ВС подтвердил правомерность Порядка аттестации работников железнодорожного транспорта

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-74, Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 10 апреля 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н., Киселева А.П. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Слободина С.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец: Фомин Игорь Владимирович (работник железнодорожного транспорта, машинист электровоза) - Ответчик: Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс России) - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России)

Категория спора: Административное дело о признании нормативного правового акта (приказа) частично недействующим; спор в области трудового права и государственного регулирования железнодорожного транспорта.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Фомин И.В., работник ОАО «РЖД» (машинист электровоза), прошел внеочередную аттестацию в связи с введением в действие новых Правил технической эксплуатации железных дорог (приказ Минтранса России от 23 июня 2022 г. № 250). По результатам аттестации он был признан не прошедшим аттестацию и отстранен от работы. При проведении аттестации в состав аттестационной комиссии не был включен его профсоюзный представитель. Фомин оспорил приказ об отстранении в суде общей юрисдикции, но получил отказ. Затем он подал административный иск в Верховный Суд РФ о признании подпункта 3 пункта 10 Порядка и сроков проведения аттестации работников железнодорожного транспорта (утвержден приказом Минтранса России от 11 июля 2012 г. № 231, зарегистрирован 16 августа 2012 г., регистрационный номер 25198) частично недействующим в части, предусматривающей включение в состав аттестационной комиссии уполномоченных представителей представительного органа работников. Истец ссылался на противоречие этого положения статье 30, части третьей статьи 82 Трудового кодекса РФ и абзацу первому пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности». По его мнению, оспариваемое положение вынуждает его вступать в первичную профсоюзную организацию с наибольшим количеством членов и лишает его права иметь представителя по трудовым вопросам.

Решения нижестоящих инстанций

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 12 февраля 2025 г. по делу № АКПИ24-1067): Суд отказал в удовлетворении административного иска Фомина И.В., признав, что Порядок разработан и утвержден уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, в оспариваемой части соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов истца. Суд установил наличие у Минтранса России компетенции по принятию оспариваемого нормативного правового акта, отсутствие нарушений требований к процедуре принятия и введения в действие Порядка. Суд также указал, что представитель профсоюза, являющийся членом аттестационной комиссии, должен в полном объеме защищать интересы любого работника при проведении аттестации вне зависимости от членства в той или иной профсоюзной организации либо отсутствия членства в профсоюзной организации.

Апелляционная жалоба: Фомин И.В., не согласившись с решением суда первой инстанции, подал апелляционную жалобу, просив его отменить как необоснованное, вынесенное при неправильном применении норм материального права. Истец указал, что суд первой инстанции в должной степени не учел положения части третьей статьи 82 Трудового кодекса РФ во взаимосвязи со статьями 373, 374 названного кодекса; выводы суда противоречат обстоятельствам дела и не взаимосвязаны друг с другом; Порядок не содержит положений, предусматривающих обязательное включение в состав аттестационной комиссии представителей всех профсоюзных организаций, действующих в ОАО «РЖД», что нарушает его права.

Позиции ответчика и заинтересованного лица: Минтранс России в возражениях на апелляционную жалобу полагал, что судом первой инстанции верно установлены имеющие значение для административного дела обстоятельства, апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению. Минюст России поддержал позицию, изложенную в отзыве на административный иск, указал на необоснованность требований Фомина И.В.

Позиция прокурора: Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Слободина С.А. полагал апелляционную жалобу необоснованной.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность правового конфликта заключается в столкновении двух интересов:

1. Интерес работника на защиту трудовых прав: Фомин И.В. утверждал, что положение Порядка об включении в состав аттестационной комиссии уполномоченных представителей представительного органа работников (без уточнения, какого именно профсоюза) нарушает его право на представительство интересов в соответствии с частью третьей статьи 82 Трудового кодекса РФ, которая предусматривает право работников на представительство по трудовым вопросам. Истец полагал, что норма вынуждает его вступать в первичную профсоюзную организацию с наибольшим количеством членов и лишает его права иметь представителя от профсоюза, членом которого он является.

2. Интерес государства на регулирование безопасности железнодорожного транспорта: Минтранс России и суд первой инстанции исходили из того, что Порядок разработан в целях обеспечения безопасности движения, повышения качества и эффективности работы при эксплуатации железнодорожного транспорта общего пользования, и что федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта имеет полномочия на установление порядка и сроков проведения аттестаций и порядка формирования аттестационных комиссий.

Принципиальное значение дела: Спор имеет значение для определения пределов компетенции федерального органа исполнительной власти при регулировании состава органов, осуществляющих контроль за профессиональной пригодностью работников критически важных отраслей (железнодорожный транспорт), в соотношении с гарантиями трудовых прав работников, предусмотренными Трудовым кодексом РФ и Федеральным законом о профессиональных союзах. Дело также затрагивает вопрос о том, может ли суд в административном судопроизводстве обязать органы государственной власти изменить нормативное правовое регулирование, если оно не прямо противоречит норме большей юридической силы.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Противоречит ли подпункт 3 пункта 10 Порядка (в части включения в состав аттестационной комиссии уполномоченных представителей представительного органа работников) статье 30, части третьей статьи 82 Трудового кодекса РФ и абзацу первому пункта 1 статьи 11 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»?

2. Имеет ли Апелляционная коллегия основания для отмены решения суда первой инстанции об отказе в удовлетворении административного иска о признании оспариваемой нормы частично недействующей?

3. Может ли суд в административном судопроизводстве обязать органы государственной власти изменить нормативное правовое регулирование, если оно не прямо противоречит норме большей юридической силы?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции о том, что Порядок, принятый полномочным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и правил введения в действие, в оспариваемой части не противоречит какой-либо правовой норме большей юридической силы, и поэтому не может быть признан недействующим. Коллегия установила, что хотя административный истец ссылается на противоречие оспариваемого положения трудовому законодательству и законодательству о профессиональных союзах, правовая норма большей юридической силы, которая предусматривала бы применительно к рассматриваемому вопросу отличное от оспариваемого правовое регулирование, отсутствует. Кроме того, суды не вправе возлагать на органы государственной власти обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования, за исключением случаев, непосредственно указанных в федеральном законе.

B. Развёрнутое обоснование

1. Основание для признания нормативного правового акта недействующим в административном судопроизводстве

Апелляционная коллегия исходила из того, что Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации закрепляет в качестве основания для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (пункт 1 части 2 статьи 215 КАС РФ). Отказывая в удовлетворении заявленного Фоминым И.В. требования, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что по данному административному делу такое основание для признания Порядка частично недействующим отсутствует.

Коллегия подчеркнула, что сопоставление содержания законоположений, подробно приведенных судом первой инстанции, указываемых административным истцом при рассмотрении дела судом как первой, так и второй инстанции, и оспариваемой нормы не дает оснований для вывода о том, что она является незаконной.

2. Компетенция Минтранса России по принятию оспариваемого нормативного правового акта

Апелляционная коллегия подтвердила вывод суда первой инстанции о наличии у Минтранса России компетенции по принятию оспариваемого нормативного правового акта. Данный вывод согласуется с абзацем пятым пункта 4 статьи 25 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (далее — Закон о железнодорожном транспорте), пунктом 1, подпунктом 5.2.46 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 395, наделяющими указанное министерство полномочиями по установлению порядка и сроков проведения аттестаций работников железнодорожного транспорта, производственная деятельность которых связана с движением поездов и маневровой работой на железнодорожных путях общего пользования, а также порядка формирования аттестационных комиссий.

Коллегия также отметила, что несоблюдения требований к процедуре принятия, правилам введения в действие Порядка не установлено. Данные обстоятельства подтверждаются вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 12 декабря 2024 г. № АКПИ24-856.

3. Правовое регулирование трудовых отношений в железнодорожном транспорте

Апелляционная коллегия указала, что правовые, организационные и экономические условия функционирования железнодорожного транспорта общего пользования, основы взаимодействия организаций железнодорожного транспорта и выполняющих работы (услуги) на железнодорожном транспорте индивидуальных предпринимателей с органами государственной власти и организациями других видов транспорта, а также основы государственного регулирования в области железнодорожного транспорта необщего пользования устанавливает Закон о железнодорожном транспорте (преамбула).

Статья 25 названного закона, касающаяся трудовых отношений и гарантий работников железнодорожного транспорта, определяет, что трудовые отношения работников железнодорожного транспорта общего пользования, в том числе особенности приема их на работу, предоставление гарантий и компенсаций работникам железнодорожного транспорта общего пользования регулируются Законом о железнодорожном транспорте, трудовым законодательством, отраслевым тарифным соглашением и коллективными договорами (абзац первый пункта 1 статьи 25).

Коллегия также отметила, что согласно пункту 4 статьи 25 Закона о железнодорожном транспорте работники организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности и заключившие трудовые договоры с работодателями — индивидуальными предпринимателями, работники, производственная деятельность которых связана с движением поездов и маневровой работой на железнодорожных путях общего пользования, должны проходить аттестацию, предусматривающую проверку знаний правил технической эксплуатации железных дорог, инструкции по движению поездов, маневровой работе и сигнализации на железнодорожном транспорте, а также иных нормативных актов федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта (абзац второй пункта 4). Работники, не прошедшие аттестаций, не допускаются к выполнению определенных в данном пункте работ (абзац четвертый пункта 4).

4. Отсутствие противоречия оспариваемой нормы нормам большей юридической силы

Апелляционная коллегия установила, что доводы административного истца о противоречии подпункта 3 пункта 10 Порядка в оспариваемой части статье 30, части третьей статьи 82 Трудового кодекса Российской Федерации, абзацу первому пункта 1 статьи 11 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» проверены судом первой инстанции при разрешении данного дела, и им дана соответствующая оценка с приведением мотивов, подробно изложенных в обжалуемом решении.

Коллегия подчеркнула, что в апелляционной жалобе Фомин И.В. указывает на несоответствие оспариваемого предписания части третьей статьи 82 Трудового кодекса Российской Федерации во взаимосвязи со статьями 373, 374 названного кодекса. Между тем правовая норма большей юридической силы, которая предусматривала бы применительно к рассматриваемому вопросу отличное от оспариваемого правовое регулирование, отсутствует.

5. Полномочия Минтранса России по закреплению положения о включении представителей представительного органа работников

Апелляционная коллегия установила, что в связи с отсутствием нормы большей юридической силы, предусматривающей иное правовое регулирование, Минтранс России, реализуя предоставленные федеральным законодателем и Правительством Российской Федерации полномочия, вправе был закрепить в подпункте 3 пункта 10 Порядка положение о включении в состав аттестационной комиссии уполномоченных представителей представительного органа работников.

6. Защита интересов работников представителем профсоюза в аттестационной комиссии

Апелляционная коллегия согласилась с выводом суда первой инстанции о том, что представитель профсоюза, являющийся членом аттестационной комиссии, должен в полном объеме защищать интересы любого работника при проведении аттестации вне зависимости от членства в той или иной профсоюзной организации либо отсутствия членства в профсоюзной организации. Это положение имеет ключевое значение для опровержения доводов истца о том, что оспариваемая норма вынуждает его вступать в первичную профсоюзную организацию с наибольшим количеством членов.

7. Недопустимость судебного обязывания органов государственной власти к нормативному правовому регулированию

Апелляционная коллегия установила принципиальное ограничение судебной власти: ссылка в апелляционной жалобе на отсутствие в Порядке положений об обязательном включении в состав аттестационной комиссии представителей всех профсоюзных организаций, действующих в ОАО «РЖД», по сути, сводится к необходимости изменения существовавшего правового регулирования. Однако вопрос о принятии нормативных правовых актов, внесении в них изменений относится к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти, и суды, в том числе Верховный Суд Российской Федерации, в рамках административного судопроизводства не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования, за исключением случая, непосредственно указанного в федеральном законе (часть 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

8. Применение критерия пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ

Апелляционная коллегия подтвердила, что установив, что Порядок, принятый полномочным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и правил введения в действие, в оспариваемой части каким-либо правовым нормам большей юридической силы не противоречит, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал Фомину И.В. в удовлетворении заявленного требования.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Конкретный критерий, применённый к данному делу

Апелляционная коллегия применила критерий соответствия оспариваемого нормативного правового акта нормам большей юридической силы. Основанием для признания нормативного правового акта недействующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (пункт 1 части 2 статьи 215 КАС РФ). Коллегия установила, что такое несоответствие в данном деле отсутствует.

Коллегия также применила критерий компетентности органа, принявшего нормативный акт, и соблюдения процедуры его принятия. Установив, что Минтранс России имеет полномочия по установлению порядка и сроков проведения аттестаций и порядка формирования аттестационных комиссий (в соответствии с абзацем пятым пункта 4 статьи 25 Закона о железнодорожном транспорте и подпунктом 5.2.46 Положения о Министерстве транспорта РФ), и что процедура принятия и введения в действие Порядка соблюдена, коллегия пришла к выводу о правомерности принятого нормативного акта.

Указания нижестоящим судам и органам

Апелляционное определение не содержит специальных указаний нижестоящим судам или органам, так как оно оставляет в силе решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении административного иска. Однако косвенно определение подтверждает правомерность применения Порядка при проведении аттестаций работников железнодорожного транспорта.

Распределение обязанностей между участниками процедуры

Определение подтверждает, что: - Минтранс России имеет полномочия на установление порядка и сроков проведения аттестаций и порядка формирования аттестационных комиссий; - Работодатели и владельцы инфраструктуры должны формировать аттестационные комиссии в соответствии с Порядком, включая в их состав уполномоченных представителей представительного органа работников; - Представители профсоюзов, являющиеся членами аттестационной комиссии, должны защищать интересы любого работника при проведении аттестации вне зависимости от членства в той или иной профсоюзной организации либо отсутствия членства в профсоюзной организации.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 12 февраля 2025 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Фомина Игоря Владимировича — без удовлетворения.

Таким образом, апелляционное определение подтвердило отказ в удовлетворении административного иска о признании подпункта 3 пункта 10 Порядка и сроков проведения аттестации работников железнодорожного транспорта (утвержден приказом Минтранса России от 11 июля 2012 г. № 231) частично недействующим.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии и подтверждение формального подхода

Апелляционное определение не вводит смену методологии, а подтверждает и консолидирует формальный подход к проверке соответствия нормативных правовых актов нормам большей юридической силы. Коллегия исходит из того, что суды в административном судопроизводстве должны проверять соответствие оспариваемого нормативного акта нормам большей юридической силы, а не оценивать целесообразность или справедливость содержащихся в нем положений. Это означает, что даже если работник считает, что нормативный акт нарушает его интересы, суд не может признать его недействующим, если он не противоречит норме большей юридической силы.

2. Гармонизация с другими позициями ВС РФ

Определение гармонизируется с позицией ВС РФ, выраженной в решении от 12 декабря 2024 г. № АКПИ24-856, которое подтверждает правомерность принятия Порядка Минтрансом России. Это свидетельствует о последовательной позиции ВС РФ в отношении полномочий федеральных органов исполнительной власти по регулированию вопросов безопасности в критически важных отраслях.

3. Последствия для арбитражных управляющих, кредиторов, уполномоченных органов, контролирующих лиц

Хотя данное определение касается трудовых отношений в железнодорожном транспорте, оно имеет значение для понимания пределов судебного контроля над нормативными актами органов исполнительной власти в целом. Для уполномоченных органов (в данном случае Минтранса России) определение подтверждает, что они могут принимать нормативные акты в пределах своей компетенции, и суды не будут признавать такие акты недействующими, если они не противоречат нормам большей юридической силы. Для работников и их представителей (профсоюзов) определение подтверждает, что представители профсоюзов, включенные в состав аттестационной комиссии, должны защищать интересы всех работников, а не только членов своей организации.

4. Анти-абузивные оговорки суда

Апелляционная коллегия содержит важную анти-абузивную оговорку: представитель профсоюза, являющийся членом аттестационной комиссии, должен в полном объеме защищать интересы любого работника при проведении аттестации вне зависимости от членства в той или иной профсоюзной организации либо отсутствия членства в профсоюзной организации. Эта оговорка предотвращает возможное злоупотребление правом со стороны профсоюзных представителей, которые могли бы отказывать в защите интересов работников, не являющихся членами их организации.

5. Сферы применения позиции за пределами банкротства и конкретной категории

Определение имеет значение для понимания пределов судебного контроля над нормативными актами органов исполнительной власти в целом. Ключевой вывод коллегии о том, что суды не вправе возлагать на органы государственной власти обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования, за исключением случаев, непосредственно указанных в федеральном законе (часть 4 статьи 216 КАС РФ), применим к любым спорам об оспаривании нормативных актов в административном судопроизводстве.

Определение также подтверждает, что **при наличии у органа исполнительной власти полномочий на принятие нормативного акта и соблюдении процедуры его принятия и введения