ВС РФ: публичный собственник обязан надлежаще оформить раздел земельного участка при его изъятии для государственных нужд

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № А40-213347/2023; Определение СКЭС ВС РФ № 305-ЭС24-23370

Дата принятия: Резолютивная часть объявлена 3 апреля 2025 г.; полный текст изготовлен 15 апреля 2025 г.

Состав СКЭС: - Председательствующий: Грачева И.Л. - Судьи: Попова Г.Г., Хатыпова Р.А. - Судья-докладчик: Грачева И.Л.

Стороны спора: - Истец (кассант): Общество с ограниченной ответственностью «Спорттрикотаж» (арендатор земельного участка, правообладатель объектов недвижимости производственно-складского назначения) - Ответчики: Департамент городского имущества города Москвы (публичный собственник земельного участка, арендодатель); Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Москве (регистрирующий орган)

Категория спора: Земельно-имущественный спор, связанный с образованием земельных участков путём раздела, государственной регистрацией недвижимости и защитой прав арендатора при изъятии части земельного участка для государственных нужд.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

15 октября 1997 г. Московский земельный комитет (правопреемник — Департамент имущества) и товарищество с ограниченной ответственностью «Спорттрикотаж» (правопреемник — ООО «Спорттрикотаж») заключили договор аренды земельного участка площадью 6742 кв. м (кадастровый номер 77:07:0008005:32) на 10 лет для эксплуатации зданий и сооружений фабрики по выпуску спортивного трикотажа. После истечения срока договора арендатор продолжил пользование участком, в результате чего договор возобновился на неопределённый срок (ст. 621 ГК РФ).

В 2014 г. Департамент имущества установил разрешённое использование участка как производственно-складское. Постановлением Правительства Москвы от 15 октября 2014 г. № 606-ПП была утверждена Адресная инвестиционная программа, предусматривающая строительство транспортного объекта (Южный участок Северо-Западной Хорды), часть которого попала в границы арендованного участка.

11 июня 2015 г. Департамент строительства, АО «Мосинжпроект» и Общество заключили соглашение об осуществлении денежной компенсации за изъятие части участка площадью 244 кв. м. Соглашение предусматривало: (1) обязанность Общества освободить и передать участок; (2) обязанность государственного заказчика выплатить компенсацию в два этапа (80 % в течение 30 банковских дней с момента подписания; 20 % в течение 30 банковских дней после получения выписок из ЕГРН и ГКН); (3) обязанность Общества обратиться в уполномоченный орган для образования участка площадью 244 кв. м и оформления договора аренды на участок в измененных границах.

3 апреля 2017 г. Департамент имущества издал распоряжение № 9286 о разделе земельного участка. Однако распоряжение содержало существенное нарушение: вместо образования участка площадью 244 кв. м (подлежащего изъятию) с сохранением исходного участка в измененных границах, было предусмотрено формирование нового участка площадью 6499 кв. м (под объектами Общества) с новым кадастровым номером 77:07:0008005:10514 и иными видами разрешённого использования (включая «деловое управление»), не соответствующими фактическому назначению зданий.

На основании распоряжения регистрирующий орган поставил на государственный кадастровый учет участок с кадастровым номером 77:07:0008005:10514, но не внес сведения о правообладателе и обременении в виде аренды. При этом в ЕГРН остались сведения об исходном участке с кадастровым номером 77:07:0008005:32 в прежних границах и площади с зарегистрированным правом аренды Общества.

Общество неоднократно обращалось в Департамент имущества с просьбой исправить нарушения: снять с кадастрового учета участок 77:07:0008005:10514 и привести границы исходного участка в соответствие с условиями соглашения об изъятии. Департамент имущества отказал, указав, что снятие участка с учета невозможно, и предложил Обществу зарегистрировать право аренды на новый участок.

Решения нижестоящих инстанций

Арбитражный суд города Москвы (решение от 14 февраля 2024 г.): Отказал в удовлетворении требований Общества. Суд исходил из того, что изменение площади и границ исходного участка должно происходить одновременно с государственной регистрацией прав на образованный участок; поскольку права на участок 77:07:0008005:10514 не зарегистрированы, это препятствует уменьшению границ исходного участка; Общество должно зарегистрировать право аренды на новый участок и затем при согласии Департамента изменить вид разрешённого использования; требование об издании нового распоряжения не является надлежащим способом защиты, так как уже имеется распоряжение от 3 апреля 2017 г.

Девятый арбитражный апелляционный суд (постановление от 7 июня 2024 г.): Согласился с выводами суда первой инстанции.

Арбитражный суд Московского округа (постановление от 10 октября 2024 г.): Согласился с выводами нижестоящих судов.

Основание передачи в коллегию

Кассационная жалоба ООО «Спорттрикотаж» на все три судебных акта. Определением от 13 марта 2025 г. судьи ВС РФ жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании СКЭС. Общество ссылалось на нарушение судами норм материального и процессуального права.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор возник между следующими интересами и нормативными подходами:

1. Формальный vs. субстанциальный подход к способам судебной защиты. Нижестоящие суды отказали в иске, сославшись на неправильный выбор способа судебной защиты (требование издать новое распоряжение при наличии уже принятого распоряжения), не рассмотрев по существу материально-правовой интерес Общества в исправлении нарушений, допущенных при образовании земельных участков.

2. Распределение обязанностей при исправлении ошибок в кадастровом учете. Нижестоящие суды возложили на арендатора (Общество) обязанность самостоятельно регистрировать право аренды на неправомерно образованный участок и затем добиваться изменения вида разрешённого использования, тогда как по смыслу земельного законодательства эти обязанности должны лежать на публичном собственнике и уполномоченных органах.

3. Толкование норм земельного законодательства об образовании земельных участков при изъятии для государственных нужд. Нижестоящие суды не учли, что при разделе земельного участка, находящегося в аренде, в целях изъятия части для государственных нужд, должны быть образованы два участка: (1) участок, подлежащий изъятию (244 кв. м), и (2) исходный участок в измененных границах (6499 кв. м), с сохранением права аренды на последний. Вместо этого было образовано два участка с одинаковой площадью (6499 кв. м), что нарушило логику раздела.

4. Конституционное право на судебную защиту. Отказ в иске без рассмотрения по существу нарушил гарантию ст. 46 Конституции РФ на судебную защиту прав и свобод, поскольку не обеспечил разрешение спора, определённость в отношениях сторон и баланс их интересов.

Дело имеет принципиальное значение, так как затрагивает: (1) единообразное применение норм земельного законодательства об образовании земельных участков; (2) защиту прав арендаторов при изъятии земельных участков для государственных нужд; (3) баланс между формальным соблюдением процедур и справедливым разрешением споров; (4) ответственность публичных органов за надлежащее оформление земельно-правовых отношений.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Допустимо ли отказать в иске со ссылкой на неправильный выбор способа судебной защиты при очевидности материально-правового интереса истца в исправлении нарушений, допущенных при образовании земельных участков и государственной регистрации недвижимости?

2. Каков надлежащий порядок образования земельных участков при разделе земельного участка, находящегося в аренде, в целях изъятия части для государственных нужд, и какие обязанности возлагаются на публичного собственника и уполномоченные органы по исправлению допущенных нарушений?

3. Имеет ли арендатор право требовать от публичного собственника и регистрирующего органа исправления нарушений в кадастровом учете и ЕГРН, допущенных при образовании земельных участков, или эта обязанность лежит исключительно на самом арендаторе?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Суд отменил решения нижестоящих инстанций и направил дело на новое рассмотрение, установив, что при наличии очевидного материально-правового интереса истца суд не вправе отказать в иске по формальному основанию неправильного выбора способа судебной защиты. Публичный собственник земельного участка, находящегося в аренде, при принятии решения об изъятии части участка для государственных нужд обязан надлежащим образом оформить раздел участка в соответствии с требованиями земельного законодательства, в том числе путём образования участка, подлежащего изъятию, с сохранением исходного участка в измененных границах и с сохранением права аренды, а не возлагать на арендатора обязанность самостоятельно исправлять допущенные ошибки.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционное право на судебную защиту и субстанциальный подход к рассмотрению дел

Статья 46 Конституции РФ гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод. Согласно ст. 2 АПК РФ, одной из задач судопроизводства в арбитражных судах является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность. Статья 4 АПК РФ предусматривает право заинтересованного лица обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

Право на судебную защиту предполагает своевременное, правильное и справедливое рассмотрение судом дела. Отказ в иске со ссылкой на неправильный выбор способа судебной защиты при формальном подходе к квалификации заявленного требования недопустим, поскольку не обеспечивает разрешение спора, определённость в отношениях сторон, баланс их интересов и стабильность гражданского оборота, что способствовало бы процессуальной экономии и максимально эффективной защите прав и интересов всех причастных к спору лиц.

Согласно пункту 3 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29 апреля 2010 г. № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» и пункту 9 Постановления Пленума ВС РФ от 23 июня 2015 г. № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», в случае ненадлежащего формулирования истцом способа защиты при очевидности преследуемого им материально-правового интереса суд обязан самостоятельно определить, из какого правоотношения возник спор и какие нормы права подлежат применению при разрешении дела с тем, чтобы обеспечить восстановление нарушенного права, за защитой которого обратился истец.

Конституционный Суд РФ неоднократно указывал, что право на судебную защиту предполагает наличие конкретных гарантий, позволяющих реализовать его в полном объеме, а правосудие может признаваться справедливым только если оно отвечает требованиям справедливости и обеспечивает эффективное восстановление в правах (постановления КС РФ от 22 апреля 2011 г. № 5-П, от 27 декабря 2012 г. № 34-П, от 22 апреля 2013 г. № 8-П, от 31 марта 2015 г. № 6-П и др.). Суд при рассмотрении дела обязан исследовать по существу его фактические обстоятельства и не вправе ограничиваться установлением формальных условий применения нормы; иное приводило бы к тому, что право на судебную защиту оказывалось бы существенно ущемленным (постановления КС РФ от 6 июня 1995 г. № 7-П, от 13 июня 1996 г. № 14-П, от 28 октября 1999 г. № 14-П, от 22 ноября 2000 г. № 14-П, от 14 июля 2003 г. № 12-П, от 12 июля 2007 г. № 10-П, от 14 мая 2012 г. № 11-П, от 23 сентября 2014 г. № 24-П и др.).

2. Нормативное регулирование образования земельных участков при разделе

Порядок и основания образования земельных участков, в том числе путём их раздела, установлены нормами главы I.1 Земельного кодекса РФ.

Согласно ст. 11.2 Земельного кодекса, земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Пункт 1 ст. 11.4 Земельного кодекса устанавливает, что при разделе земельного участка образуются несколько земельных участков, а земельный участок, из которого при разделе образуются земельные участки, прекращает своё существование, за исключением случаев, указанных в пунктах 4 и 6 данной статьи, и случаев, предусмотренных другими федеральными законами.

Пункт 6 ст. 11.4 Земельного кодекса установил, что при разделе земельного участка могут быть образованы один или несколько земельных участков с сохранением земельного участка, раздел которого осуществлен, в измененных границах в следующих случаях: - если такой земельный участок находится в государственной или муниципальной собственности; - для целей, предусмотренных ст. 13 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ; - в случае изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

Из этого следует, что при разделе земельного участка, находящегося в государственной собственности, сохраняется кадастровый номер исходного участка, но изменяются его площадь и границы, при этом разрешённое использование образованных участков должны соответствовать разрешённому использованию исходного участка (определение СКЭС ВС РФ от 19 октября 2023 г. № 306-ЭС23-4661).

3. Защита прав арендатора при образовании земельных участков

В силу пункта 4 ст. 11.8 Земельного кодекса (в редакции, действовавшей по состоянию на 3 апреля 2017 г.), в случае образования земельных участков из земельных участков, используемых на основании договоров аренды, осуществляющее такое использование лицо имеет право на заключение с ним договоров аренды образуемых и измененных земельных участков на прежних условиях, если иное не установлено соглашением сторон, без проведения торгов (конкурсов, аукционов).

Конституционный Суд РФ в определении от 20 апреля 2017 г. № 889-О указал, что пункт 4 ст. 11.8 Земельного кодекса обеспечивает преемственность арендных отношений и защиту интересов арендатора земельного участка в случае образования из этого участка других земельных участков, в том числе в случае выдела земельных участков.

Таким образом, по общему правилу трансформация публичного земельного участка, находящегося в аренде (путём его раздела или выдела из него одного или нескольких земельных участков, в том числе в целях изъятия для государственных нужд), дает арендатору право на заключение с ним договоров аренды в отношении образуемых и измененных земельных участков, либо на внесение соответствующих изменений в ранее заключенные договоры аренды земельных участков.

4. Обязанности уполномоченного органа при изъятии земельного участка для государственных нужд

При принятии решения об изъятии находящегося в аренде земельного участка для государственных или муниципальных нужд, предусматривающего образование земельного участка путём раздела, объединения, перераспределения земельных участков или выдела из исходного земельного участка, уполномоченный орган не должен игнорировать положения земельного законодательства, регулирующие требования к образованию земельных участков и права арендатора на образуемые или измененные участки. Иное свидетельствовало бы о возможности изъятия части земельного участка, используемого Обществом по договору аренды, для государственных нужд в обход установленной процедуры.

5. Анализ действий Департамента имущества и их соответствие законодательству

С учётом приведённых норм земельного законодательства и условий соглашения об изъятии от 11 июня 2015 г., раздел публичного земельного участка с кадастровым номером 77:07:0008005:32, принадлежащего Обществу на праве аренды, подлежал осуществлению путём образования нового земельного участка площадью 244 кв. м, подлежащего изъятию для публичных нужд, с сохранением исходного земельного участка с кадастровым номером 77:07:0008005:32, обремененного правом аренды, в измененных границах, относительно площади и границ участка с сохранением права аренды и установленного в надлежащем порядке вида разрешённого использования участка с учётом назначения объектов недвижимости Общества и осуществляемого в них вида деятельности с последующим внесением изменений в договор относительно площади участка.

Между тем Департамент имущества распоряжением от 3 апреля 2017 г. в нарушение приведённых норм Земельного кодекса предусмотрел формирование нового земельного участка площадью 6499 кв. м (под объектами недвижимости Общества), в то время как следовало принять решение о формировании нового участка площадью 244 кв. м (выделяемого из исходного участка для строительства автомобильной дороги) с сохранением исходного участка с кадастровым номером 77:07:0008005:32 в измененных границах и площади.

На основании данного распоряжения сформирован новый участок площадью 6499 кв. м с кадастровым номером 77:07:0008005:10514, занятый объектами недвижимости Общества, но с иными видами разрешённого использования, в том числе «деловое управление», которые не соответствуют виду разрешённого использования исходного участка и назначению расположенных на нём зданий. При этом в ЕГРН сохранились сведения и о земельном участке с кадастровым номером 77:07:0008005:32 в прежних границах и площади, обремененном правом аренды в пользу Общества.

Указанные действия, осуществленные с нарушением требований земельного законодательства, повлекли нарушение прав и законных интересов Общества и создали препятствия в реализации заявителем, обладающим как собственник объектов недвижимости исключительным правом на использование публичного участка на условиях аренды, на приведение арендных отношений в соответствие с требованиями действующего законодательства, в целях, указанных в договоре аренды.

Кроме того, данные действия привели к тому, что процедура изъятия земельного участка не завершена, государственная регистрация прекращения права аренды на фактически изъятый участок и занятый автомобильной дорогой общего пользования не осуществлена, компенсация за изъятый участок Обществу полностью не возмещена.

6. Бездействие Департамента имущества при исправлении ошибок

При этом Департамент имущества, несмотря на неоднократные обращения Общества, на протяжении нескольких лет не принимал каких-либо решений по данным обращениям и как лицо, уполномоченное от имени собственника публичного участка осуществлять действия, связанные с формированием, постановкой на кадастровый учет публичных земельных участков, не предпринял таких действий, направленных на исправление допущенной ошибки и оформление надлежащим образом в соответствии с требованиями земельного законодательства земельных участков, образованных в результате раздела исходного участка.

7. Критика позиции нижестоящих судов относительно обязанностей Общества

Довод Департамента имущества, с которым согласились суды, о том, что Общество должно зарегистрировать право аренды на новый земельный участок с номером 77:07:0008005:10514 и впоследствии при наличии согласия Департамента имущества обратиться с заявлением об изменении вида разрешённого использования, исключив те виды разрешённого использования, которые оно не осуществляет, основан на ошибочном толковании положений земельного законодательства и Закона № 218-ФЗ.

Возложение на правообладателя исходного земельного участка дополнительных обязанностей, в том числе по обращению в уполномоченные органы для изменения не осуществляемого и неправомерно установленного вида разрешённого использования земельного участка, а также внесению изменений в сведения ЕГРН в результате изъятия части земельного участка для государственных нужд, не соответствует смыслу правового регулирования института изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, направленного на минимизацию для правообладателя негативных последствий изъятия принадлежащего ему имущества.

8. Требования к образуемым и измененным земельным участкам

Согласно пункту 6 ст. 11.9 Земельного кодекса, которой установлены требования к образуемым и измененным земельным участкам, образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные кодексом, другими федеральными законами.

Вновь образованный земельный участок с кадастровым номером 77:07:0008005:10514 полностью накладывается на границы существующего исходного земельного участка с кадастровым номером 77:07:0008005:32, что противоречит пункту 6 ст. 11.9 Земельного кодекса и пункту 20 части 1 ст. 26 Закона № 218-ФЗ.

Однако оценка действий регистрирующего органа, осуществившего государственный кадастровый учет данного земельного участка, на соответствие требованиям земельного законодательства и Закона № 218-ФЗ, судами не дана. Заявленное Обществом требование об обязании Управления Росреестра снять с кадастрового учета земельный участок с кадастровым номером 77:07:0008005:10514, сформированный с нарушением законодательства Российской Федерации, судами по существу не рассмотрено.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения: Суд установил, что при наличии очевидного материально-правового интереса истца в исправлении нарушений, допущенных при образовании земельных участков и государственной регистрации недвижимости, суд не вправе отказать в иске по формальному основанию неправильного выбора способа судебной защиты. Суд обязан рассмотреть дело по существу, исследовать все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, и применить надлежащие нормы материального и процессу