ВС РФ: право на выкуп госземли без торгов требует добросовестного использования по целевому назначению

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № А40-223880/2024; Определение СКЭС ВС РФ № 305-ЭС25-13562

Дата принятия: Резолютивная часть объявлена 18 марта 2026 г.; полный текст изготовлен 26 марта 2026 г.

Состав СКЭС: - Председательствующий: Попов В.В. - Судья-докладчик: Грачева И.Л. - Члены коллегии: Тютин Д.В.

Стороны спора: - Истец (кассант): Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) — уполномоченный орган, собственник земельного участка - Ответчик: Дачно-строительный потребительский кооператив «Арт Нуво» (первоначально — ООО «Арт Проект Исток») — арендатор, претендент на приобретение земельного участка в собственность - Третье лицо: Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Свердловской области (Управление Росимущества) — арендодатель по договору

Категория спора: Административно-хозяйственный спор о законности действий уполномоченного органа при предоставлении земельного участка в собственность; земельные правоотношения в сфере государственной собственности.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Управление Росимущества и ЖСК «Звезда» 25 августа 2005 г. заключили договор аренды земельного участка сельскохозяйственного назначения площадью 1 390 000 кв.м. Дополнительным соглашением от 11 июня 2009 г. в состав арендуемых участков включен земельный участок площадью 87 434 кв.м с кадастровым номером 66:41:0614066:331, предоставленный под размещение индивидуальной усадебной жилой застройки. Право аренды неоднократно переуступалось; по соглашению от 9 июня 2023 г. перешло к ООО «Арт Проект Исток». 6 июня 2024 г. Общество обратилось с заявлением о предоставлении спорного участка в собственность без проведения торгов для целей отдыха (рекреации) на основании подпункта «а» пункта 1 Постановления Правительства РФ от 9 апреля 2022 г. № 629. Росимущество письмом от 26 июля 2024 г. отказало в предоставлении участка, указав на отсутствие предусмотренных земельным законодательством и Постановлением № 629 оснований. В период рассмотрения спора (соглашение от 12 декабря 2024 г.) права и обязанности арендатора перешли к Кооперативу. Суд первой инстанции произвел процессуальную замену и отказал в удовлетворении требований.

Решения нижестоящих инстанций

Арбитражный суд города Москвы (решение от 17 января 2025 г.): Произведена процессуальная замена Общества на Кооператив. Суд первой инстанции отказал в удовлетворении требований, исходя из того, что спорный участок предоставлен в аренду под размещение индивидуальной усадебной жилой застройки, а Постановление № 629 не предусматривает возможность продажи федеральных земельных участков под такое использование. Суд также учел, что участок не использовался надлежащим образом, имелась задолженность по арендной плате.

Девятый арбитражный апелляционный суд (постановление от 2 июня 2025 г.): Отменил решение суда первой инстанции и удовлетворил требования Кооператива. Апелляционный суд исходил из того, что в соответствии с действующими с 2022 г. Правилами землепользования и застройки города Екатеринбурга спорный участок отнесен к территориальной зоне Р-3 «зона природных и озелененных территорий», для которой одним из основных видов разрешенного использования установлен вид «отдых (рекреация)». Суд посчитал, что несоответствие действующего вида разрешенного использования не является препятствием для выкупа, и что отсутствие информации о выявленных в рамках государственного земельного надзора нарушениях означает наличие оснований для продажи без торгов.

Арбитражный суд Московского округа (постановление от 17 сентября 2025 г.): Согласился с выводами апелляционного суда и оставил его постановление без изменения.

Основание передачи в коллегию

Кассационная жалоба Росимущества на постановления апелляционного и окружного судов. Определением от 27 февраля 2026 г. судьи Грачевой И.Л. жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании СКЭС. Кооператив в отзыве просил оставить обжалуемые акты без изменения.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор сосредоточен на толковании и применении антикризисного механизма предоставления публичных земельных участков в собственность без проведения торгов (Постановление № 629). Конфликт возник между двумя подходами:

1. Позиция апелляционного суда (буквальное толкование): Если земельный участок находится в территориальной зоне, предусматривающей вид использования «отдых (рекреация)», и отсутствует информация о выявленных нарушениях при использовании участка, то арендатор вправе требовать его продажи без торгов независимо от первоначального целевого назначения в договоре аренды.

2. Позиция суда первой инстанции и ВС РФ (субстанциальный подход): Право на приобретение публичного земельного участка без торгов имеют только добросовестные арендаторы, которым участки были изначально предоставлены для целей, предусмотренных Постановлением № 629, добросовестно использующие участки по указанному назначению и не допустившие нарушений законодательства.

Принципиальное значение: Дело касается баланса между буквальным толкованием нормативного акта и субстанциальным анализом целей антикризисной меры, а также соотношения между правами арендатора и публичным интересом в рациональном использовании государственного имущества. Вопрос имеет широкое практическое значение для земельных правоотношений в условиях действия временных льготных режимов.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной вопрос: Имеет ли право арендатор земельного участка, предоставленного ему в аренду под размещение индивидуальной усадебной жилой застройки, требовать предоставления этого участка в собственность без проведения торгов на основании подпункта «а» пункта 1 Постановления № 629 только на том основании, что участок находится в территориальной зоне, предусматривающей вид использования «отдых (рекреация)», и отсутствует информация о выявленных нарушениях при его использовании?

Производные вопросы: - Может ли арендатор в одностороннем порядке изменить целевое назначение использования земельного участка в целях применения Постановления № 629? - Какие критерии добросовестности арендатора должны быть учтены при применении антикризисной меры? - Какова роль фактического использования участка при оценке права на приобретение в собственность без торгов?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Право на приобретение публичного земельного участка без проведения торгов на основании Постановления № 629 распространяется исключительно на добросовестных арендаторов, которым участки были изначально предоставлены для целей, предусмотренных этим постановлением, добросовестно использующих участки по указанному назначению и не допустивших (устранивших) нарушения законодательства Российской Федерации при использовании участков. Буквальное толкование нормы о наличии информации о нарушениях недостаточно; необходимо субстанциальное соответствие целевому назначению участка, установленному в договоре аренды и соответствующему целям Постановления № 629. Изменение вида разрешенного использования в градостроительной документации не влечет автоматического изменения прав и обязанностей арендатора по договору аренды.

B. Развёрнутое обоснование

1. Общие основания для отказа в предоставлении земельного участка в собственность без торгов

По смыслу пункта 1 статьи 39.3 Земельного кодекса РФ продажа находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 этой статьи.

Статья 39.17 Земельного кодекса РФ устанавливает порядок предоставления в собственность земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов. Этот порядок предусматривает подачу заявления, содержащего исчерпывающий перечень сведений, необходимых для его рассмотрения, в том числе цель использования земельного участка (подпункт 7 пункта 1 статьи 39.17).

При рассмотрении такого заявления уполномоченный орган проверяет наличие или отсутствие оснований, предусмотренных статьей 39.16 Земельного кодекса РФ, для отказа в предоставлении участка. Подпунктами 1 и 14 статьи 39.16 предусмотрено, что уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, в том числе в случаях, если: - с заявлением обратилось лицо, которое в соответствии с земельным законодательством не имеет права на приобретение земельного участка без проведения торгов; - разрешенное использование земельного участка не соответствует целям использования, указанным в заявлении.

2. Антикризисный характер Постановления № 629 и его целевое назначение

Федеральный закон от 14 марта 2022 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» принят в связи с необходимостью реализации комплекса мер социально-экономического характера в отношении граждан и юридических лиц Российской Федерации.

Пункт 1 части 1 статьи 8 Закона № 58-ФЗ (в редакции, действовавшей в спорный период) наделил Правительство Российской Федерации правом в 2022, 2023 и 2024 годах установить особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе дополнительно определить случаи предоставления таких земельных участков без проведения торгов.

В порядке реализации указанных полномочий Правительство Российской Федерации приняло Постановление № 629.

Согласно подпункту «а» пункта 1 Постановления № 629 (в редакции, действовавшей в спорный период) допускается наряду со случаями, предусмотренными Земельным кодексом, продажа без проведения торгов земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, предназначенного для ведения личного подсобного хозяйства, ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, отдыха (рекреации), производственной деятельности, нужд промышленности и предоставленного в аренду, при условии отсутствия у уполномоченного органа информации о выявленных в рамках государственного земельного надзора и неустраненных нарушениях законодательства Российской Федерации при использовании такого земельного участка.

Вывод суда: Предоставленное арендаторам в 2022–2024 годах право приобрести в собственность без проведения торгов арендуемый публичный земельный участок является антикризисной мерой, направленной на поддержку социально-экономической стабильности, защиты населения Российской Федерации. При этом антикризисные меры поддержки распространялись на добросовестных арендаторов публичных земельных участков, которым участки были изначально предоставлены для целей, предусмотренных подпункту «а» пункта 1 Постановления № 629, добросовестно использующих участки по указанному назначению (то есть на участках уже должна осуществляться соответствующая деятельность) и не допустивших (устранивших) нарушения законодательства Российской Федерации при использовании участков.

3. Специфика земельных правоотношений и публичный интерес

Данный подход обусловлен спецификой земельных правоотношений, при которых публичному собственнику небезразлична личность покупателя (арендатора) земельного участка в связи с тем, что общественный интерес заключается в рациональном и эффективном использовании участка, в отношении которого заключается договор купли-продажи.

Иное толкование правовых норм означало бы возникновение права на приобретение публичных земельных участков без торгов у лиц, непосредственно не осуществляющих хозяйственную деятельность, отвечающую целевому назначению участков, указанному в подпункте «а» пункта 1 Постановления № 629, что является недопустимым и не соответствует цели введенных антикризисных мер.

4. Соотношение договорного целевого назначения и градостроительного регламента

По смыслу пункта 1 статьи 615 Гражданского кодекса РФ в отличие от собственника арендатор при использовании земельного участка ограничен не только актами, определяющими правовой режим этого участка, но и, являясь стороной договора аренды, должен выполнять его условия, в том числе в части целевого использования участка.

В связи с наличием договорных отношений изменение цели использования земельного участка (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) невозможно без внесения изменений в соответствующий договор, заключенный для строительства. Арендатор не вправе изменять такой договор в одностороннем порядке и не может по своему выбору требовать от арендодателя изменить вид разрешенного использования арендованного земельного участка.

Согласно договору аренды от 25 августа 2005 г. (с учетом дополнительных соглашений к нему) спорный земельный участок предоставлен в аренду под размещение индивидуальной усадебной жилой застройки. Предоставление в аренду публичного земельного участка в силу статьи 42 Земельного кодекса РФ и статьи 615 Гражданского кодекса РФ влечет обязанность арендатора использовать этот участок исключительно в тех целях, для которых он предоставлялся.

Само по себе нахождение публичного земельного участка в соответствии с принятыми в 2022 году Правилами землепользования и застройки в территориальной зоне Р-3 – «зона природных и озелененных территорий», которая в качестве основного вида разрешенного использования земельного участка предусматривает вид «отдых (рекреация)», не означает, что арендатор, получивший данный участок в аренду с определенным видом разрешенного использования «под размещение индивидуальной усадебной жилой застройки», может по своему усмотрению требовать продажи ему данного участка без торгов на основании подпункта «а» пункта 1 Постановления № 629 лишь в связи с нахождением этого участка в территориальной зоне, предусматривающей вид использования «отдых (рекреация)».

5. Распределение бремени доказывания

По правилам распределения бремени доказывания, установленным статьей 65, частью 5 статьи 200 АПК РФ, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.

При этом лицо, оспаривающее законность принятого соответствующим органом ненормативного правового акта (решения), должно доказать наличие у него охраняемого законом права, которое оно считает нарушенным принятым актом, и представить соответствующие доказательства, подтверждающие данное право.

Между тем арендатор не представил доказательств того, что он вправе требовать от Росимущества предоставления в собственность спорного федерального земельного участка с видом разрешенного использования «под размещение индивидуальной усадебной жилой застройки» на основании подпункта «а» пункта 1 Постановления № 629.

6. Фактическое использование участка и добросовестность арендатора

Как установлено судом первой инстанции, следует из материалов дела и Кооперативом не оспаривается, спорный земельный участок не использовался предыдущими арендаторами и не используется в настоящее время.

Согласно представленным в материалы дела Управлением Росимущества акту выездного обследования и протоколу осмотра спорного земельного участка от 4 апреля 2024 г., составленным Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Свердловской области (органом, осуществляющим государственный земельный надзор), участок не огорожен, доступ на него не ограничен, на участке отсутствуют какие-либо строения и объекты капитального строительства, произрастает древесная и травянистая растительность. Деятельность, соответствующая виду разрешенного использования земельного участка и установленная в договоре аренды – для размещения индивидуальной усадебной жилой застройки, не осуществляется. В настоящее время имеется задолженность по арендной плате, в том числе взысканная по решению суда, в размере более 2 000 000 руб. (что не оспаривается Кооперативом).

7. Принцип добросовестности в гражданском праве

В соответствии с пунктами 3 и 4 статьи 1 Гражданского кодекса РФ при установлении, осуществлении и защите гражданских прав и при исполнении гражданских обязанностей участники гражданских правоотношений должны действовать добросовестно. Никто не вправе извлекать преимущество из своего незаконного или недобросовестного поведения.

С учетом приведенных норм права и установленных по делу обстоятельств суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что Кооператив не может быть признан лицом, которому спорный публичный земельный участок подлежит предоставлению в собственность в соответствии с подпункта «а» пункта 1 Постановления № 629, и обоснованно отказал в удовлетворении требований Кооператива.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Конкретный критерий, применённый к данному делу

Верховный Суд РФ применил комплексный критерий добросовестности арендатора, включающий следующие элементы:

1. Соответствие целевому назначению: земельный участок должен быть предоставлен в аренду именно для целей, предусмотренных подпункту «а» пункта 1 Постановления № 629 (в данном случае — для отдыха/рекреации), а не для иных целей (индивидуальная усадебная жилая застройка);

2. Фактическое использование: на участке должна осуществляться деятельность, соответствующая целевому назначению, установленному в договоре аренды и согласованному с целями Постановления № 629;

3. Отсутствие нарушений: арендатор не должен допускать нарушений земельного законодательства при использовании участка (включая неуплату арендной платы);

4. Отсутствие попыток одностороннего изменения условий: арендатор не может требовать изменения вида разрешенного использования в одностороннем порядке, ссылаясь на изменения в градостроительной документации, если договор аренды предусматривает иное целевое назначение.

Указания нижестоящим судам

Верховный Суд РФ не дал специальных указаний нижестоящим судам, поскольку дело разрешено по существу. Однако из определения следует, что при рассмотрении аналогичных споров суды должны:

• Проверять соответствие целевого назначения участка в договоре аренды целям, предусмотренным Постановлением № 629, а не ограничиваться анализом текущего градостроительного регламента;
• Требовать доказательств фактического использования участка в соответствии с целевым назначением;
• Учитывать наличие задолженности по арендной плате как показатель недобросовестности арендатора;
• Применять принцип добросовестности при толковании антикризисных мер поддержки.

Указания арбитражному управляющему / уполномоченному органу

Хотя в данном деле управляющего нет, из определения следуют указания для Росимущества и аналогичных уполномоченных органов:

• При рассмотрении заявлений о предоставлении земельных участков в собственность без торгов на основании Постановления № 629 необходимо проверять не только наличие информации о выявленных нарушениях, но и:
• соответствие целевого назначения участка в договоре аренды целям Постановления № 629;
• фактическое использование участка в соответствии с этим назначением;
• отсутствие задолженности по арендной плате;
• добросовестность поведения арендатора в целом.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации определила:

1. Отменить постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 2 июня 2025 г. по делу № А40-223880/2024;

2. Отменить постановление Арбитражного суда Московского округа от 17 сентября 2025 г. по тому же делу;

3. Оставить в силе решение Арбитражного суда города Москвы от 17 января 2025 г. по делу № А40-223880/2024, которым в удовлетворении требований Кооператива отказано.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии: от буквального к субстанциальному толкованию

Определение СКЭС осуществляет принципиальный поворот от буквального толкования условия об отсутствии информации о нарушениях к субстанциальному анализу целей антикризисной меры и добросовестности арендатора. Апелляционный суд применял формальный критерий: если нет информации о нарушениях и участок находится в зоне, предусматривающей вид использования «отдых (рекреация)», то право на приобретение возникает. Верховный Суд РФ отвергает такой подход, указывая, что антикризисные меры распространяются исключительно на добросовестных арендаторов, которым участки были изначально предоставлены для целей Постановления № 629 и которые добросовестно их используют.

Это соответствует общей тенденции судебной практики ВС РФ к применению принципа добросовестности (статьи 1, 615 ГК РФ) как ограничивающего фактора при толковании норм, предоставляющих льготы или преимущества.

2. Гармонизация с другими позициями ВС РФ и доктриной

Определение гармонизирует позицию ВС РФ с принципами:

• Целевого использования публичного имущества: публичный собственник имеет право учитывать личность покупателя и цели использования имущества (аналогично позициям по конфискации имущества, ограничению прав собственности в публичных целях);
• Добросовестности в гражданском праве: никто не вправе извлекать преимущество из своего недобросовестного поведения (пункты 3–4 статьи 1 ГК РФ);
• Соответствия договорных обязательств: арендатор не может в одностороннем порядке изменять условия договора аренды, включая целевое назначение (статья 615 ГК РФ).

3. Последствия для различных участников

Для арбитражных управляющих и уполномоченных органов:

• Расширение оснований для отказа в предоставлении земельных участков в собственность без торгов: теперь недостаточно отсутствия информации о нарушениях; необходимо проверять соответствие целевого назначения, фактическое использование, отсутствие задолженности;
• Усиление контроля над добросовестностью арендаторов, включая анализ хронологии арендных правоотношений и наличие признаков спек