КС РФ признал неконституционным режим земель в Прибайкальском нацпарке без их изъятия из хозяйства

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 23-П от 28 мая 2025 года

Заявитель: Правительство Иркутской области (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации)

Повод к рассмотрению: Запрос Правительства Иркутской области

Основание к рассмотрению: Обнаружившаяся неопределённость в вопросе о соответствии оспариваемого нормативного положения Конституции Российской Федерации (часть вторая статьи 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»)

Оспариваемая норма: Абзац четвёртый пункта 1 Постановления Совета Министров РСФСР от 13 февраля 1986 года № 71 «О создании Прибайкальского национального парка в Иркутской области» (далее — Постановление 1986 года)

Предмет регулирования: Включение в состав Прибайкальского национального парка 112 000 гектаров земель сельскохозяйственных предприятий Госагропрома РСФСР без изъятия их из хозяйственной эксплуатации

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретная ситуация

Согласно абзацу четвёртому пункта 1 Постановления 1986 года при создании Прибайкальского национального парка в состав парка включены земли сельскохозяйственных предприятий Госагропрома РСФСР (112 000 гектаров) без их изъятия из хозяйственной эксплуатации. Производственная деятельность на этих землях должна была осуществляться на основе научно обоснованных систем земледелия и животноводства, не противоречащих задачам парка.

Позиция заявителя

Правительство Иркутской области оспаривает конституционность этой нормы, указывая на следующие проблемы:

1. Игнорирование интересов правообладателей: Включение земель без их изъятия из хозяйственной эксплуатации при неопределённости правового режима влечёт серьёзные ограничения в реализации прав правообладателей земельных участков.

2. Препятствия в использовании земель: Текущее регулирование препятствует: - предоставлению вновь образованных земельных участков гражданам и юридическим лицам; - использованию существующих участков для допустимой и совместимой с целями парка деятельности; - аренде земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства; - предоставлению земель под строительство социальных, культурно-досуговых объектов и индивидуальное жилищное строительство.

3. Нарушение компетенции местного самоуправления: Существенно затрудняется решение вопросов, относящихся к компетенции органов местного самоуправления в Иркутском, Ольхонском и Слюдянском районах.

4. Нарушение баланса интересов: Оспариваемая норма нарушает баланс публичных и частных интересов применительно к владению, пользованию и распоряжению землями, препятствует ведению общественно и экологически оправданной деятельности, сохранению традиционного уклада жизни и хозяйствования населения.

Нарушаемые конституционные права

Правительство Иркутской области указывает на нарушение следующих статей Конституции РФ: - статья 9 (земля и природные ресурсы как основа жизни и деятельности народов); - статья 19, часть 2 (равенство прав и свобод); - статья 36, части 1 и 2 (право собственности на землю и свободное владение, пользование и распоряжение); - статья 55, часть 3 (ограничение прав и свобод только федеральным законом).

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Конфликт возникает между двумя конституционно защищаемыми ценностями:

1. Охрана природы и защита озера Байкал — необходимость создания особого режима охраны уникальной экологической системы озера Байкал как объекта федерального значения.

2. Права граждан и хозяйствующих субъектов — право собственности на землю, свободное владение, пользование и распоряжение земельными участками (статья 36 Конституции РФ), а также интересы местного самоуправления в решении вопросов жизнедеятельности населения.

Почему вопрос имеет конституционное значение

1. Неопределённость правового режима: Оспариваемая норма, принятая в 1986 году в условиях иного правового регулирования, продолжает действовать в редакции Постановления Правительства РФ от 9 октября 1995 года № 990, но её применение в системе современного правового регулирования создаёт неопределённость относительно: - правового режима хозяйственной эксплуатации земель сельскохозяйственного назначения; - разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, Иркутской области и органами местного самоуправления; - пределов допустимого использования земель в границах национального парка.

2. Риск недифференцированного применения: Отсутствие надлежащего законодательного регулирования несёт риск автоматического распространения на данные земли родовых запретов, присущих правовому режиму особо охраняемой природной территории, что препятствует их рациональному использованию как основы жизнедеятельности граждан.

3. Баланс конституционных ценностей: Требуется согласование режима охраны территории с жизнедеятельностью населения, проживающего в границах парка и прилегающих местностях, на основе принципов равенства, справедливости и соразмерности.

4. Разграничение полномочий: Создание особо охраняемой природной территории федерального значения не снимает с органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления обязанности по решению задач, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения, что требует специального разграничения полномочий между уровнями публичной власти.

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫМ СУДОМ

Соответствует ли Конституции Российской Федерации абзац четвёртый пункта 1 Постановления Совета Министров РСФСР от 13 февраля 1986 года № 71 в той мере, в какой на его основании в системе действующего правового регулирования решаются вопросы о правовом режиме хозяйственной эксплуатации включённых в состав Прибайкальского национального парка земель сельскохозяйственного назначения — бывших земель сельскохозяйственных предприятий Госагропрома РСФСР?

Конкретнее: обеспечивает ли эта норма в системе действующего правового регулирования определение правового режима хозяйственной эксплуатации данных земель, включая разграничение, согласование и осуществление полномочий органов государственной власти Российской Федерации и Иркутской области, а также органов местного самоуправления, в соответствии со статьями 19 (часть 1), 36 (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции РФ?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Абзац четвёртый пункта 1 Постановления Совета Министров РСФСР от 13 февраля 1986 года № 71 признан НЕ СООТВЕТСТВУЮЩИМ Конституции Российской Федерации, её статьям 19 (часть 1), 36 (часть 3) и 55 (часть 3) в той мере, в какой при включении в состав Прибайкальского национального парка земель сельскохозяйственного назначения — бывших земель сельскохозяйственных предприятий Госагропрома РСФСР эта норма в системе действующего правового регулирования не обеспечивает определения правового режима хозяйственной эксплуатации данных земель, включая разграничение, согласование и осуществление полномочий органов государственной власти Российской Федерации и Иркутской области, а также органов местного самоуправления.

Суд выявил конституционно значимый пробел в законодательном регулировании, требующий устранения федеральным законодателем и Правительством Российской Федерации.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционные основы регулирования земли и природных ресурсов

Конституционная база: - Статья 8, часть 2: Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, которые признаются и защищаются равным образом. - Статья 9: Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. - Статья 36, части 2 и 3: Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

Позиция Суда: Конституция предполагает разнообразие форм собственности на землю и требует, чтобы условия и порядок пользования землей определялись именно федеральным законом. Это означает, что ограничение прав на землю может устанавливаться только федеральным законодателем (статья 55, часть 3 Конституции РФ).

2. Разграничение полномочий между уровнями публичной власти

Конституционная база: - Статья 71, пункты «в» и «е»: К ведению Российской Федерации отнесены регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического и экологического развития. - Статья 72, пункты «б», «в», «д», «к» части 1: К совместному ведению Российской Федерации и её субъектов отнесены защита прав и свобод человека, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, природопользование, сельское хозяйство, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, земельное законодательство и законодательство об охране окружающей среды.

Позиция Суда: Разделение на особо охраняемые природные территории федерального, регионального и местного значения согласуется с конституционными предписаниями о разнообразии форм собственности на землю и отнесении особо охраняемых природных территорий к совместному ведению. Одна из важных задач государства — предотвращение и разрешение экологических и экономических конфликтов и обеспечение баланса публичных и частных интересов, с тем чтобы в условиях экономического развития деятельность хозяйствующих субъектов имела экологически совместимый характер (определения КС РФ от 30 сентября 2010 года № 1421-О-О и от 8 декабря 2015 года № 2742-О).

3. Конституционные требования к правовому режиму особо охраняемых природных территорий федерального значения

Конституционная база: - Статья 1, часть 1: Российская Федерация — социальное государство. - Статья 2: Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. - Статья 5, часть 3: Федеративное устройство Российской Федерации основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. - Статья 7, часть 1: Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. - Статья 18: Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. - Статья 55, часть 3: Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. - Статья 76, части 1 и 2: Федеральные законы принимаются по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. - Статья 132, часть 3: Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Позиция Суда: Юридическое оформление правового режима земель особо охраняемых природных территорий сопряжено с необходимостью охраны природы и рационального использования природных ресурсов. Это требует от федерального законодателя создать нормативное регулирование, которое должно на основе принципов равенства, справедливости и соразмерности обеспечить:

• согласование режима охраны данных территорий с жизнедеятельностью населения, проживающего в их границах и в прилегающих местностях, поскольку такая жизнедеятельность неразрывно связана с использованием земли, её поверхности и полезных свойств;
• определение и разграничение полномочий всех уровней единой системы публичной власти с учётом присущих им в силу Конституции РФ задач;
• создание организационно-правовых и финансовых механизмов их слаженного взаимодействия (Постановление КС РФ от 30 мая 2023 года № 27-П).

4. Особенности реализации прав и полномочий на территориях особо охраняемых природных территорий федерального значения

Позиция Суда: Специальный правовой режим особо охраняемой природной территории федерального значения влечёт:

1. Изменение условий реализации прав и свобод граждан, проживающих на данной территории.
2. Особенности реализации публичных полномочий органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Это обусловлено особой ролью федерального уровня публичной власти в управлении данными территориями, включая нормативное регулирование, в результате чего к ним оказываются не применимы в полной мере формы, методы и способы управления, используемые на других территориях в границах субъекта Российской Федерации.

Однако создание особо охраняемой природной территории федерального значения не снимает с органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления обязанности по решению задач, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения, проживающего на данной территории или на смежных с ней территориях, и не влечёт возложения таких задач исключительно на федеральный уровень публичной власти.

Вывод: Федеральный законодатель, в силу статей 2, 5 (части 3 и 4), 17 (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции РФ, обязан осуществить специальное разграничение полномочий между уровнями публичной власти в этой ситуации на основе баланса конституционных ценностей — обеспечения реализации прав и свобод населения и защиты природы, сохранения природного и биологического многообразия страны.

5. Историческое содержание оспариваемой нормы и её нормативный смысл

Фактические обстоятельства:

Постановлением от 13 февраля 1986 года № 71 Совет Министров РСФСР принял решение о создании Прибайкальского национального парка с включением в его состав 112 000 гектаров земель сельскохозяйственных предприятий Госагропрома РСФСР без их изъятия из хозяйственной эксплуатации. Производственная деятельность этих предприятий должна была осуществляться на основе научно обоснованных систем земледелия и животноводства, не противоречащей задачам парка.

Позиция Суда: Постановление 1986 года, принятое в условиях актуального в тот период регулирования, носило одновременно исполнительно-распорядительный и нормативный характер. Оно было нацелено на:

1. Сохранение и охрану исключительно ценного природного наследия озера Байкал от неблагоприятных антропогенных воздействий.
2. Экономически и социально оправданную хозяйственную эксплуатацию земель при их адаптации к целям и задачам парка.

Принятое регулирование предполагало продолжение сельскохозяйственной деятельности в целях сохранения стабильных условий жизнедеятельности населения на соответствующих территориях при одновременном решении природоохранных задач.

Сохранение нормативного смысла: Приведённые нормы не претерпели принципиальных изменений и продолжают действовать в редакции Постановления Правительства РФ от 9 октября 1995 года № 990. Несмотря на преобразование (ликвидацию) сельскохозяйственных предприятий Госагропрома РСФСР, оспариваемое положение сохраняет свой нормативный смысл именно в той части, в какой предполагает эксплуатацию указанных земель по их целевому назначению в интересах населения соответствующих территорий и общества в целом.

Данная норма выступает в качестве нормы-гарантии, которая без её изменения или отмены в установленном порядке не может быть лишена своего практического смысла. Реализация же этой нормы может быть эффективной и жизнеспособной лишь в сопряжении с действующей системой регулирования, создание которой является обязанностью прежде всего федерального законодателя (в силу статьи 55, часть 3 Конституции РФ, ограничение прав устанавливается именно федеральным законом).

6. Анализ действующего законодательства о землях сельскохозяйственного назначения и особо охраняемых природных территориях

Земельное законодательство:

Согласно статье 77 Земельного кодекса РФ: - Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населённого пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей (пункт 1). - В их составе выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, объектами капитального строительства и т.д. (пункт 2).

Уже в силу своего целевого предназначения земли сельскохозяйственного назначения предполагают их хозяйственную эксплуатацию, что, однако, не исключает установления иных особенностей их правового режима, например в природоохранных целях.

Законодательство об особо охраняемых природных территориях:

Согласно пункту 6 статьи 95 Земельного кодекса РФ и пункту 2 статьи 12 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», земли и земельные участки национальных парков находятся в федеральной собственности и предоставляются федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление национальными парками. При этом в границах национальных парков также допускается наличие земельных участков иных пользователей и собственников.

Позиция Суда: Включение в отдельные национальные парки и дальнейшее сохранение в их составе земель, предназначавшихся и использовавшихся в течение длительного времени для ведения сельского хозяйства, без изъятия таковых из хозяйственной эксплуатации согласуется с необходимостью сопряжения:

• интереса в создании особого режима поддержания взаимосвязанных экосистем национальных парков;
• не менее значимого интереса в рациональной и экологически совместимой хозяйственной эксплуатации данных земель как основы жизнедеятельности проживающих там граждан;
• интереса в сохранении сельскохозяйственных угодий, представляющих самостоятельную ценность для общества и государства.

Подобный подход продиктован учётом сложившегося на момент формирования границ национального парка режима законных проживания и жизнедеятельности граждан на отдельных его территориях (Постановление КС РФ от 28 января 2025 года № 3-П).

7. Соответствие оспариваемой нормы целевому назначению земель сельскохозяйственного назначения

Позиция Суда: Соответственно, игнорирование предназначения земель сельскохозяйственного назначения при их вхождении в состав земель Прибайкальского национального парка существенным образом изменило бы сложившийся уклад хозяйственной деятельности населения, чему и была призвана воспрепятствовать оспариваемая норма.

Таким образом, несмотря на установленный режим национального парка, включающий ряд конституционно оправданных запретов и иных охранных мер и не содержащий явно выраженного дозволения вести на его территории экономическую деятельность в сфере сельского хозяйства, создание и дальнейшее функционирование конкретного национального парка с включёнными в его состав землями сельскохозяйственных предприятий без изъятия их из хозяйственной эксплуатации не должно препятствовать — в системе действующего правового регулирования — ведению такой деятельности гражданами и другими хозяйствующими субъектами при условии её совместимости с целями и задачами парка.

8. Требования к организации сельскохозяйственной деятельности в границах парка

Позиция Суда: Необходимость сопряжения задач по охране и экологически совместимому развитию территории парка неизбежно влечёт предъявление определённых требований к организации и проведению сельскохозяйственных работ в его пределах. Это фактически означает, что часть затрат на поддержание его экосистемы несут хозяйствующие субъекты, с тем чтобы их деятельность на земельных участках сельскохозяйственного назначения эффективно способствовала поддержанию благоприятной среды обитания и естественным природным процессам в интересах всей экосистемы парка.

Сказанное соотносится и с нормой пункта 2 статьи 95 Земельного кодекса РФ, которая предполагает возможность использования включённых в состав особо охраняемых природных территорий земель и земельных участков с ограничениями в целях защиты природных комплексов от неблагоприятных антропогенных воздействий.

9. Анализ специфики правового режима земельных участков в границах особо охраняемых природных территорий

Позиция Суда: Специфика правового режима земельных участков, расположённых в границах особо охраняемых природных территорий, складывается под воздействием системы природоохранных предписаний и запретов, очерчивающих пределы оборотоспособности и допустимые способы эксплуатации этих объектов гражданских прав (Определение КС РФ от 8 декабря 2015 года № 2742-О).

10. Федеральное законодательство об охране озера Байкал

Позиция Суда: Статьёй 6 Федерального закона от 1 мая 1999 года № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» запрещены или ограничены виды деятельности, при осуществлении которых оказывается негативное воздействие на уникальную экологическую систему Байкала, включая: - химическое загрязнение; - физическое изменение состояния Байкала; - биологическое загрязнение; - строительство новых хозяйственных объектов без положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Однако Федеральный закон «Об охране озера Байкал», а равно и Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» не регулируют правовой режим и пределы разрешённого использования земель сельскохозяйственного назначения, включённых в состав Прибайкальского национального парка. Динамика развития правового регулирования указывает на отсутствие в федеральных законодательных актах необходимой регламентации по данному вопросу, в то время как регулирование правового режима национальных парков сосредоточено преимущественно на подзаконном уровне.

11. Подзаконное регулирование режима национальных парков

Исторический анализ:

1. Типовое положение 1981 года: Согласно Типовому положению о государственных природных национальных парках (утверждено Постановлением Госплана СССР и Государственного комитета СССР по науке и технике от 27 апреля 1981 года № 77/106), на ограниченных и специально выделенных участках допускались