ВС РФ: доступ к причалам водного транспорта — полномочие муниципального района, а не поселения

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 69-КАД25-1-К7 от 28 мая 2025 года (УИД № 86RS0001-01-2023-000676-54)

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: Председательствующий Нефедова О.Н., судьи Горчакова Е.В. и Переверзева И.Н. (судья-докладчик)

Стороны: - Административный истец: Ханты-Мансийский межрайонный прокурор (в защиту неопределённого круга лиц) - Административные ответчики: администрация Ханты-Мансийского района (основной ответчик); администрация сельского поселения Горноправдинск (соответчик); администрация сельского поселения Цингалы (соответчик)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий органов местного самоуправления); спор о возложении обязанности по обеспечению условий для доступа к местам подхода пользования водным транспортом

Обжалуемые судебные акты: - Решение Ханты-Мансийского районного суда от 16 февраля 2024 года - Апелляционное определение суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 4 июня 2024 года - Кассационное определение Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 6 ноября 2024 года

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Ханты-Мансийский межрайонный прокурор провёл проверку соблюдения законодательства о защите прав инвалидов в поселке Горноправдинск, селе Цингалы и деревне Чембакчина Ханты-Мансийского района. В ходе проверки установлено, что акционерное общество «Северречфлот» осуществляет перевозку пассажиров водным транспортом по межмуниципальным маршрутам по реке Иртыш в весенний, летний и осенний периоды. Прокурор выявил, что администрация Ханты-Мансийского района длительное время не принимает мер для организации беспрепятственного доступа, в том числе для лиц с ограниченными возможностями, к местам остановки водного транспорта.

Прокурор обратился в суд с административным исковым заявлением о возложении на администрацию Ханты-Мансийского района обязанности принять меры по обеспечению условий для беспрепятственного доступа к местам подхода водного транспорта в соответствии с дислокациями причалов, утвержденными генеральным директором Северречфлота.

Позиции сторон в первой инстанции:

Прокурор требовал возложить обязанность на администрацию Ханты-Мансийского района. По ходатайству ответчика суд привлёк в качестве соответчиков администрации сельских поселений Горноправдинск и Цингалы.

Решения судебных инстанций:

1. Решение районного суда от 16 февраля 2024 года: Административное исковое заявление удовлетворено частично. Обязанность принять в течение трёх месяцев меры по обеспечению условий для беспрепятственного доступа возложена на администрации сельских поселений Горноправдинск и Цингалы (в соответствующих населённых пунктах). В удовлетворении требований к администрации Ханты-Мансийского района отказано.

2. Апелляционное определение от 4 июня 2024 года: Оставило решение без изменения.

3. Кассационное определение Седьмого кассационного суда от 6 ноября 2024 года: Признало судебные акты законными.

Кто обратился в ВС РФ:

Администрация сельского поселения Горноправдинск и администрация сельского поселения Цингалы подали кассационные жалобы в Верховный Суд РФ с просьбой отменить все судебные акты и направить дело на новое рассмотрение.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное разграничение компетенции между органами местного самоуправления различных уровней (муниципальный район и сельские поселения) в сфере организации транспортного обслуживания населения водным транспортом, а также определение субъекта, ответственного за обеспечение доступности объектов транспортной инфраструктуры для инвалидов.

Конфликт между публичным интересом (защита прав инвалидов на доступ к транспортным услугам) и распределением полномочий между муниципальными образованиями заключается в следующем:

• Публичный интерес: Обеспечение беспрепятственного доступа граждан, в том числе инвалидов, к местам подхода водного транспорта, осуществляющего межмуниципальные перевозки.

• Правовая коллизия: Суды нижестоящих инстанций квалифицировали спор как вопрос благоустройства территории сельских поселений (пункт 19 части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ), возложив обязанность на администрации сельских поселений. Однако Верховный Суд указал, что суды не учли, что организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района (пункт 6 части 1 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ) — это вопрос местного значения муниципального района, а не сельского поселения.

• Дополнительная сложность: Спорные отношения связаны с использованием водных объектов (реки Иртыш), находящихся в собственности Российской Федерации, и регулируются не только Федеральным законом № 131-ФЗ, но и Водным кодексом РФ, Кодексом внутреннего водного транспорта РФ, а также законодательством субъекта Российской Федерации о транспортном обслуживании.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Какой орган местного самоуправления (муниципальный район или сельское поселение) несёт ответственность за обеспечение условий для беспрепятственного доступа граждан к местам подхода водного транспорта, осуществляющего межмуниципальные перевозки?

2. Является ли обеспечение доступности к местам подхода водного транспорта вопросом благоустройства территории сельского поселения или вопросом организации транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района?

3. Учитывают ли нижестоящие суды при разрешении данного спора правовое регулирование отношений, связанных с использованием водных объектов (Водный кодекс РФ, Кодекс внутреннего водного транспорта РФ) и полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере организации транспортного обслуживания населения водным транспортом в межмуниципальном сообщении?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу, что суды нижестоящих инстанций допустили существенные нарушения норм материального права, квалифицировав спор исключительно как вопрос благоустройства сельских поселений и не учитывая комплексное правовое регулирование отношений, связанных с организацией транспортного обслуживания населения водным транспортом между поселениями в границах муниципального района. Суды не применили нормы о распределении компетенции между муниципальным районом и сельскими поселениями, а также не рассмотрели роль органов государственной власти субъекта Российской Федерации в организации такого транспортного обслуживания.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовое регулирование компетенции органов местного самоуправления

Верховный Суд указал, что Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления.

Полномочия сельских поселений:

Согласно пункту 19 части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского поселения относится утверждение правил благоустройства территории поселения, осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предметом которого является соблюдение требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур. Эта норма распространяется на сельские поселения через часть 3 статьи 14 названного закона.

Кроме того, пункт 7 части 1 статьи 14 предусматривает создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения в границах поселения.

Пункт 15 части 1 статьи 14 относит к вопросам местного значения поселений обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам как элемент создания условий для массового отдыха жителей поселения.

Полномочия муниципального района:

Пункт 6 части 1 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ относит к вопросам местного значения муниципального района создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района.

Пункт 28 части 1 статьи 15 того же закона относит к вопросам местного значения муниципального района осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам.

Верховный Суд подчеркнул, что поселениям такие полномочия не предоставлены.

Региональное законодательство:

В соответствии с Законом Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 26 сентября 2014 года № 78-оз «Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре» к вопросам местного значения сельского поселения отнесена деятельность, обозначенная в пунктах 5 и 7 части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ (дорожная деятельность и создание условий для предоставления транспортных услуг в границах поселения).

2. Правовое регулирование использования водных объектов и внутреннего водного транспорта

Водный кодекс РФ:

Водный кодекс Российской Федерации регулирует водные отношения и определяет, что реки являются природными водоёмами, поверхностными водными объектами, находящимися в собственности Российской Федерации (пункты 4 и 14 статьи 1, статья 4, пункт 2 части 2 статьи 5, части 1 и 2 статьи 8).

Река состоит из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии; береговая линия определяется по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом (часть 3, пункт 2 части 4 статьи 5).

Полоса земли вдоль береговой линии (береговая полоса), предназначенная для общего пользования, как и прибрежная защитная полоса, относятся к водоохранным зонам, на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности (часть 6 статьи 6, части 1 и 2 статьи 65).

Кодекс внутреннего водного транспорта РФ:

Кодекс ВВТ РФ определяет, что перевозка пассажиров и их багажа внутренним водным транспортом осуществляется в рамках заключённого государственного контракта или муниципального контракта между перевозчиком и органом государственной власти или органом местного самоуправления по согласованному маршруту (пункт 2 статьи 6).

В статье 3 Кодекса ВВТ РФ понтон наряду с дебаркадером отнесён к плавучему объекту, то есть к несамоходному плавучему сооружению, не являющемуся судном.

Согласно Федеральному закону от 9 февраля 2007 года № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» понтон и другие плавучие объекты в отличие от портов и судоходных гидротехнических сооружений не являются объектами транспортной инфраструктуры (пункт 5 статьи 1, статья 3 Кодекса ВВТ РФ).

По смыслу положений Кодекса ВВТ РФ внутренние водные пути Российской Федерации — это конкретные участки водных объектов, на которых обустраиваются места посадки пассажиров на суда и высадки их с судов.

3. Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации

Вопросы организации транспортного обслуживания населения, в том числе внутренним водным транспортом, в границах субъекта Российской Федерации относятся к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (пункт 23 части 1 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»).

В Ханты-Мансийском автономном округе – Югре функции по реализации единой государственной политики и нормативному правовому регулированию в области организации транспортного обслуживания населения водным транспортом в межмуниципальном и пригородном сообщении осуществляет исполнительный орган — Департамент дорожного хозяйства и транспорта Ханты-Мансийского автономного округа – Югры (пункты 1, 6.3.2 Положения о Департаменте, утвержденного постановлением Правительства от 16 ноября 2012 года № 442-п).

4. Характер спорных отношений

Верховный Суд установил, что спор связан с осуществлением водным транспортом межмуниципального маршрута, обеспечивающего транспортное обслуживание населения между поселениями в границах муниципального района.

Согласно Закону Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 16 июня 2016 года № 47-оз «Об отдельных вопросах организации транспортного обслуживания населения в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре» под межмуниципальным маршрутом регулярных перевозок понимается маршрут в границах не менее двух муниципальных районов, не менее двух городских округов или не менее одного муниципального района и не менее одного городского округа (пункт 1 статьи 1).

В дислокациях мест подхода пассажирских теплоходов, утвержденных генеральным директором Северречфлота и согласованных с главой Ханты-Мансийского района, поименованы остановочные пункты, названы типы оборудования и места подхода.

5. Процессуальные нарушения и активная роль суда

Верховный Суд указал, что суды, разрешая административное дело, не установили территориального расположения мест подхода при пользовании водным транспортом, не выяснили и не проверили, предъявляются ли требования к определению мест остановки водного транспорта, к установке понтонов и обустройству подходов к ним.

Суды не учли, что организация транспортного обслуживания населения водным транспортом представляет собой комплекс мероприятий правового, экономического и организационно-распорядительного характера, которые реализуют органы государственной власти субъекта Российской Федерации за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибка 1: Неверное толкование материального закона о распределении компетенции

Суть ошибки: Суды нижестоящих инстанций квалифицировали спор исключительно как вопрос благоустройства территории сельских поселений (пункт 19 части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ) и возложили обязанность на администрации сельских поселений Горноправдинск и Цингалы.

Правовая ошибка: Суды не применили пункт 6 части 1 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которому создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района отнесены к вопросам местного значения муниципального района, а не сельского поселения.

Верховный Суд подчеркнул, что суды оставили без внимания то обстоятельство, что законодатель в пункте 28 части 1 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района отнес осуществление полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам. Поселениям такие полномочия не предоставлены.

Ошибка 2: Игнорирование комплексного правового регулирования

Суть ошибки: Суды не учли правовое регулирование отношений, связанных с использованием водных объектов для организации перевозок пассажиров водным транспортом.

Правовая ошибка: Суды не применили нормы: - Водного кодекса РФ (о статусе реки как федеральной собственности, о береговых полосах и водоохранных зонах); - Кодекса внутреннего водного транспорта РФ (о том, что перевозка пассажиров осуществляется по согласованному маршруту в рамках государственного или муниципального контракта); - Федерального закона № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (о том, что понтоны не являются объектами транспортной инфраструктуры); - Закона Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 16 июня 2016 года № 47-оз (о регулировании межмуниципальных маршрутов).

Верховный Суд указал, что приведённые выше выводы судов трёх инстанций являются преждевременными, сделаны без учета правового регулирования отношений, связанных с использованием водных объектов.

Ошибка 3: Неполное установление фактических обстоятельств

Суть ошибки: Суды, разрешая административное дело, не установили территориального расположения мест подхода при пользовании водным транспортом, не выяснили и не проверили, предъявляются ли требования к определению мест остановки водного транспорта, к установке понтонов и обустройству подходов к ним.

Процессуальная ошибка: Это нарушает принцип активной роли суда, предусмотренный статьей 14 КАС РФ, согласно которой суд обязан способствовать всестороннему, полному и объективному выяснению обстоятельств дела.

Ошибка 4: Игнорирование роли органов государственной власти субъекта Российской Федерации

Суть ошибки: Суды не учли, что организация транспортного обслуживания населения водным транспортом в межмуниципальном сообщении относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (пункт 23 части 1 статьи 44 Федерального закона № 414-ФЗ).

Правовая ошибка: В Ханты-Мансийском автономном округе – Югре функции по организации транспортного обслуживания населения водным транспортом в межмуниципальном сообщении осуществляет Департамент дорожного хозяйства и транспорта. Суды не выяснили роль этого органа в разрешаемом споре.

Ошибка 5: Неправильная квалификация правовой ситуации

Суть ошибки: Суды квалифицировали возникшую правовую ситуацию исключительно как отношения в сфере благоустройства сельских поселений и обеспечения доступности к транспортной инфраструктуре.

Правовая ошибка: Суды не учли, что спор связан с организацией межмуниципального маршрута водного транспорта, что предполагает комплекс мероприятий правового, экономического и организационно-распорядительного характера, реализуемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации и муниципального района (а не сельского поселения).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Верховный Суд РФ отменил все судебные акты нижестоящих инстанций и направил дело на новое рассмотрение в Ханты-Мансийский районный суд, указав, что при новом рассмотрении суду необходимо:

1. Учесть комплексное правовое регулирование отношений, связанных с использованием водных объектов и организацией водного транспорта (Водный кодекс РФ, Кодекс ВВТ РФ, Федеральный закон № 16-ФЗ);

2. Правильно применить нормы о распределении компетенции между муниципальным районом и сельскими поселениями (пункты 6 и 28 части 1 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ);

3. Учесть роль органов государственной власти субъекта Российской Федерации в организации транспортного обслуживания населения водным транспортом в межмуниципальном сообщении;

4. Установить все необходимые фактические обстоятельства, включая территориальное расположение мест подхода, требования к их обустройству и роль различных субъектов в их организации;

5. Разрешить заявленные требования в соответствии с нормами закона и установленными по делу обстоятельствами.

Определение СКАД ВС РФ демонстрирует строгое применение принципов материального права о разграничении компетенции органов местного самоуправления и учёт комплексного правового регулирования спорных отношений, связанных с использованием федеральной собственности (водных объектов) и организацией межмуниципального транспортного сообщения.