ВС РФ отменил решения судов о выдаче жилищного сертификата вынужденной переселенке из Херсона

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер определения: № 18-КГ25-495-К4

Дата: 30 марта 2026 г.

Состав СКГД: - Председательствующая: Пчелинцева Л.М. - Судьи: Вавилычева Т.Ю. (судья-докладчик), Фролкина С.В.

Стороны: - Истец: Обозная Валентина Григорьевна (гражданин РФ, вынужденная переселенка из Херсонской области) - Ответчик: Государственное казённое учреждение Краснодарского края «Кубанский центр государственной поддержки населения и развития финансового рынка» (орган публичной власти) - Третье лицо: Министерство топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Краснодарского края (орган публичной власти, уполномоченный орган)

Категория спора: Жилищный (административно-правовой) спор о предоставлении государственного жилищного сертификата как меры социальной поддержки вынужденных переселенцев; спор о признании незаконным решения органа публичной власти об отказе в предоставлении социальной выплаты.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца

Обозная В.Г., гражданка РФ, проживавшая в г. Херсоне до вынужденной эвакуации 19 октября 2022 г., обратилась в суд с иском о: 1. Признании незаконным решения Кубанского центра государственной поддержки населения и развития финансового рынка от 11 января 2024 г. об отказе в предоставлении государственного жилищного сертификата; 2. Возложении обязанности выдать государственный жилищный сертификат.

Правовое основание: Постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 22 октября 2022 г. № 749 «Об утверждении Порядка предоставления социальных выплат на приобретение жилых помещений на основании выдаваемых государственных жилищных сертификатов жителям г. Херсона и части Херсонской области, покинувшим место постоянного проживания и прибывшим в экстренном порядке на территорию Краснодарского края на постоянное место жительства».

Обоснование: Истец указывала, что факт её постоянного проживания в г. Херсоне до эвакуации подтверждён: - Заключением Межведомственной комиссии при Правительстве Херсонской области от 26 мая 2023 г. № 01-30/691; - Показаниями свидетелей; - Копией паспорта РФ, трудовой книжкой и её переводом.

Возражения ответчика

Кубанский центр и министерство топливно-энергетического комплекса и ЖКХ Краснодарского края возражали, ссылаясь на: - Отсутствие документов, подтверждающих регистрацию по месту жительства на 24 февраля 2022 г. (критическая дата); - Письма Межведомственной комиссии от 9 ноября 2023 г. и 1 июля 2024 г., которые лишь ссылались на письмо от 26 мая 2023 г., подтверждавшее проживание только с 1 июля 2022 г. (после критической даты); - Невозможность установить соответствие критерию подпункта 3 пункта 6 Порядка № 749 о регистрации по состоянию на 24 февраля 2022 г.

Решение суда первой инстанции (22 июля 2024 г.)

Ленинский районный суд г. Краснодара: - Удовлетворил исковые требования частично - Признал незаконным решение Кубанского центра от 11 января 2024 г. - Возложил обязанность повторно рассмотреть заявление Обозной В.Г. - Отказал в остальной части исковых требований

Мотивы: Суд сослался на ст. 20 ГК РФ, ст. 2, 3 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ», указав, что регистрация не может служить основанием ограничения прав. Суд пришёл к выводу, что факт проживания в Херсоне подтверждён письмами Межведомственной комиссии и показаниями свидетеля.

Постановление апелляции (3 февраля 2025 г.)

Судебная коллегия по гражданским делам Краснодарского краевого суда: - Оставила решение суда первой инстанции без изменения - Согласилась с выводами и правовым обоснованием суда первой инстанции - Отметила, что права третьего лица (министерства) не затронуты, поскольку суд обязал ответчика повторно рассмотреть заявление

Постановление кассационного суда (3 июля 2025 г.)

Судебная коллегия по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции: - Оставила без изменения решение суда первой инстанции и апелляционное определение - Не установила нарушения или неправильного применения норм материального и процессуального права

Кассационная жалоба в ВС РФ

Заявитель: Представитель министерства топливно-энергетического комплекса и ЖКХ Краснодарского края по доверенности Панасенко Н.А.

Доводы: Просил отменить все три судебных акта как незаконные.

Процедура в ВС РФ: - 21 ноября 2025 г. — дело истребовано в ВС РФ судьёй Вавилычевой Т.Ю. - 16 февраля 2026 г. — кассационная жалоба с делом передана на рассмотрение в судебном заседании СКГД - 30 марта 2026 г. — рассмотрение в открытом судебном заседании с использованием видеоконференц-связи

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Спор возник между: - Интересом гражданина на получение меры социальной поддержки (государственного жилищного сертификата) как вынужденного переселенца; - Интересом государства в надлежащем подтверждении соответствия критериям, установленным нормативными актами, в целях целевого расходования бюджетных средств.

Ключевой конфликт: Толкование критерия регистрации по месту жительства на конкретную дату (24 февраля 2022 г.) при отсутствии у истца документов, выданных до этой даты, но при наличии подтверждения от Межведомственной комиссии о проживании с 1 июля 2022 г.

Категория проблемы

Материально-правовая с элементами процессуально-правовой: - Толкование и применение норм специального жилищного законодательства, регулирующего предоставление государственных жилищных сертификатов вынужденным переселенцам; - Соотношение между общим законодательством о регистрации (Закон РФ № 5242-1) и специальными нормами о социальной поддержке; - Распределение бремени доказывания и стандарт доказывания при подтверждении факта проживания; - Надлежащая оценка доказательств судами нижестоящих инстанций.

Почему дело передано на коллегию

Дело содержит существенные нарушения норм материального и процессуального права, повлиявшие на исход дела: 1. Неправильное толкование и применение специального жилищного законодательства; 2. Игнорирование доводов ответчика о недостаточности доказательств; 3. Нарушение требований ст. 195, 198, 329 ГПК РФ о надлежащей оценке доказательств и мотивировании решений; 4. Нарушение требований ст. 390.1 ГПК РФ кассационным судом при рассмотрении жалобы.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Отвечает ли Обозная В.Г. совокупности обязательных критериев, установленных постановлением Правительства РФ от 21 октября 2022 г. № 1876 и постановлением главы администрации Краснодарского края от 22 октября 2022 г. № 749, для получения государственного жилищного сертификата, в частности: - была ли она зарегистрирована по месту жительства на территории г. Херсона или части Херсонской области по состоянию на 24 февраля 2022 г.? - не была ли она зарегистрирована по месту жительства на иной территории на эту же дату?

2. Какие доказательства надлежащим образом подтверждают факт постоянного проживания и регистрации на критическую дату?

3. Допустили ли суды нижестоящих инстанций существенные нарушения норм материального и процессуального права при применении общего закона о регистрации (Закон РФ № 5242-1) без учёта специального законодательства о социальной поддержке вынужденных переселенцев?

4. Надлежащим ли образом кассационный суд выполнил свои функции при проверке законности судебных постановлений нижестоящих инстанций?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу, что суды первой, апелляционной инстанций и кассационный суд допустили существенные нарушения норм материального и процессуального права, выразившиеся в неправильном толковании и применении специального жилищного законодательства, регулирующего предоставление государственных жилищных сертификатов вынужденным переселенцам. Суды ошибочно применили общее законодательство о регистрации (Закон РФ № 5242-1) без учёта специальных критериев, установленных постановлением Правительства РФ от 21 октября 2022 г. № 1876 и постановлением главы администрации Краснодарского края от 22 октября 2022 г. № 749, в частности критерия регистрации по месту жительства на конкретную дату (24 февраля 2022 г.). Суды не установили юридически значимые обстоятельства, необходимые для правильного разрешения спора, и не дали надлежащей оценки доводам ответчика о недостаточности доказательств.

B. Развёрнутое обоснование

1. Правовая природа государственного жилищного сертификата как меры социальной поддержки и роль регистрационного учёта

Материально-правовые нормы:

• Пункт 2 статьи 2 Жилищного кодекса РФ: Органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе используют бюджетные средства для предоставления субсидий на приобретение или строительство жилых помещений.

• Статья 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»: Правительство РФ издаёт постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и указов Президента.

• Пункт 2 статьи 14 ФКЗ № 4-ФКЗ: Правительство РФ обеспечивает адресную социальную поддержку граждан в соответствии с федеральным законом.

Нормативные акты о социальной поддержке вынужденных переселенцев:

• Указ Президента РФ от 29 сентября 2022 г. № 686: Признаны государственный суверенитет и независимость Херсонской области.

• Федеральный конституционный закон от 4 октября 2022 г. № 8-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Херсонской области и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта - Херсонской области»: Херсонская область принята в РФ.

• Постановление Правительства РФ от 21 октября 2022 г. № 1876 «О реализации мероприятий по переселению жителей г. Херсона и части Херсонской области, покинувших место постоянного проживания и прибывших в экстренном порядке на иные территории Российской Федерации»: Утверждены Правила предоставления субсидии из федерального бюджета в виде имущественного взноса РФ в имущество публично-правовой компании «Фонд развития территорий» для финансового обеспечения мероприятий по предоставлению единовременных выплат и социальных выплат на приобретение жилых помещений на основании государственных жилищных сертификатов.

Позиция ВС РФ:

Государственный жилищный сертификат является мерой социальной поддержки жителей г. Херсона и части Херсонской области, покинувших место постоянного проживания и прибывших в экстренном порядке на иные территории РФ. Это безвозмездная жилищная субсидия, выплачиваемая с использованием средств федерального бюджета. Использование законодателем института регистрационного учёта граждан по месту жительства при определении критериев обусловлено правовой природой этой меры как безвозмездной жилищной субсидии. Мера носит адресный характер, предоставляется определённой категории граждан, направлена на восстановление жилищных прав и предполагает исключительно целевое расходование средств федерального бюджета.

2. Критерии, которым должны отвечать граждане, претендующие на получение государственного жилищного сертификата

Пункт 2 Правил от 21 октября 2022 г. № 1876 устанавливает совокупность критериев:

а) граждане после 24 февраля 2022 г. покинули место постоянного проживания в г. Херсоне или части Херсонской области и прибыли на иные территории РФ на постоянное место жительства;

б) граждане до 1 декабря 2023 г. (включительно) подали заявление на предоставление сертификата;

в) граждане по состоянию на 24 февраля 2022 г. были зарегистрированы по месту жительства на территории г. Херсона или части Херсонской области и не были зарегистрированы по месту жительства на иной территории;

г) наличие паспорта РФ или свидетельства о рождении с отметкой о гражданстве РФ;

д) граждане ранее не реализовали право на обеспечение жилым помещением или улучшение жилищных условий с использованием социальной выплаты или субсидии, или право на получение мер социальной поддержки за счёт средств бюджетов бюджетной системы РФ.

Пункт 4 Правил: Порядок реализации мероприятий устанавливается нормативным правовым актом субъекта РФ и предусматривает необходимость подтверждения гражданами факта постоянного проживания в г. Херсоне или части Херсонской области документом, удостоверяющим факт регистрации по месту жительства в любой период до 13 октября 2022 г., выданным компетентным органом Украины не позднее 13 октября 2022 г. либо компетентным органом Херсонской области.

Пункт 5 Правил: В случае отсутствия у граждан документов, выданных компетентным органом Украины, Херсонской области или РФ до 13 октября 2022 г., уполномоченный исполнительный орган субъекта РФ направляет запрос в уполномоченный орган Херсонской области с целью подтверждения проживания гражданина. Принятие решений о подтверждении факта постоянного проживания может осуществляться коллегиальным органом, образованным Губернатором Херсонской области.

Постановление главы администрации Краснодарского края от 22 октября 2022 г. № 749:

Пункт 6 устанавливает критерии, аналогичные критериям Правил от 21 октября 2022 г. № 1876.

Пункт 9 предусматривает, что граждане подтверждают факт постоянного проживания в г. Херсоне или части Херсонской области, представляя документы, удостоверяющие регистрацию по месту жительства в любой период до 13 октября 2022 г.

Абзац седьмой пункта 9: В случае отсутствия у граждан документов, содержащих сведения об их проживании в г. Херсоне или части Херсонской области до 13 октября 2022 г., Учреждение направляет запрос в уполномоченный орган Херсонской области с целью подтверждения проживания гражданина и членов его семьи.

Абзац девятый пункта 9: В случае возникновения спорных вопросов при рассмотрении заявлений и документов граждан Учреждение обеспечивает их направление на рассмотрение межведомственной комиссии по реализации постановления Правительства РФ от 21 октября 2022 г. № 1876.

Позиция ВС РФ:

Граждане, претендующие на получение государственного жилищного сертификата, должны отвечать совокупности обязательных условий, а именно: - постоянно проживать на 24 февраля 2022 г. в г. Херсоне или части Херсонской области; - покинуть после 24 февраля 2022 г. место постоянного проживания; - в экстренном порядке прибыть на иные территории РФ на постоянное место жительства; - быть зарегистрированными по состоянию на 24 февраля 2022 г. по месту жительства на территории г. Херсона или части Херсонской области и одновременно не иметь регистрации по месту жительства на иной территории; - являться гражданами РФ; - ранее не реализовавшими право на обеспечение жилым помещением или улучшение жилищных условий, на получение компенсации за утраченное жильё за счёт средств бюджетов бюджетной системы РФ.

3. Позиция Конституционного Суда РФ о праве законодателя устанавливать специальные правила при регулировании отношений по выплате безвозмездных жилищных субсидий

Определения Конституционного Суда РФ: - от 23 января 2003 г. № 38-О; - от 18 декабря 2007 г. № 897-О-О; - от 19 октября 2010 г. № 1333-О-О; - от 14 июля 2011 г. № 988-О-О; - от 24 сентября 2012 г. № 1575-О.

Позиция КС РФ: Требование о предоставлении безвозмездной жилищной субсидии непосредственно из Конституции РФ не вытекает. Федеральный законодатель, закрепляя право граждан на получение за счёт средств федерального бюджета жилищной субсидии и определяя условия его возникновения и порядок реализации, вправе, учитывая финансовые возможности государства и иные факторы, в том числе бюджетные средства, предусмотреть специальные правила действия таких норм во времени и по кругу лиц, что нельзя расценивать как нарушение конституционных прав граждан.

Позиция ВС РФ: Суды первой и апелляционной инстанций не учли эту правовую позицию КС РФ при применении норм материального права, регулирующих спорные отношения.

4. Ошибочное применение общего закона о регистрации без учёта специального законодательства

Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»:

Статьи 2, 3 устанавливают, что регистрация по месту пребывания и по месту жительства осуществляется в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином РФ его прав и свобод и исполнения обязанностей. Регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан.

Позиция ВС РФ: Закон РФ № 5242-1, регулирующий отношения, связанные с правом граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, устанавливающий общие понятия и правила регистрационного учёта, не может применяться к спорным отношениям без учёта положений специальных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по предоставлению государственных жилищных сертификатов для получения социальных выплат на приобретение жилых помещений жителям г. Херсона и части Херсонской области, в частности определяющих обязательные критерии, которым должны отвечать граждане, претендующие на получение государственного жилищного сертификата.

Суды первой и апелляционной инстанций применили общий закон о регистрации, не учитывая специальное законодательство о социальной поддержке вынужденных переселенцев, что является существенным нарушением норм материального права.

5. Нарушение норм процессуального права при определении юридически значимых обстоятельств и оценке доказательств

Статья 56 ГПК РФ (часть вторая): Суд определяет, какие обстоятельства имеют значение для дела, какой стороне надлежит их доказывать, выносит обстоятельства на обсуждение, даже если стороны на какие-либо из них не ссылались.

Статья 196 ГПК РФ (часть первая): При принятии решения суд оценивает доказательства, определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения дела, установлены и какие обстоятельства не установлены, каковы правоотношения сторон, какой закон должен быть применён и подлежит ли иск удовлетворению.

Статья 327 ГПК РФ (абзац второй части первой): Указанные требования процессуального закона распространяются и на суд апелляционной инстанции, который повторно рассматривает дело в судебном заседании по правилам производства в суде первой инстанции.

Позиция ВС РФ: Суды первой и апелляционной инстанций вместо установления юридически значимых обстоятельств для правильного разрешения спора (отвечает ли Обозная В.Г. совокупности обязательных критериев, в частности была ли она зарегистрирована по месту жительства на 24 февраля 2022 г.) формально указали лишь на то, что факт постоянного проживания в г. Херсоне нашёл своё подтверждение в ходе судебного разбирательства, сославшись на показания свидетеля, письма Межведомственной комиссии и положения Закона РФ № 5242-1.

Суды не дали надлежащей оценки доводам ответчика о том, что: - документы, имеющиеся у Обозной В.Г., не содержат сведений о её постоянном проживании и регистрации по месту жительства по состоянию на 24 февраля 2022 г.; - Межведомственная комиссия письмом от 26 мая 2023 г. подтвердила факт постоянного проживания только с 1 июля 2022 г. (после критической даты); - письма Межведомственной комиссии от 9 ноября 2023 г. и 1 июля 2024 г. не доказывают того, что Обозная В.Г. постоянно проживала и была зарегистрирована по месту жительства на территории г. Херсона или части Херсонской области в предусмотренных населённых пунктах именно на 24 февраля 2022 г.

Статьи 195, 198 (часть четвёртая), 329 (часть третья) ГПК РФ: Требуют надлежащей мотивировки решений и определений судов.

Позиция ВС РФ: Суды первой и апелляционной инстанций нарушили требования ст. 195, 198, 329 ГПК РФ, не дав надлежащей правовой оценки доводам ответчика с учётом норм материального права, регулирующих спорные отношения.

6. Нарушение норм процессуального права кассационным судом при проверке законности судебных постановлений

Статьи 379.6 и 379.7 (части первая-третья) ГПК РФ: Кассационный суд проверяет законность судебных постановлений и должен выявлять и устранять допущенные нарушения норм материального и процессуального права.

Статья 390.1 ГПК РФ (часть вторая): Кассационный суд должен мотивированно рассмотреть доводы кассационной жалобы.

Позиция ВС РФ: Кассационный суд, проверяя по кассационной жалобе министерства топливно-энергетического комплекса и