ВС РФ подтвердил обоснованность требований к производственным объектам и квалификации персонала при лицензировании дезинфекционной деятельности

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Дело № АКПИ25-97, решение от 16 апреля 2025 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по оспариванию нормативного правового акта)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Нефедова О.Н. (судья-докладчик) - Судьи: Бугакова О.А., Кириллова В.С. - Секретарь: Томина Д.Д. - Прокурор: Русаков И.В. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Общество с ограниченной ответственностью «Дез-Гарант» (юридическое лицо, осуществляющее деятельность по дезинфекции и дератизации) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представлено Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека на основании поручения от 5 марта 2025 г. № ДГ-П12-7376)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (постановления Правительства РФ и утвержденного им Положения о лицензировании)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

ООО «Дез-Гарант» обратилось в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании частично недействующими следующих положений:

1. Подпункт «а» пункта 4 Положения — в части, обязывающей соискателя лицензии иметь в собственности или на ином законном основании здания, строения, сооружения и (или) помещения, используемые для приготовления дезинфекционных средств, в случаях, когда деятельность соискателя лицензии не связана с приготовлением дезинфекционных средств;

2. Подпункт «в» пункта 4 Положения — в части обязанности соискателя лицензии иметь в штате не менее одного работника, имеющего высшее медицинское или биологическое образование и прошедшего профессиональную подготовку (переподготовку) или повышение квалификации по дезинфектологии (после 1 сентября 2025 г.).

Оспариваемый нормативный акт: Положение о лицензировании деятельности по оказанию услуг по дезинфекции, дезинсекции и дератизации в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, утвержденное постановлением Правительства РФ от 20 марта 2024 г. № 337.

Позиция административного истца

ООО «Дез-Гарант» обосновывало требования следующими доводами:

• По подпункту «а»: Действующее законодательство предусматривает право лицензиата приобретать и использовать готовые дезинфекционные средства, а также осуществлять лицензируемую деятельность по адресу объекта (выездные работы), что предполагает приготовление рабочих растворов непосредственно перед применением у заказчика. Следовательно, обязанность иметь на праве собственности или ином законном основании здания, строения, сооружения и (или) помещения должна быть обусловлена наличием реальной необходимости приготовления дезинфекционных средств.

• По подпункту «в»: Специалисты с высшим медицинским или биологическим образованием не имеют прямого отношения к лицензируемой деятельности, поскольку Закон об образовании не устанавливает ограничений в виде специализации высшего образования, а Федеральный закон о биологической безопасности не соотносит напрямую деятельность биологических работников и лицензируемую деятельность.

• Общий довод: Оспариваемые положения не соответствуют принципам обоснованности, правовой определенности и исполнимости, закрепленным в Законе об обязательных требованиях, не учитывают специфику деятельности соискателя лицензии и устанавливают избыточные требования.

• Ссылки на нарушение: Статьи 4, 6, 7 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях»; статья 76 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

Позиция административного ответчика

Правительство РФ (через представителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека) в письменных возражениях указало:

• Постановление № 337 издано в пределах полномочий Правительства РФ;
• Утвержденное им Положение в оспариваемой части соответствует законодательству РФ;
• Оспариваемые положения не нарушают прав и законных интересов административного истца.

Представитель Правительства Конькова М.В. в судебном заседании просила отказать в удовлетворении административного иска.

Позиция прокурора

Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Русаков И.В. в заключении полагал необходимым отказать в удовлетворении заявленного требования.

Решение суда

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного искового заявления, признав оспариваемые положения соответствующими нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное соотношение между:

1. Публичным интересом — обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия населения при осуществлении деятельности, связанной с обращением с опасными химическими веществами (дезинфекционными средствами), что может повлечь ущерб жизни и здоровью человека и риск распространения инфекционных заболеваний;

2. Правами и интересами хозяйствующего субъекта — возможностью осуществлять лицензируемую деятельность без избыточных требований, учитывающих специфику конкретного вида работ (использование только готовых средств, выездные работы).

Проблема включает толкование: - Материальных норм публичного права: Закона о лицензировании (ст. 8 — содержание лицензионных требований), Закона об обязательных требованиях (ст. 4, 6 — принципы и условия установления обязательных требований), Закона об образовании (ст. 76 — дополнительное профессиональное образование), санитарного законодательства (СанПиН 3.3686-21);

• Процессуальных норм КАС РФ: Активная роль суда при оспаривании нормативного правового акта (ст. 14 КАС), распределение бремени доказывания (ст. 62 КАС), стандарт проверки соответствия нормативного акта актам большей юридической силы (ст. 215 КАС).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствует ли требование о наличии на праве собственности или ином законном основании зданий, строений, сооружений и (или) помещений, используемых для приготовления и хранения дезинфекционных средств (подпункт «а» пункта 4 Положения), принципам установления обязательных требований, закрепленным в Законе об обязательных требованиях, и полномочиям Правительства РФ в области лицензирования, если соискатель лицензии осуществляет деятельность только с использованием готовых дезинфекционных средств и проводит выездные работы?

2. Соответствует ли требование о наличии в штате юридического лица — соискателя лицензии не менее одного работника, имеющего высшее медицинское или биологическое образование и прошедшего профессиональную подготовку (переподготовку) или повышение квалификации по дезинфектологии (подпункт «в» пункта 4 Положения, действующее после 1 сентября 2025 г.), полномочиям Правительства РФ в области лицензирования, Закону об образовании и принципам установления обязательных требований?

3. Учитывают ли оспариваемые положения специфику деятельности отдельных соискателей лицензии и не устанавливают ли они избыточные требования, нарушающие принципы обоснованности, правовой определенности и исполнимости?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что оспариваемые лицензионные требования соответствуют действующему правовому регулированию в области лицензирования, обоснованы необходимостью предотвращения рисков причинения вреда жизни и здоровью человека при осуществлении деятельности, связанной с обращением с опасными химическими веществами, и согласуются с принципами установления обязательных требований, закрепленными в Законе об обязательных требованиях. Суд отклонил доводы истца о несоответствии оспариваемых положений материальному праву как основанные на неправильном толковании норм, и отказал в удовлетворении иска.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства РФ в области лицензирования

Суд установил, что:

• Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 5, ч. 1) определяет, что Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ издает постановления и распоряжения.

• Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (ст. 5, п. 2, ч. 1) относит к полномочиям Правительства РФ в области лицензирования утверждение положений о лицензировании конкретных видов деятельности и принятие нормативных правовых актов по вопросам лицензирования.

• Закон о лицензировании (ст. 8, ч. 1) устанавливает, что лицензионные требования устанавливаются положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемыми Правительством РФ.

• Закон о лицензировании (ст. 12, ч. 1, п. 59) включает деятельность по оказанию услуг по дезинфекции, дезинсекции и дератизации в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в перечень лицензируемых видов деятельности.

Вывод суда: Постановление № 337 издано Правительством РФ в пределах предоставленных законом полномочий с соблюдением формы, процедуры принятия и порядка введения в действие.

2. Процедура издания и введения в действие нормативного акта

Суд проверил соблюдение процедурных требований:

• Проект постановления размещен на сайте regulation.gov.ru 30 апреля 2020 г. с информацией о разработке;
• Проведено общественное обсуждение с 14 по 27 июля 2023 г.;
• Проведена независимая антикоррупционная экспертиза с 13 по 19 июня 2023 г.;
• Первоначально получено отрицательное заключение Минэкономразвития России об оценке регулирующего воздействия (письмо от 1 сентября 2023 г. № 31715-АХ/Д26и);
• Доработанный проект согласован Минэкономразвития России (письмо от 15 февраля 2024 г. № 4979-АХ/Д24и);
• Нормативный акт размещен 20 марта 2024 г. на официальном интернет-портале правовой информации и опубликован 25 марта 2024 г. в Собрании законодательства РФ;
• Процедура соответствует Указу Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Вывод суда: Процедура издания, введения в действие и опубликования соответствует установленным требованиям.

3. Материально-правовое обоснование требования о производственных объектах (подпункт «а»)

Суд провел анализ целей лицензирования и санитарно-эпидемиологических требований:

3.1. Цели лицензирования и необходимые условия установления обязательных требований

• Закон о лицензировании (ст. 2, ч. 1) устанавливает, что лицензирование осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением отдельных видов деятельности.

• Закон об обязательных требованиях (ст. 6, ч. 1) устанавливает, что необходимыми условиями установления обязательных требований являются: (а) наличие риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, на устранение которого направлено установление обязательных требований; (б) возможность и достаточность установления обязательных требований в качестве мер защиты охраняемых законом ценностей.

3.2. Содержание лицензионных требований

• Закон о лицензировании (ст. 8, ч. 2) предусматривает, что лицензионные требования включают требования к деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в соответствующих сферах деятельности, установленные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ и направленные на обеспечение достижения целей лицензирования.

• Закон о лицензировании (ст. 8, ч. 3, п. 1) допускает включение в перечень лицензионных требований наличие у соискателя лицензии и лицензиата производственных объектов по месту осуществления лицензируемого вида деятельности, технических средств, оборудования и технической документации, принадлежащих им на праве собственности или ином законном основании, предусматривающем право владения и право пользования или право пользования, необходимых для выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности.

3.3. Санитарно-эпидемиологические требования к дезинфекционной деятельности

Суд ссылается на Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», определяющий санитарно-эпидемиологические требования как обязательные требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания, условий деятельности юридических лиц и граждан, используемых ими территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств, несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, угрозу возникновения и распространения заболеваний.

Суд детально анализирует СанПиН 3.3686-21 «Санитарно-эпидемиологические требования по профилактике инфекционных болезней» (утверждены постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 января 2021 г. № 4):

• Пункт 79 СанПиН: Дезинфекционная деятельность предусматривает организацию и осуществление работ и услуг, включающих борьбу с патогенными микроорганизмами, возбудителями инвазионных болезней, грызунами и их эктопаразитами, кровососущими членистоногими и другими насекомыми, имеющими медицинское значение, разработку, испытание, производство, хранение, транспортирование, реализацию, применение, уничтожение и утилизацию средств, оборудования, материалов для дезинфекции, предстерилизационной очистки, стерилизации, дезинсекции, дезинвазии, дератизации, отпугивания, а также контроль за этими работами и услугами.

• Пункт 81 СанПиН: Деятельность, связанная с использованием дезинфекционных средств, включает: приготовление, хранение, транспортировку, реализацию, применение средств, оборудования и материалов для дезинфекции, стерилизации, дезинсекции, дератизации, уничтожение дезинфекционных средств, контроль за эффективностью дезинфекционных средств и безопасным их применением, а также за проведением дезинфекционных мероприятий и их эффективностью.

• Пункт 85 СанПиН: Дезинфекционные средства должны храниться в таре (упаковке) поставщика (производителя) с этикеткой в условиях, регламентированных документами на каждое средство, в специально предназначенных помещениях, до 10 кг — в местах, недоступных для их несанкционированного использования.

3.4. Обоснованность требования о производственных объектах

Суд заключает:

«Как следует из содержания приведенных предписаний к организации и осуществлению дезинфекционной, дератизационной и дезинсекционной деятельности, установленных Санитарными правилами и нормами, данный вид деятельности предусматривает обращение с опасными химическими веществами (ядами), что при некачественном проведении может повлечь нанесение ущерба жизни и здоровью человека, а также риск распространения инфекционных заболеваний.

Следовательно, с учетом описанных особенностей осуществления лицензируемого вида деятельности предусмотренное подпунктом «а» пункта 4 Положения лицензионное требование о наличии на праве собственности или ином законном основании зданий, строений, сооружений и (или) помещений, в том числе используемых для приготовления и хранения дезинфекционных средств, является обоснованным и согласуется с принципами установления и оценки применения обязательных требований, закрепленными в статье 4 Закона об обязательных требованиях».

3.5. Опровержение довода о специфике деятельности истца

Суд отклонил довод истца о том, что требование должно быть обусловлено реальной необходимостью приготовления дезинфекционных средств:

«Приведенное лицензионное требование является общим для соискателей лицензии в отношении названной деятельности, связанной с использованием дезинфекционных средств, включающей в том числе их приготовление, в связи с чем специфика работы отдельных соискателей лицензии и лицензиатов, использующих только готовые к непосредственному использованию средства, не исключает обоснованности такого требования».

3.6. Расширительное толкование требования

Суд указал, что из буквального толкования подпункта «а» пункта 4 Положения следует, что лицензионное требование о наличии производственных объектов связано не только с необходимостью приготовления и хранения дезинфекционных средств, но также обусловлено их использованием для иных производственных целей (например, для хранения оборудования, специальной одежды, для их обеззараживания).

4. Материально-правовое обоснование требования о квалификации персонала (подпункт «в»)

4.1. Полномочия Правительства РФ устанавливать требования к персоналу

• Закон о лицензировании (ст. 8, ч. 3, п. 2) предусматривает, что в перечень лицензионных требований с учетом особенностей осуществления лицензируемого вида деятельности могут быть включены требования о наличии у соискателя лицензии и лицензиата работников, заключивших с ними трудовые договоры, имеющих профессиональное образование, обладающих соответствующей квалификацией и (или) имеющих стаж работы, необходимый для осуществления лицензируемого вида деятельности.

4.2. Обоснованность требования о высшем медицинском или биологическом образовании

Суд установил, что:

«Лицензионное требование о наличии в штате юридического лица — соискателя лицензии лица, имеющего высшее медицинское или биологическое образование, обусловлено необходимостью наличия специальных знаний, компетенций в сфере охраны здоровья человека и в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, направлено на обеспечение безопасности работ и услуг по дезинфекции, дезинсекции и дератизации, что соотносится с предусмотренными частью 1 статьи 6 Закона об обязательных требованиях необходимыми условиями установления обязательных требований».

4.3. Соответствие Закону об образовании

Суд прямо указал:

«Статье 76 Закона об образовании, регулирующей порядок дополнительного профессионального образования, подпункт «в» пункта 4 Положения не противоречит».

5. Опровержение общих доводов истца о принципах обязательных требований

Суд отклонил доводы истца о нарушении принципов обоснованности, правовой определенности и исполнимости:

«Вопреки доводам административного истца оспариваемые положения согласуются с принципами установления и оценки применения обязательных требований, закрепленными Законом об обязательных требованиях, направлены на исключение неблагоприятных рисков, связанных с осуществлением деятельности по оказанию услуг по дезинфекции, дезинсекции и дератизации в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, и не могут рассматриваться как нарушающие права административного истца в указанном им аспекте».

6. Итоговая оценка соответствия нормативного акта

Суд заключил:

«Положение издано уполномоченным органом в установленном порядке и в пределах предоставленных полномочий, в оспариваемой части отвечает критерию правовой определенности норм и не допускает их произвольного толкования, соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу».

7. Процессуальное основание решения

Кодекс административного судопроизводства РФ (ст. 215, ч. 2, п. 2) предусматривает, что по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Примечание: В решении ВС РФ отсутствуют ссылки на решения нижестоящих судов (первой инстанции, апелляции, кассации), поскольку дело рассматривалось в ВС РФ как первой инстанцией по оспариванию нормативного правового акта в соответствии с главой 21 КАС РФ. Таким образом, анализ ошибок нижестоящих судов не применим к данному делу.

Однако суд дал оценку ошибочности правовой позиции административного истца:

Ошибки в толковании материального права

1. Неправильное толкование содержания лицензируемой деятельности: Истец полагал, что требование о производственных объектах должно быть обусловлено реальной необходимостью приготовления дезинфекционных средств. Суд указал, что лицензионное требование является общим для всех соискателей лицензии, связанной с использованием дезинфекционных средств, включающей в том числе их приготовление, и специфика работы отдельных соискателей не исключает обоснованности требования. Кроме того, требование связано не только с приготовлением и хранением, но и с использованием производственных объектов для иных целей (хранение оборудования, специальной одежды, их обеззараживание).

2. Неправильное толкование связи между образованием и лицензируемой деятельностью: Истец утверждал, что специалисты с высшим медицинским или биологическим образованием не имеют прямого отношения к лицензируемой деятельности. Суд отклонил этот довод, указав, что требование обусловлено необходимостью наличия специальных знаний и компетенций в сфере охраны здоровья человека и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, что соотносится с целями лицензирования.

3. Неправильное толкование Закона об образовании: Истец полагал, что Закон об образовании не устанавливает ограничений в виде специализации высшего образования. Суд указал, что подпункт «в» пункта 4 Положения не противоречит статье 76 Закона