ВС отменил решения судов за изменение предмета спора о включении домов в реестр проблемных объектов

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 46-КАД25-4-К6 от 23 апреля 2025 года (УИД № 63RS0029-02-2023-003729-24)

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Хаменков В.Б. - Судьи: Горчакова Е.В., Переверзева И.Н.

Стороны: - Административные истцы: Денисова В.С., Заботина А.Н., Кадаева Д.Я., Князев Д.И., Крапивина А.Б., Кузьминых Л.И., Мартынова Г.П., Мельников В.И., Мерзликина С.М., Павлова Г.Н., Палесик Л.Д., Пивцева С.Ю., Полубабкин П.И., Полубабкина О.И., Репина О.Н., Савельева Е.И., Саушев Д.Н., Суркова Л.В., Шалюпина Ю.А., Шалюпин Н.М., Широков А.В., Ярцева И.А. (граждане — участники долевого строительства) - Административные ответчики: Министерство строительства Самарской области, Правительство Самарской области, публично-правовая компания «Фонд развития территорий»

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий (бездействия) органов исполнительной власти и должностных лиц)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Административные истцы оспаривали бездействие Министерства строительства Самарской области, выразившееся в отказе включить 22 индивидуальных жилых дома в единый реестр проблемных объектов (далее — Единый реестр) в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 года № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости...» (далее — ФЗ № 214-ФЗ).

Фактические обстоятельства

В период с 13 марта по 21 августа 2015 года административные истцы заключили с ООО «Проект» договоры поставки и монтажа строительных конструкций на земельных участках в Ставропольском районе Самарской области (массив «Удачный»). По условиям договоров ООО «Проект» обязалось поставить комплекты строительных материалов и осуществить сборку жилых домов.

Ключевые события: - 17 ноября 2016 года: Арбитражный суд Самарской области признал ООО «Проект» несостоятельным (банкротом), открыто конкурсное производство - 24 июня 2022 года: Определением Арбитражного суда договоры поставки и монтажа признаны договорами участия в долевом строительстве - 27 июля 2022 года: Определением Арбитражного суда применены правила параграфа 7 главы IX Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» - 30 сентября 2022 года, 19 декабря 2022 года, 20 января 2023 года: Административные истцы обратились в Министерство с заявлениями о признании индивидуальных жилых домов проблемными объектами и внесении их в Единый реестр - 24 января 2023 года: Министерство письмом отказало в удовлетворении требований, указав на отсутствие правовых оснований (отсутствие у ООО «Проект» документов, подтверждающих права застройщика, и разрешения на строительство)

Позиции сторон в первой инстанции

Суд первой инстанции (Автозаводский районный суд г. Тольятти, решение от 31 октября 2023 года): - Отказал в удовлетворении административного иска - Признал правильной позицию Министерства - Установил, что разрешение на строительство не выдавалось, декларация не подавалась, контроль не осуществлялся, сведения в единой информационной системе жилищного строительства отсутствовали - Указал, что административные ответчики не наделены полномочиями по включению объектов в Единый реестр

Решения апелляционной и кассационной инстанций

Апелляционное определение Самарского областного суда от 19 марта 2024 года: - Отменило решение суда первой инстанции - Частично удовлетворило административный иск - Указало на применимость норм Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» - Усмотрело нарушение части 1 статьи 10 ФЗ № 59-ФЗ (Министерство не разрешило все поставленные вопросы, не запросило необходимые документы) - Признало незаконным бездействие Министерства, выразившееся в нерассмотрении обращений от 30 сентября 2022 года, 19 декабря 2022 года, 20 января 2023 года - Возложило на Министерство обязанность возобновить рассмотрение этих заявлений

Кассационное определение Шестого кассационного суда от 17 октября 2024 года: - Оставило апелляционное определение без изменения - Не дал правовой оценки доводам кассационной жалобы

Кассационная жалоба в ВС РФ

Савельева Е.И. просила отменить кассационное определение и удовлетворить административный иск полностью (включить индивидуальные жилые дома в Единый реестр).

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Определение затрагивает фундаментальный конфликт между несколькими правовыми интересами:

1. Защита прав участников долевого строительства — граждане, привлекшие денежные средства для строительства индивидуальных жилых домов, требуют признания их объектов «проблемными» и включения в Единый реестр для получения государственной поддержки

2. Соблюдение формальных требований законодательства о долевом строительстве — застройщик (ООО «Проект») не имел разрешения на строительство и не был надлежащим образом зарегистрирован в системе, что ставит под сомнение применимость гарантий ФЗ № 214-ФЗ

3. Надлежащее рассмотрение обращений граждан — вопрос о том, обязано ли Министерство рассмотреть заявления граждан по существу и запросить необходимые документы, или оно вправе отказать на основании формальных критериев

4. Процессуальные гарантии — нарушение судами апелляционной и кассационной инстанций требований КАС РФ к мотивированности решений и соответствию выводов судов предмету спора

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Обладают ли индивидуальные жилые дома, в отношении которых застройщик признан банкротом с применением правил параграфа 7 главы IX Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», признаками «проблемных объектов» в соответствии с частью 1.1 статьи 23¹ ФЗ № 214-ФЗ, несмотря на отсутствие у застройщика разрешения на строительство?

2. Обязано ли Министерство строительства Самарской области рассмотреть по существу заявления граждан о включении объектов в Единый реестр и запросить необходимые документы в соответствии с ФЗ № 59-ФЗ, или оно вправе отказать на основании формальных критериев?

3. Допустимо ли судам апелляционной и кассационной инстанций изменять предмет спора и принимать решения по требованиям, не заявленным административными истцами?

4. Соответствуют ли выводы судов апелляционной и кассационной инстанций требованиям КАС РФ к мотивированности и полноте рассмотрения дела?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу о необходимости отмены апелляционного и кассационного определений и направления дела на новое рассмотрение. Суды апелляционной и кассационной инстанций допустили существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход дела. Ключевая ошибка заключалась в том, что суды изменили предмет спора, усмотрев нарушение в ненадлежащем рассмотрении обращений граждан (вопрос о соблюдении ФЗ № 59-ФЗ), вместо того чтобы дать правовую оценку основному требованию — о наличии правовых оснований для включения объектов в Единый реестр.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовая база регулирования долевого строительства и Единого реестра проблемных объектов

Верховный Суд подробно изложил нормативную базу:

• Федеральный закон от 30 декабря 2004 года № 214-ФЗ устанавливает гарантии защиты прав, законных интересов и имущества участников долевого строительства (часть 1 статьи 23¹)

• Определение застройщика (пункт 1 статьи 2 ФЗ № 214-ФЗ): хозяйственное общество с опытом не менее трёх лет участия в строительстве многоквартирных домов общей площадью не менее 5000 кв.м, имеющее разрешения на ввод в эксплуатацию, земельный участок и разрешение на строительство

• Единый реестр проблемных объектов (часть 1.1 статьи 23¹ ФЗ № 214-ФЗ): включает многоквартирные дома и иные объекты недвижимости, в отношении которых застройщиком нарушены сроки завершения строительства более чем на шесть месяцев или застройщик признан банкротом с открытием конкурсного производства при применении правил параграфа 7 главы IX Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»

• Федеральный закон от 30 декабря 2021 года № 476-ФЗ распространил действие ФЗ № 214-ФЗ на отношения при строительстве индивидуальных жилых домов в границах территории малоэтажного жилого комплекса при привлечении денежных средств граждан по договору участия в долевом строительстве

2. Региональное законодательство Самарской области

• Закон Самарской области от 16 марта 2007 года № 13-ГД определяет Министерство строительства Самарской области уполномоченным органом в сфере защиты прав обманутых дольщиков

• Закон Самарской области от 8 июля 2019 года № 84-ГД (часть 2 статьи 3, пункты 1, 2, 4): Министерство готовит предложения о включении многоквартирных домов и жилых домов блокированной застройки в перечень проблемных объектов; ведёт перечень проблемных объектов и реестр пострадавших участников долевого строительства

• Пункт 10 части 1 статьи 3 Закона Самарской области от 8 июля 2019 года № 84-ГД: Правительство Самарской области признаёт многоквартирные дома и жилые дома блокированной застройки проблемными объектами и включает их в перечень проблемных объектов

3. Процессуальные требования КАС РФ к рассмотрению административных дел в апелляционной инстанции

Верховный Суд указал на нарушение судами апелляционной и кассационной инстанций следующих норм:

Статья 308 КАС РФ (части 1 и 3): - Суд апелляционной инстанции рассматривает дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе - Новые требования, которые не были предметом рассмотрения в суде первой инстанции, не принимаются и не рассматриваются судом апелляционной инстанции

Статья 311 КАС РФ (части 1, 2, пункты 4–6): Апелляционное определение должно содержать: - Краткое содержание обжалуемого решения и апелляционной жалобы - Обстоятельства дела, установленные судом апелляционной инстанции - Доказательства, на которых основаны выводы суда - Законы и нормативные акты, которыми руководствовался суд - Мотивы, по которым суд отклонил те или иные доказательства - Мотивы, по которым суд апелляционной инстанции не согласился с выводами суда первой инстанции, если решение было отменено полностью или в части

4. Конституционные гарантии и позиции КС РФ

Верховный Суд сослался на определения Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2019 года № 238-О и от 19 декабря 2019 года № 3554-О, в которых КС РФ отмечал:

• Процессуальный закон исключает возможность произвольного изложения в судебном решении требований административного истца
• Суд не вправе изменять предмет административного иска
• Содержащиеся в части 1 статьи 178 и части 3 статьи 180 КАС РФ требования к судебному решению являются процессуальными гарантиями права на судебную защиту

5. Задачи административного судопроизводства (статья 3 КАС РФ)

Верховный Суд указал, что нарушения судов повлекли невыполнение следующих задач: - Защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан в сфере административных и иных публичных правоотношений - Правильное рассмотрение и разрешение административных дел - Укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибка 1: Изменение предмета спора

Суть ошибки: Административные истцы требовали признания бездействия Министерства по включению объектов в Единый реестр незаконным. Суд апелляционной инстанции, однако, усмотрел незаконное бездействие в ненадлежащем рассмотрении обращений граждан в соответствии с ФЗ № 59-ФЗ.

Нарушенная норма: Части 1 и 3 статьи 308 КАС РФ (суд апелляционной инстанции не вправе рассматривать новые требования, не заявленные в суде первой инстанции)

Последствие: Суд апелляционной инстанции «фактически оставил возникший между сторонами спор неразрешённым», не дав правовой оценки доводам административных истцов о том, обладают ли индивидуальные жилые дома признаками проблемных объектов.

Ошибка 2: Недостаточная мотивированность апелляционного определения

Суть ошибки: Суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции, содержащее выводы о том, что объекты не соответствуют критериям проблемных объектов, но не дал правовой оценки этим выводам и не объяснил, почему он с ними не согласен.

Нарушенная норма: Часть 2, пункты 4–6 статьи 311 КАС РФ (суд должен указать мотивы, по которым он не согласился с выводами суда первой инстанции)

Последствие: Апелляционное определение не содержит необходимых оснований для его проверки в кассационном порядке.

Ошибка 3: Пассивность кассационного суда

Суть ошибки: Кассационный суд, признавая апелляционное определение законным, не усмотрел оснований для удовлетворения кассационной жалобы и не дал правовой оценки её доводам.

Нарушенная норма: Статья 328 КАС РФ (основания для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке)

Последствие: Кассационный суд не выполнил свою функцию по контролю за законностью апелляционного определения.

Ошибка 4: Неправильное применение материального права

Суть ошибки: Суд апелляционной инстанции применил нормы ФЗ № 59-ФЗ о рассмотрении обращений граждан, хотя основной спор касался применения ФЗ № 214-ФЗ о долевом строительстве и критериев включения объектов в Единый реестр.

Нарушенная норма: Части 1 и 3 статьи 308 КАС РФ (суд апелляционной инстанции не связан основаниями апелляционной жалобы, но должен рассмотреть дело в полном объёме в рамках заявленных требований)

Последствие: Суд подменил основной спор вспомогательным вопросом о надлежащем рассмотрении обращений.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Верховного Суда РФ:

1. Отменены: - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 19 марта 2024 года - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 17 октября 2024 года

2. Направлено: Административное дело направлено в суд апелляционной инстанции на новое рассмотрение

3. Указания для нового рассмотрения: При новом рассмотрении суду апелляционной инстанции необходимо: - Учесть изложенные выше правовые позиции - Разрешить административное дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами - Дать правовую оценку доводам административных истцов о наличии признаков проблемных объектов - Соблюдать требования КАС РФ к мотивированности решения

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан в отношениях с публичной властью

Определение подтверждает, что органы исполнительной власти не вправе произвольно отказывать гражданам в рассмотрении их заявлений по существу. Даже если формальные критерии не полностью соблюдены, орган власти обязан запросить необходимые документы и дать развёрнутый ответ. Это особенно важно в сфере защиты прав участников долевого строительства, где граждане часто находятся в уязвимом положении.

2. Стандарт мотивированности судебных решений в апелляционной инстанции

Определение устанавливает высокий стандарт требований к апелляционному определению: - Суд должен дать правовую оценку всем основным доводам апелляционной жалобы - Если суд отменяет решение суда первой инстанции, он должен объяснить, почему он не согласен с выводами суда первой инстанции - Суд не вправе изменять предмет спора и рассматривать новые требования

Это соответствует позиции КС РФ о том, что требования к мотивированности решения являются процессуальными гарантиями права на судебную защиту.

3. Применение ФЗ № 214-ФЗ к индивидуальным жилым домам в малоэтажных комплексах

Определение подтверждает, что с 2021 года (после принятия ФЗ № 476-ФЗ) гарантии ФЗ № 214-ФЗ распространяются на индивидуальные жилые дома в границах территории малоэтажного жилого комплекса при привлечении денежных средств граждан по договору участия в долевом строительстве. Это расширяет круг лиц, имеющих право на государственную защиту.

4. Критерии включения объектов в Единый реестр проблемных объектов

Определение указывает, что объект может быть включен в Единый реестр, если: - Застройщик признан банкротом с открытием конкурсного производства при применении правил параграфа 7 главы IX Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»

Это объективный критерий, не зависящий от наличия разрешения на строительство или других формальных документов. Суд апелляционной инстанции при новом рассмотрении должен дать правовую оценку тому, обладают ли индивидуальные жилые дома этим признаком.

5. Разграничение полномочий между органами власти

Определение подтверждает, что в соответствии с региональным законодательством Самарской области: - Министерство строительства готовит предложения о включении объектов в перечень проблемных объектов - Правительство Самарской области принимает решение о признании объектов проблемными и включении их в перечень

Это разграничение полномочий важно для понимания того, кто несёт ответственность за включение объектов в реестр.

6. Связь с конституционными гарантиями

Определение опирается на позицию КС РФ о том, что: - Право на судебную защиту включает право на справедливое разбирательство с надлежащей мотивированностью судебного решения - Суд не вправе произвольно изменять предмет спора - Процессуальный закон исключает возможность произвольного изложения требований истца

Это подтверждает, что процессуальные гарантии являются неотъемлемой частью конституционного права на судебную защиту.

7. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда имеет значение для всех категорий административных дел, где: - Граждане оспаривают бездействие органов власти по рассмотрению их заявлений - Требуется применение специального законодательства (о долевом строительстве, о защите прав потребителей, о социальной защите и т.д.) - Суды апелляционной инстанции должны дать полную правовую оценку доводам сторон

Определение подчёркивает, что суды не вправе подменять основной спор вспомогательными вопросами и должны разрешать дело в соответствии с заявленными требованиями.

8. Значение для практики защиты прав участников долевого строительства

Определение имеет особое значение для граждан, пострадавших от банкротства застройщиков. Оно подтверждает, что: - Государство обязано защищать их права через механизм Единого реестра проблемных объектов - Органы власти не вправе отказывать в рассмотрении заявлений на основании формальных критериев - Суды должны дать полную правовую оценку требованиям граждан о включении объектов в реестр

Это усиливает гарантии защиты прав граждан в одной из наиболее уязвимых сфер гражданского оборота.

Заключение: Определение Верховного Суда РФ № 46-КАД25-4-К6 от 23 апреля 2025 года является важным прецедентом, подтверждающим высокие стандарты мотивированности судебных решений, недопустимость изменения судами предмета спора и необходимость полной правовой оценки доводов сторон. Оно также расширяет гарантии защиты прав граждан в сфере долевого строительства и подтверждает применимость ФЗ № 214-ФЗ к индивидуальным жилым домам в малоэтажных комплексах.