ВС РФ обязал органы власти направлять данные об инвалидах по дате постановки на учет, а не по дате документов

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 30-КАД25-1-К5 от 16 апреля 2025 года (УИД № 09RS0001-01-2023-002311-81)

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Хаменков В.Б. - Судьи: Горчакова Е.В., Переверзева И.Н. (судья-докладчик)

Стороны: - Административный истец: Гоншокова Лейла Адрахмановна (гражданин, инвалид I группы) - Административные ответчики: - Мэрия муниципального образования города Черкесска (орган местного самоуправления) - Министерство труда и социального развития Карачаево-Черкесской Республики (орган государственной власти субъекта РФ)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов публичной власти. Конкретно: признание незаконным бездействия органа местного самоуправления и органа государственной власти субъекта РФ в сфере социальной защиты инвалидов и жилищного обеспечения.

Судебная история: - Решение Черкесского городского суда Карачаево-Черкесской Республики от 1 февраля 2024 года — отказ в удовлетворении иска - Апелляционное определение СКАД ВС Карачаево-Черкесской Республики от 2 мая 2024 года — оставлено без изменения - Кассационное определение СКАД Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 28 августа 2024 года — судебные акты признаны законными - Кассационная жалоба в СКАД ВС РФ — удовлетворена

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Гоншокова Л.А., признанная инвалидом III группы (с 1961 по 1967 год), поставлена на общегородской квартирный учет в 1970 году решением исполкома Черкесского городского Совета депутатов трудящихся от 8 мая 1970 года № 164. В 2017 году она была включена в льготную очередь как инвалид II группы, а в 2021 году — переведена в статус инвалида I группы (бессрочно).

Получив в марте 2023 года ответы на обращения в Мэрию и Министерство, административная истица узнала, что: - она состоит на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий в общей очереди (№ 6) и льготной очереди (№ 366); - к категории граждан, имеющих право на внеочередное получение жилого помещения, не относится; - в списках граждан, поставленных на учет для обеспечения жильем до 1 января 2005 года, по Карачаево-Черкесской Республике не значится.

Уточненные требования административного истца: 1. Признать незаконным бездействие Мэрии, выразившееся в ненаправлении с 2006 года в Министерство сведений о ней как об инвалиде, вставшем на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 года 2. Обязать Министерство включить её в список получателей субсидии в 2024 году 3. Обязать Министерство предоставить субсидию на приобретение жилого помещения в собственность в размере 1 051 092 руб. за счет средств федерального бюджета

Мотивация: на момент постановки на учет в 1970 году истица имела статус инвалида (III группа), что дает ей право на обеспечение жильем за счет федерального бюджета как лицу, вставшему на учет до 1 января 2005 года.

Позиции сторон в первой инстанции

Позиция административного истца: Мэрия обязана была направить в Министерство сведения об истице как об инвалиде, вставшем на учет до 1 января 2005 года, независимо от того, когда она предоставила документы об инвалидности. Статус инвалида был установлен в 1961–1967 годах, а постановка на учет произошла в 1970 году — оба события предшествуют 1 января 2005 года.

Позиция административных ответчиков: Мэрия не допустила бездействия, поскольку информация о наличии инвалидности поступила только в 2017 году при предоставлении документов об установлении II группы инвалидности. До этого момента у истицы как инвалида III группы не было права на первоочередное или внеочередное предоставление жилого помещения по действовавшему до вступления в силу Жилищного кодекса РФ законодательству.

Решения нижестоящих судов

Черкесский городской суд (1 февраля 2024 года): - Отказал в удовлетворении иска - Обоснование: - Орган местного самоуправления не допустил незаконного бездействия, так как информация об инвалидности поступила в 2017 году - Инвалид III группы не имел права на первоочередное предоставление жилья до вступления в силу ЖК РФ - Истица обратилась в Мэрию с заявлением о включении в льготную очередь после 1 января 2005 года - Пропущен трехмесячный срок обращения в суд без уважительных причин

Апелляционная коллегия ВС Карачаево-Черкесской Республики (2 мая 2024 года): - Оставила решение без изменения - Признала утверждения истца несостоятельными

Кассационная коллегия Пятого кассационного суда (28 августа 2024 года): - Признала судебные акты законными - Согласилась с выводами нижестоящих судов

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Конституционным принципом социального государства (ст. 7 Конституции РФ) и обязанностью государства обеспечивать социальную защиту инвалидов, с одной стороны

2. Формальным подходом органов публичной власти к исполнению обязанностей по направлению информации об инвалидах в уполномоченные органы, с другой стороны

Ключевая проблема: должны ли органы местного самоуправления направлять в органы государственной власти субъекта РФ сведения об инвалидах, вставших на учет нуждающихся в жилье до 1 января 2005 года, исходя из: - Даты постановки на учет (объективный критерий, 1970 год) — или - Даты предоставления документов об инвалидности (субъективный критерий, 2017 год)?

Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций избрали второй подход, что привело к лишению истицы права на федеральную субсидию на жилье, несмотря на её соответствие всем материальным условиям (инвалидность + постановка на учет до 2005 года).

Дополнительная процессуальная проблема: применение срока исковой давности (3 месяца по ст. 219 КАС РФ) в отношении пожилой инвалидки (рождена в 1940 году), состоящей на учете более 50 лет, без учета момента, когда ей стало известно о нарушении права.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Обязан ли орган местного самоуправления направлять в орган государственной власти субъекта РФ сведения об инвалидах, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 года, исходя из даты постановки на учет или из даты предоставления документов об инвалидности?

2. Может ли орган местного самоуправления отказать в направлении такой информации на основании того, что документы об инвалидности были предоставлены после 1 января 2005 года, если сама постановка на учет произошла до этой даты?

3. Является ли пропуск трехмесячного срока обращения в суд уважительным в случае, когда гражданин узнал о нарушении своего права только при рассмотрении другого судебного дела (гражданского)?

4. Соответствует ли отказ в удовлетворении требования о направлении информации в Министерство конституционному принципу социального государства и целям Федерального закона № 181-ФЗ?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

СКАД ВС РФ пришла к выводу, что суды нижестоящих инстанций допустили существенные нарушения норм материального права, неправильно применив федеральное и региональное законодательство о социальной защите инвалидов и жилищном обеспечении. Вывод судов об отсутствии незаконного бездействия органа местного самоуправления после 3 августа 2017 года (даты включения истицы в льготную очередь) нельзя признать обоснованным, поскольку орган должен был направить сведения об истице в Министерство исходя из даты её постановки на учет (1970 год), а не из даты предоставления документов об инвалидности (2017 год). Кроме того, срок исковой давности следует исчислять с момента, когда истице стало известно о нарушении её права, что произошло в феврале–марте 2023 года.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовая база: Федеральный закон № 181-ФЗ и его системное толкование

СКАД ВС РФ указала, что государственную политику в области социальной защиты инвалидов определяет Федеральный закон от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».

Ключевые нормы:

Статья 17 (части 1 и 2) Федерального закона № 181-ФЗ: - Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством РФ и законодательством субъектов РФ - Нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет до 1 января 2005 года, обеспечиваются жильем за счет средств федерального бюджета в соответствии со статьей 28² этого закона

Статья 28 Федерального закона № 181-ФЗ (части 1 и 2): - Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ полномочия по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 года - Средства на реализацию этих полномочий предусматриваются в федеральном бюджете в виде субвенций

Статья 28² Федерального закона № 181-ФЗ (части 2–4): - Порядок расходования и учета средств на предоставление субвенций устанавливается Правительством РФ - Форма предоставления меры социальной поддержки определяется нормативными правовыми актами субъекта РФ

Вывод СКАД ВС РФ: Из анализа приведенных норм федерального законодательства в их системном единстве следует, что по запросу Министерства органом местного самоуправления направляются сведения об инвалидах, если они поставлены на учет в органе местного самоуправления по месту жительства в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 года. Критерием является дата постановки на учет, а не дата предоставления документов об инвалидности.

2. Региональное нормативное регулирование

Постановление Правительства Карачаево-Черкесской Республики от 24 февраля 2010 года № 33 «О форме и порядке предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов»:

• Мера социальной поддержки предоставляется в форме субсидии на приобретение жилья в собственность
• Уполномоченным органом является Министерство труда и социального развития КЧР
• Утвержден Порядок предоставления субсидий (приложение 2)

Порядок предоставления субсидий (пункты 1–2): - Субсидия предоставляется Получателям, признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий, включенным в список Получателей в порядке очередности, исходя из даты постановки на учет - Список формируется Министерством на основании сведений, предоставленных уполномоченными органами местного самоуправления, исходя из даты постановки на учет в органе местного самоуправления по месту жительства в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий

Вывод: Региональное законодательство прямо указывает на дату постановки на учет как на критерий включения в список получателей субсидии, а не на дату предоставления документов об инвалидности.

3. Региональный закон о ведении учета граждан, нуждающихся в жилье

Закон Карачаево-Черкесской Республики от 1 августа 2006 года № 62-РЗ «О порядке ведения органами местного самоуправления Карачаево-Черкесской Республики учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма»:

Статья 4 (части 7–8): - Принятые на учет лица включаются в Книгу учета граждан, которую ведут как документ строгой отчетности - На каждого гражданина, принятого на учет, формируется учетное дело со всеми необходимыми документами

Статья 7 (части 1–2, пункт 2 статьи 3): - Учет ведется по единому общему списку, из которого формируются отдельные списки по категориям, в том числе в отношении граждан, полномочия по обеспечению жилыми помещениями которых за счет средств федерального бюджета переданы КЧР

Статья 7 (часть 10): - Отдельные списки формируются в хронологической последовательности, в какой граждане были приняты на учет, с учетом даты принятия уполномоченным органом заявления гражданина

Статья 12: - Учет граждан, подавших заявления о принятии на учет, ведется в продолжение учета граждан, принятых на учет до вступления в силу этого закона

Вывод СКАД ВС РФ: Приведенные правовые предписания свидетельствуют об ошибочности вывода судов о правомерности ненаправления после августа 2017 года в Министерство сведений о состоявшей на учете с 1970 года Гоншоковой Л.А., которой установлена инвалидность до указанного года. Суд первой инстанции не истребовал учетное дело истицы, сформированное в 1970 году, и не проверил соблюдения требований Закона КЧР № 62-РЗ.

4. Конституционные принципы социального государства

Конституция РФ, статья 7: - Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого человека - Государство обеспечивает государственную поддержку инвалидов, устанавливает государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты

Позиция СКАД ВС РФ: Одна из таких гарантий в жилищной сфере установлена Федеральным законом № 181-ФЗ в виде обеспечения за счет средств федерального бюджета жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 года, путем зачисления субвенций на счета бюджетов субъектов РФ.

5. Позиция Конституционного Суда РФ

Постановление КС РФ от 1 июля 2014 года № 20-П: - При осуществлении правового регулирования общественных отношений с участием инвалидов государству необходимо учитывать их интересы и потребности как лиц, нуждающихся в повышенной социальной защите и особых условиях - Это предполагает создание специальных правовых механизмов, имеющих целью предоставление инвалидам дополнительных преимуществ

Применение СКАД ВС РФ: Отказ в направлении информации об инвалиде, вставшем на учет до 1 января 2005 года, противоречит этому конституционному принципу.

6. Процессуальные нормы КАС РФ: исчисление срока исковой давности

Статья 219 КАС РФ (часть 1): - Административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав, свобод и законных интересов

Фактические обстоятельства по делу: - Административному истцу о нарушении права состоять в списке на получение субсидии стало известно при рассмотрении апелляционной жалобы по гражданскому делу в судебном заседании в ВС Карачаево-Черкесской Республики 16 февраля 2023 года - Гоншокова Л.А. получила в марте 2023 года от Министерства информацию о невключении её в список граждан, поставленных на учет до 1 января 2005 года - В апреле 2023 года она обратилась в суд с административным иском

Вывод СКАД ВС РФ: Нельзя согласиться с позицией судов о пропуске административным истцом трехмесячного срока обращения в суд. Срок исчисляется с момента, когда ей стало известно о нарушении права (февраль–март 2023 года), а не с момента постановки на учет (1970 год) или включения в льготную очередь (2017 год). Обращение в апреле 2023 года находится в пределах трехмесячного срока.

7. Доказательственная база и активная роль суда

Материалы дела: - Вступившее в законную силу решение Черкесского городского суда от 3 ноября 2022 года по гражданскому делу об обязании предоставить жилое помещение вне очереди - Справки врачебно-трудовой экспертной комиссии за период с 15 марта 1961 года по 21 февраля 1967 года, подтверждающие установление бессрочно III группы инвалидности - Показания главного специалиста отдела по учету, распределению и приватизации жилья Мэрии о том, что сведения в Министерство не направлялись, поскольку истица поставлена на учет в льготную очередь только в 2017 году

Критика СКАД ВС РФ: Суд первой инстанции принял показания должностного лица в качестве доказательства необоснованности иска, но не проверил соблюдения требований Закона КЧР № 62-РЗ и не истребовал учетное дело истицы, сформированное в 1970 году. Это нарушило принцип активной роли суда в административном судопроизводстве.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона

Ошибка судов первой, апелляционной и кассационной инстанций: - Суды исходили из того, что критерием для направления информации об инвалиде в Министерство является дата предоставления документов об инвалидности (2017 год) - На самом деле критерием является дата постановки на учет нуждающихся в жилье (1970 год)

Правильное толкование: - Федеральный закон № 181-ФЗ, статья 17 говорит о лицах, «вставших на учет до 1 января 2005 года», а не о лицах, предоставивших документы об инвалидности до этой даты - Региональное Постановление № 33 и Порядок предоставления субсидий прямо указывают на дату постановки на учет в органе местного самоуправления - Закон КЧР № 62-РЗ предусматривает ведение учетных дел и Книги учета с момента постановки на учет

2. Нарушение активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Ошибка судов: - Суд первой инстанции не истребовал учетное дело Гоншоковой Л.А., сформированное в 1970 году - Суд не проверил соблюдения требований Закона КЧР № 62-РЗ о ведении Книги учета и учетных дел - Суд принял показания должностного лица Мэрии как единственное доказательство, не проверив его достоверность документами

Требование КАС РФ: - Суд обязан активно участвовать в собирании доказательств, особенно в делах о защите прав инвалидов - Суд должен был истребовать документы, подтверждающие дату постановки на учет

3. Неправильное применение срока исковой давности

Ошибка судов: - Суды применили трехмесячный срок, исчисляя его с момента постановки на учет (1970 год) или включения в льготную очередь (2017 год) - Это привело к выводу о пропуске срока без уважительных причин

Правильное применение (ст. 219 КАС РФ): - Срок исчисляется со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав - Истице стало известно о нарушении в феврале–марте 2023 года - Обращение в апреле 2023 года находится в пределах трехмесячного срока

4. Игнорирование конституционных принципов социального государства

Ошибка судов: - Суды не учли, что Конституция РФ (ст. 7) обязывает государство обеспечивать социальную защиту инвалидов - Суды не применили позицию КС РФ о необходимости создания специальных правовых механизмов для защиты прав инвалидов

Правильный подход: - При толковании норм о социальной защите инвалидов суды должны исходить из принципа максимальной защиты прав инвалидов - Формальный подход (дата предоставления документов) должен уступить материальному подходу (дата постановки на учет)

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение СКАД ВС РФ:

1. Отменены: - Решение Черкесского городского суда Карачаево-Черкесской Республики от 1 февраля 2024 года - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам ВС Карачаево-Черкесской Республики от 2 мая 2024 года - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 28 августа 2024 года

2. Направлено на новое рассмотрение: - Административное дело направлено в Черкесский городской суд Карачаево-Черкесской Республики

3. Указания для суда при новом рассмотрении: - Учесть приведенное выше правовое обоснование - Разрешить заявленные требования в соответствии с нормами закона и установленными по делу обстоятельствами - Исходить из того, что критерием для направления информации об инвалиде в Министерство является дата постановки на учет (1970 год), а не дата предоставления документов об инвалидности (2017 год) - Признать, что срок исковой давности не пропущен

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий инвалидов в отношениях с публичной властью

Определение СКАД ВС РФ устанавливает, что органы местного самоуправления не могут использовать формальный предлог (отсутствие документов об инвалидности в момент постановки на учет) для уклонения от направления информации об инвалидах в органы государственной власти субъекта РФ. Это усиливает гарантии инвалидов на получение федеральной субсидии на жилье.

Практическое значение: Органы местного самоуправления обязаны проверять учетные дела граждан, состоящих на учете нуждающихся в жилье до 1 января 2005 года, и направлять информацию об инвалидах в Министерство, даже если документы об инвалидности были предоставлены позже.

2. Стандарт мотивированности административных решений и активная роль суда

Определение подчеркивает, что суды не могут ограничиваться показаниями должностных лиц органов публичной власти. Суды обязаны активно собирать доказательства, истребовать документы (учетные дела, Книги учета) и проверять соблюдение органами публичной власти требований законодатель