ВС РФ обязал администрацию Ялты подать заявление о регистрации земельного участка гражданина

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 127-КАД25-4-К4 от 14 мая 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Александров В.Н. - Судьи: Калинина Л.А. (судья-докладчик), Николаева О.В.

Стороны: - Административный истец: Добрицкий Евгений Александрович (гражданин РФ) - Административный ответчик: администрация г. Ялта Республики Крым (орган местного самоуправления)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов публичной власти. Конкретно: признание незаконным бездействия администрации по неподаче заявления в уполномоченный орган для государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав, а также признание незаконным отказа в принятии решения о передаче земельного участка в собственность.

Номер дела в первой инстанции: № 2а-4095/2023

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Добрицкий Е.А. оспаривал:

1. Бездействие администрации г. Ялта по неподаче заявления в установленном законом порядке в уполномоченный орган (Государственный комитет по государственной регистрации и кадастру Республики Крым) для государственного кадастрового учета и государственной регистрации права собственности муниципального образования на земельный участок.

2. Отказ администрации, выраженный в письменном ответе от 30 марта 2023 г., об отказе в принятии решения о передаче земельного участка на праве частной собственности истцу.

Истец требовал: - возложить на администрацию обязанность подать заявление в уполномоченный орган в срок не более 10 рабочих дней; - возложить обязанность принять решение о передаче участка в собственность в срок не более 30 рабочих дней после государственного кадастрового учета.

Фактические обстоятельства

• Решением Ялтинского городского совета АР Крым от 30 сентября 2008 г. № 266 Добрицкой А.А. выдано разрешение на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка площадью 0,06 га с последующей передачей в собственность.
• Добрицкая А.А. умерла 16 августа 2009 г.
• Решением Ялтинского городского совета АР Крым от 6 июля 2010 г. № 722 разрешение переоформлено на имя Добрицкого Е.А.
• В ноябре 2019 г. Добрицкий Е.А. обратился в администрацию г. Ялта с заявлением о постановке участка на государственный кадастровый учет.
• Администрация обратилась в Государственный комитет по государственной регистрации и кадастру Республики Крым.
• Уведомлением от 9 апреля 2020 г. регистрационные действия приостановлены на основании статьи 26 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» — основанием для завершения оформления прав должно быть решение, принятое в период с 14 октября 2008 г. по 21 марта 2014 г. (в соответствии с Законом Республики Крым от 31 июля 2014 г. № 38-ЗРК).
• Истец неоднократно обращался в администрацию с запросами о статусе рассмотрения его заявления.
• Письмом от 30 марта 2023 г. администрация сообщила, что участок не сформирован и не поставлен на кадастровый учет, в связи с чем принять какое-либо решение не представляется возможным.

Позиции сторон в первой инстанции

Из текста определения явно не раскрыты позиции администрации, однако из решения суда следует, что администрация ссылалась на: - истечение срока подачи заявления о предоставлении земельного участка (1 января 2021 г. по пункту 7 статьи 13 Закона № 38-ЗРК); - отсутствие у истца заявления о предоставлении участка в порядке завершения оформления прав до указанной даты.

Решения нижестоящих судов

Решение Ялтинского городского суда Республики Крым от 7 августа 2023 г.: - Административный иск оставлен без удовлетворения. - Суд исходил из того, что согласно пункту 7 статьи 13 Закона № 38-ЗРК заявление о предоставлении земельного участка может быть подано не позднее 1 января 2021 г., а Добрицкий Е.А. не обращался с таким заявлением и не воспользовался правами по оформлению участка до этой даты.

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 20 ноября 2023 г.: - Решение оставлено без изменения.

Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 13 июня 2024 г.: - Судебные акты оставлены без изменения.

Кассационная жалоба в ВС РФ

Добрицкий Е.А. просил отменить состоявшиеся судебные акты и принять новый судебный акт об удовлетворении требований, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает конфликт между:

1. Публичным интересом — соблюдением специального порядка завершения оформления прав на земельные участки на территории Республики Крым, установленного переходным законодательством (Закон № 38-ЗРК и Порядок от 2 сентября 2014 г. № 313), включая сроки подачи заявлений.

2. Правами гражданина — правом на получение земельного участка в собственность на основе действительного разрешения органа местного самоуправления, выданного в надлежащем порядке и в надлежащий период.

Ключевая проблема: Толкование и применение норм Закона Республики Крым № 38-ЗРК, в частности: - Является ли обращение истца в администрацию в ноябре 2019 г. с просьбой подать заявление в уполномоченный орган эквивалентом «заявления о предоставлении земельного участка в порядке завершения оформления прав» в смысле пункта 7 статьи 13 Закона № 38-ЗРК? - Обязана ли администрация подать заявление в орган регистрации, если гражданин надлежащим образом подготовил документы и обратился с соответствующей просьбой? - Может ли администрация отказать в подаче заявления на основании того, что участок «не сформирован и не поставлен на кадастровый учет», если это является следствием её собственного бездействия?

Процессуальный аспект: Распределение бремени доказывания при оспаривании бездействия органа публичной власти (статья 62 КАС РФ) и активная роль суда в выяснении обстоятельств дела (статья 14 КАС РФ).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли обращение гражданина в администрацию в ноябре 2019 г. с просьбой подать заявление в уполномоченный орган о государственном кадастровом учете земельного участка надлежащим исполнением требования пункта 7 статьи 13 Закона Республики Крым № 38-ЗРК о подаче заявления о предоставлении земельного участка в порядке завершения оформления прав?

2. Обязана ли администрация г. Ялта подать заявление в орган регистрации и кадастрового учета, если гражданин надлежащим образом подготовил необходимые документы (межевой план) и обратился с соответствующей просьбой, при наличии действительного разрешения органа местного самоуправления на разработку проекта землеустройства, выданного в надлежащий период (6 июля 2010 г.)?

3. Может ли администрация отказать в подаче заявления на основании того, что земельный участок не поставлен на государственный кадастровый учет, если это является следствием её собственного бездействия?

4. Допустили ли нижестоящие суды существенные нарушения норм материального права при толковании и применении Закона Республики Крым № 38-ЗРК и Порядка переоформления прав или завершения оформления прав на земельные участки?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что нижестоящие суды допустили существенные нарушения норм материального права при толковании и применении Закона Республики Крым № 38-ЗРК. Суды ошибочно сосредоточились на формальном сроке подачи заявления (1 января 2021 г.) и не учли, что обращение истца в администрацию в ноябре 2019 г. с просьбой подать заявление в уполномоченный орган является надлежащим исполнением требований закона и этапом процедуры завершения оформления прав. Администрация обязана была подать заявление в орган регистрации, так как истец надлежащим образом подготовил документы и имел действительное разрешение органа местного самоуправления.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база переходного регулирования земельных отношений в Республике Крым

Верховный Суд исходил из следующих нормативных актов:

• Федеральный конституционный закон от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя» (часть I₁ статьи 12¹): до 1 января 2023 г. на территориях Республики Крым и Севастополя особенности регулирования имущественных и земельных отношений, а также отношений в сфере кадастрового учета и государственной регистрации прав могут быть установлены нормативными правовыми актами Республики Крым по согласованию с федеральным органом исполнительной власти.

• Закон Республики Крым от 31 июля 2014 г. № 38-ЗРК «Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым»:

• Часть 1 статьи 13: завершение оформления права на земельные участки, начатого до вступления в силу ФКЗ, осуществляется на основании неисполненных решений органов местного самоуправления о даче разрешения на разработку проекта землеустройства, принятых с 14 октября 2008 г. по 21 марта 2014 г., в соответствии с которыми не утверждена документация по землеустройству.
• Часть 7 статьи 13: заявление о предоставлении земельного участка в порядке, установленном статьей 13, может быть подано не позднее 1 января 2021 г.

• Часть 6 статьи 13: основания для отказа в предоставлении земельного участка (не раскрыты в определении, но упоминаются как критерий).

• Постановление Совета министров Республики Крым от 2 сентября 2014 г. № 313 — Порядок переоформления прав или завершения оформления прав на земельные участки на территории Республики Крым:

• Пункт 4: завершение оформления прав осуществляется на основании действующих решений органов местного самоуправления о разрешении на разработку документации по землеустройству, принятых до 21 марта 2014 г.
• Пункт 12: в случае отсутствия оснований для отказа, уполномоченный орган обеспечивает подачу в исполнительный орган Республики Крым в сфере регистрации и кадастрового учета заявления и документов, необходимых для государственного кадастрового учета земельного участка.

2. Толкование понятия «заявление о предоставлении земельного участка»

Верховный Суд установил, что обращение истца в администрацию в ноябре 2019 г. с заявлением о постановке земельного участка на государственный кадастровый учет, приложив необходимые документы (межевой план), является надлежащным исполнением требования пункта 7 статьи 13 Закона № 38-ЗРК о подаче заявления о предоставлении земельного участка в порядке завершения оформления прав.

Ключевой вывод: Обращение администрации г. Ялты в орган регистрации прав с заявлением о государственном кадастровом учете и регистрации прав земельного участка на основании решения Ялтинского городского совета АР Крым о выдаче разрешения на разработку проекта землеустройства является этапом процедуры завершения оформления прав административного истца на земельный участок, начатого до принятия ФКЗ от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ.

3. Обязанность администрации подать заявление в уполномоченный орган

Суд установил, что из материалов дела следует: - Заявитель принимал все необходимые меры по подготовке документов (межевого плана). - 26 ноября 2019 г. заявитель обратился с заявлением в соответствующий уполномоченный орган, приложив документы, предусмотренные пунктом 7 Порядка, которое было принято уполномоченным органом. - Обращение администрации г. Ялты в орган регистрации прав является этапом процедуры завершения оформления прав.

Вывод: Администрация обязана была подать заявление в уполномоченный орган, так как истец надлежащим образом подготовил документы и обратился с соответствующей просьбой.

4. Недопустимость отказа администрации на основании отсутствия кадастрового учета

Верховный Суд указал, что отказ администрации в письме от 30 марта 2023 г., основанный на том, что «испрашиваемый земельный участок не сформирован и не поставлен на государственный кадастровый учет», является неправомерным. Это объясняется тем, что: - Государственный кадастровый учет является следствием подачи заявления администрацией в уполномоченный орган. - Администрация не может отказать в подаче заявления на основании того, что участок не поставлен на кадастровый учет, так как это является следствием её собственного бездействия.

5. Процессуальные аспекты: активная роль суда и распределение бремени доказывания

Хотя в определении не приводятся прямые ссылки на статьи 14 и 62 КАС РФ, из содержания решения следует применение принципов активной роли суда:

• Суд не должен был ограничиваться формальным анализом сроков подачи заявления, а должен был выяснить фактические обстоятельства процедуры завершения оформления прав.
• Суд должен был учесть, что обращение истца в администрацию в ноябре 2019 г. (до 1 января 2021 г.) является надлежащим исполнением требований закона.

Распределение бремени доказывания: Администрация, как орган публичной власти, обязана доказать наличие оснований для отказа в предоставлении земельного участка (часть 6 статьи 13 Закона № 38-ЗРК). Администрация не представила доказательств наличия таких оснований.

6. Соотношение с принципами публичного права

Верховный Суд исходил из следующих принципов:

• Принцип законности: Администрация должна действовать в соответствии с законом. Закон № 38-ЗРК предусматривает процедуру завершения оформления прав, и администрация обязана её исполнять.

• Принцип защиты законных ожиданий: Гражданин, получивший разрешение органа местного самоуправления на разработку проекта землеустройства, имеет законное ожидание на получение земельного участка в собственность при надлежащем исполнении всех требований закона.

• Принцип добросовестности: Администрация должна добросовестно исполнять свои обязанности по подаче заявления в уполномоченный орган, если гражданин надлежащим образом подготовил документы.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона

Ошибка: Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций исходили из того, что истец не подал заявление о предоставлении земельного участка в порядке завершения оформления прав до 1 января 2021 г., и поэтому его требования подлежат отклонению.

Критика ВС РФ: Суды не учли, что обращение истца в администрацию в ноябре 2019 г. с просьбой подать заявление в уполномоченный орган является надлежащим исполнением требования закона. Суды сосредоточились на формальном сроке, не проанализировав фактическую процедуру завершения оформления прав.

2. Игнорирование активной роли суда

Ошибка: Суды не выяснили полностью фактические обстоятельства дела, в частности: - Какие документы были подготовлены истцом. - Какие действия предпринимала администрация по подаче заявления в уполномоченный орган. - Какие основания для отказа в предоставлении земельного участка имелись в виду администрацией.

Критика ВС РФ: Суды должны были активно выяснить эти обстоятельства, так как в административном судопроизводстве суд играет активную роль в защите прав граждан перед органами публичной власти.

3. Неправильное распределение бремени доказывания

Ошибка: Суды возложили на истца бремя доказывания того, что он надлежащим образом исполнил требования закона, вместо того чтобы возложить на администрацию бремя доказывания наличия оснований для отказа.

Критика ВС РФ: В соответствии со статьей 62 КАС РФ, при оспаривании решений и действий органов публичной власти бремя доказывания возлагается на орган публичной власти. Администрация должна была доказать наличие оснований для отказа в предоставлении земельного участка (часть 6 статьи 13 Закона № 38-ЗРК), чего она не сделала.

4. Нарушение специальных правил рассмотрения

Ошибка: Суды не учли специальный порядок завершения оформления прав на земельные участки, установленный Законом № 38-ЗРК и Порядком от 2 сентября 2014 г. № 313. В частности, суды не учли, что пункт 12 Порядка обязывает уполномоченный орган обеспечивать подачу заявления в орган регистрации в случае отсутствия оснований для отказа.

Критика ВС РФ: Суды должны были применить специальные правила, установленные переходным законодательством Республики Крым.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Отмена судебных актов

Верховный Суд РФ отменил: 1. Решение Ялтинского городского суда Республики Крым от 7 августа 2023 г. 2. Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 20 ноября 2023 г. 3. Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 13 июня 2024 г.

Принятие нового решения

Верховный Суд РФ принял по делу новое решение:

1. Признал незаконным: - Бездействие администрации г. Ялта Республики Крым по неподаче заявления в установленном законом порядке в уполномоченный орган для государственного кадастрового учета и государственной регистрации права собственности муниципального образования на земельный участок. - Отказ администрации г. Ялта, выраженный в письменном ответе от 30 марта 2023 г., в принятии решения о передаче земельного участка на праве частной собственности Добрицкому Е.А.

2. Возложил обязанности на администрацию г. Ялты Республики Крым: - Подать заявление в установленном законом порядке в уполномоченный орган для государственного кадастрового учета и государственной регистрации права собственности муниципального образования на земельный участок. - Принять решение о передаче указанного земельного участка на праве частной собственности Добрицкому Е.А.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан в отношениях с органами местного самоуправления

Определение устанавливает, что граждане, получившие разрешение органа местного самоуправления на разработку проекта землеустройства, имеют право на получение земельного участка в собственность при надлежащем исполнении всех требований закона. Администрация не может отказать в подаче заявления в уполномоченный орган на основании формальных причин (отсутствие кадастрового учета), если это является следствием её собственного бездействия.

2. Стандарт мотивированности административных решений

Определение подчеркивает, что администрация должна принимать мотивированные решения об отказе в предоставлении земельного участка, ссылаясь на конкретные основания, установленные законом (часть 6 статьи 13 Закона № 38-ЗРК). Отказ, основанный на том, что участок не поставлен на кадастровый учет, является немотивированным и неправомерным, если администрация сама не подала заявление в уполномоченный орган.

3. Контроль соответствия применения переходного законодательства

Определение демонстрирует, что Верховный Суд РФ осуществляет контроль над правильным применением переходного законодательства Республики Крым, установленного ФКЗ от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ и Законом № 38-ЗРК. Суды нижестоящих инстанций должны толковать и применять эти нормы в соответствии с их целью — завершением оформления прав на земельные участки, начатого до присоединения Крыма к Российской Федерации.

4. Применение принципа активной роли суда в административном судопроизводстве

Определение подтверждает, что суд в административном судопроизводстве должен активно выяснять фактические обстоятельства дела, не ограничиваясь формальным анализом сроков и процедур. Суд должен учитывать всю совокупность обстоятельств, включая действия сторон, подготовку документов, обращения в органы власти и т.д.

5. Правильное распределение бремени доказывания при оспаривании решений органов публичной власти

Определение подчеркивает, что при оспаривании решений и действий (бездействия) органов публичной власти бремя доказывания возлагается на орган публичной власти. Администрация должна доказать наличие оснований для отказа в предоставлении земельного участка, а не истец должен доказывать отсутствие таких оснований.

6. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда РФ может быть применена в следующих категориях споров:

• Оспаривание решений органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков (глава 22 КАС РФ) — при толковании требований к надлежащему исполнению процедур предоставления земли.

• Оспаривание решений органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество (глава 22 КАС РФ) — при толковании оснований для приостановления или отказа в регистрации.

• Взыскание обязательных платежей (глава 32 КАС РФ) — при толковании обязанностей органов публичной власти по исполнению решений судов.

• Оспаривание нормативных правовых актов (глава 21 КАС РФ) — при толковании соответствия региональных законов федеральному законодательству.

7. Связь с конституционными гарантиями

Определение связано со следующими конституционными гарантиями:

• Право на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ) — суд должен обеспечивать эффективную защиту прав граждан перед органами публичной власти.

• Принцип законности (статья 15 Конституции РФ) — органы публичной власти должны действовать в соответствии с законом.

• Право собственности (статья 35 Конституции РФ) — граждане имеют право на получение земельного участка в собственность в соответствии с законом.

• Равенство перед законом (статья 19