбитражного суда Забайкальского края от 25 декабря 2023 г.; - постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 27 мая 2024 г.; - постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 19 сентября 2024 г.

Основание отмены: Существенные нарушения судами норм материального и процессуального права, повлиявшие на исход дела, в соответствии с частью 1 статьи 29111 АПК РФ.

Направление на новое рассмотрение

Дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Забайкальского края (суд первой инстанции).

Указания нижестоящим судам

При новом рассмотрении дела судам надлежит:

1. Учесть правовую позицию, изложенную в настоящем определении, а именно: - ГОСТ Р 58653-2019 применяется к дороге федерального значения на всем её протяжении независимо от прохождения через населенный пункт; - требование о минимальном расстоянии 600 м между примыканиями на дорогах II категории является обязательным; - СП 34.13330.2021 (об автомобильных дорогах) подлежит применению вместо СП 42.13330.2016 (о планировке поселений); - приоритет безопасности дорожного движения над экономическими интересами хозяйствующего субъекта.

2. Дать надлежащую правовую оценку доводам и возражениям участвующих в деле лиц, в том числе: - аргументам общества о применимости СП 42.13330.2016; - аргументам учреждения о технических препятствиях (невозможность устройства переходно-скоростной полосы на участке торможения); - аргументам учреждения о достаточности существующих примыканий для связности населенного пункта (21 примыкание на участке км 16+512 – км 19+795); - возможности подъезда к объекту от существующих примыканий.

3. На основании установленных обстоятельств, правильно применив нормы материального и процессуального права, принять законные и обоснованные судебные акты.

Критерий разрешения спора при новом рассмотрении

Суд первой инстанции должен установить, соответствует ли отказ учреждения требованиям пункта 15 Порядка № 261, а именно: - противоречит ли расстояние между примыканием требованиям к расстоянию между пересечениями и примыканиями для дороги II категории (600 м по ГОСТ Р 58653-2019); - противоречит ли планируемое место размещения примыкания требованиям по безопасности дорожного движения (в том числе возможность устройства переходно-скоростных полос в соответствии с СП 34.13330.2021).

Если оба условия соблюдены, отказ учреждения является законным и обоснованным. Если хотя бы одно условие не соблюдено, учреждение обязано согласовать проект технических требований и условий.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение СКЭС ВС РФ № 302-ЭС24-22408 устанавливает **принципиальную позицию о приоритете безопасности дорожного движения при согласовании строительства объектов придорож