ВС РФ: субъекты не могут произвольно расширять перечень государственных должностей

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: Кассационное определение № 20-КАДПР25-2-К5 от 9 апреля 2025 года (УИД № 05OS0000-01-2023-000133-03)

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: Председательствующий Нефедов О.Н., судьи Горчакова Е.В. и Переверзева И.Н. (судья-докладчик)

Стороны: - Административный истец: Первый заместитель прокурора Республики Дагестан (в защиту интересов Российской Федерации и неопределённого круга лиц) - Административный ответчик: Народное Собрание Республики Дагестан

Категория спора: Глава 21 КАС РФ (оспаривание нормативного правового акта) — оспаривание Закона Республики Дагестан от 8 апреля 2008 года № 18 «О государственных должностях Республики Дагестан»

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Первый заместитель прокурора Республики Дагестан обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующей в части Закона Республики Дагестан от 8 апреля 2008 года № 18 «О государственных должностях Республики Дагестан». Истец оспаривал включение в перечень государственных должностей Республики Дагестан следующих должностей:

• полномочный представитель Главы Республики Дагестан в Народном Собрании Республики Дагестан;
• Постоянный представитель Республики Дагестан при Президенте Российской Федерации;
• Руководитель Аппарата Народного Собрания Республики Дагестан;
• Руководитель Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан;
• первый заместитель Руководителя Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан;
• заместитель Руководителя Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан;
• Государственный секретарь Республики Дагестан;
• начальник Управления по обеспечению деятельности Государственного секретаря Республики Дагестан;
• Секретарь Совета Безопасности Республики Дагестан;
• начальник Управления Главы Республики Дагестан.

Основания оспаривания: Прокурор ссылался на то, что указанные должности не включены в Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации, утверждённый Указом Президента РФ от 4 декабря 2009 года № 1381, и не соответствуют требованиям федерального законодательства (ст. 5 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» и п. 1 ст. 1 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).

Процессуальная история:

1. Решение суда первой инстанции (Верховный Суд Республики Дагестан, 31 августа 2023 года): Административный иск удовлетворён частично. Признана не действующей часть 2 статьи 2 оспариваемого закона в части отнесения должности начальника Управления по обеспечению деятельности Государственного секретаря Республики Дагестан к государственным должностям. В удовлетворении остальной части требований отказано.

2. Апелляционное определение (Третий апелляционный суд общей юрисдикции, 13 июня 2024 года): Решение суда первой инстанции отменено. По делу принято новое решение об отказе в удовлетворении административного иска в полном объёме. Апелляционный суд пришёл к выводу о правомерности отнесения всех оспариваемых должностей к государственным, ссылаясь на право субъектов Российской Федерации самостоятельно определять перечень государственных должностей, отличный от типовых.

3. Кассационное определение (Пятый кассационный суд общей юрисдикции, 12 сентября 2024 года): Признано законным апелляционное определение.

4. Кассационное представление в ВС РФ: Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации обратился в СКАД ВС РФ с требованием отменить судебные акты апелляционной и кассационной инстанций как незаконные и направить дело на новое рассмотрение. В представлении указывалось на фундаментальные нарушения норм материального права, приведшие к произвольному расширению перечня государственных должностей и необоснованному увеличению государственного финансирования в условиях дотационности Республики Дагестан.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное соотношение между:

1. Федеральным регулированием — определением понятия «государственная должность» и установлением типовых должностей субъектов Российской Федерации;

2. Региональной автономией — правом субъектов Российской Федерации самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти и иных государственных органов;

3. Материально-правовым критерием — требованием о том, что государственная должность должна предполагать непосредственное исполнение полномочий государственного органа;

4. Публичным интересом — защитой федерального бюджета от необоснованного увеличения расходов на содержание государственных служащих в условиях дотационности региона.

Центральная проблема: может ли субъект Российской Федерации произвольно относить должности к государственным, если они не предполагают непосредственного исполнения полномочий государственного органа, а лишь обеспечивают такое исполнение?

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствуют ли требованиям федерального законодательства (в частности, п. 1 ст. 1 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ) должности, которые не предполагают непосредственного исполнения полномочий государственного органа, а лишь обеспечивают такое исполнение?

2. Может ли субъект Российской Федерации самостоятельно устанавливать государственные должности без соблюдения материально-правового критерия, установленного федеральным законом?

3. Какие должности в структуре органов исполнительной власти Республики Дагестан соответствуют определению государственной должности, а какие относятся к должностям государственной гражданской службы?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

СКАД ВС РФ установила, что предоставленное федеральным законом субъекту Российской Федерации самостоятельное полномочие учреждать государственные должности не может реализовываться произвольно. Признание конкретной должности государственной возможно только при условии соответствия требованиям п. 1 ст. 1 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ, то есть должность может быть включена в перечень государственных должностей субъекта Российской Федерации только если занимающее её лицо наделено правами и обязанностями для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации. Должности, предназначенные исключительно для обеспечения исполнения полномочий, относятся к должностям государственной гражданской службы.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовое определение государственной должности

СКАД ВС РФ исходила из определения, содержащегося в п. 1 ст. 1 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ: государственные должности субъектов Российской Федерации — это должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Ключевой критерий — непосредственное исполнение полномочий, а не обеспечение такого исполнения.

2. Определение государственного органа

Согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», государственные органы — это органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

3. Система органов государственной власти и иные государственные органы

Федеральный закон от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ устанавливает:

• Часть 1 ст. 1: В единую систему публичной власти в Российской Федерации входят органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности.

• Часть 4 ст. 1: Образование, формирование, деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, названным законом, другими федеральными законами, а также конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

• Часть 5 ст. 1: Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и федеральными законами.

• Часть 2 ст. 4: Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный орган субъекта Российской Федерации; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

• Части 1, 5 ст. 37: В соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации помимо органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут создаваться иные государственные органы субъекта Российской Федерации, учреждаться государственные должности субъекта Российской Федерации, правовое положение, порядок формирования, задачи и полномочия которых определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Вывод СКАД: Субъекты Российской Федерации обладают правом самостоятельно определять перечень государственных должностей, но это право не безгранично — оно ограничено требованием соответствия федеральному законодательству.

4. Типовые государственные должности

Согласно ст. 5 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ, перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации. Указом Президента РФ от 4 декабря 2009 года № 1381 утверждён соответствующий перечень (действовал до 14 ноября 2024 года).

Значение типовых должностей: Хотя субъекты Российской Федерации вправе устанавливать должности, отличные от типовых, это не означает, что они могут произвольно расширять перечень государственных должностей. Типовые должности служат ориентиром для правильного применения материально-правового критерия.

5. Анализ конкретных должностей

5.1. Должности, признанные соответствующими федеральному законодательству:

СКАД ВС РФ согласилась с выводом судов о правомерности отнесения к государственным должностям:

• Руководителя Аппарата Народного Собрания Республики Дагестан — на основании Закона Республики Дагестан от 18 апреля 2023 года № 34 «О Народном Собрании Республики Дагестан» (ст. 12), согласно которому Аппарат Народного Собрания — это постоянно действующий государственный орган, организующий непосредственное исполнение Народным Собранием Республики Дагестан своих полномочий. Руководитель Аппарата непосредственно исполняет полномочия Аппарата.

• Руководителя Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан — на основании Закона Республики Дагестан от 7 июня 2006 года № 33 «О Правительстве Республики Дагестан» (ст. 40) и Положения об Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан, утверждённого Указом Президента Республики Дагестан от 5 декабря 2013 года № 331, согласно которому Администрация является государственным органом.

• Постоянного представителя Республики Дагестан при Президенте Российской Федерации — на основании Положения о Постоянном представительстве Республики Дагестан при Президенте Российской Федерации, утверждённого Указом Президента Республики Дагестан от 7 августа 2012 года № 127, согласно которому Постоянное представительство — это орган исполнительной власти Республики Дагестан, возглавляемый Постоянным представителем, назначаемым на должность, приравненную по статусу к должности заместителя Председателя Правительства Республики Дагестан.

Основание: Эти должности созданы для непосредственного исполнения полномочий республиканских государственных органов.

5.2. Должности, признанные не соответствующими федеральному законодательству:

СКАД ВС РФ пришла к выводу о неправильном применении норм материального права в отношении следующих должностей:

а) Первый заместитель и заместитель Руководителя Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан

Согласно п. 9 Положения об Администрации, заместители Руководителя Администрации: - координируют и контролируют работу исключительно подразделений Администрации; - вносят Руководителю Администрации предложения по оценке деятельности, поощрению или дисциплинарному взысканию работников; - организуют подготовку решений Главы Республики Дагестан, Правительства Республики Дагестан и материалов на заседания.

Вывод: Они не осуществляют непосредственного исполнения полномочий государственного органа.

Примечание СКАД: Хотя Указом Президента Республики Дагестан от 10 июля 2023 года № 141 было внесено изменение в Положение об Администрации (дополнено пункт 3.1), согласно которому непосредственное исполнение полномочий Администрации осуществляют первый заместитель, все остальные заместители и начальники пяти управлений, СКАД ВС РФ отметила, что эта норма была принята после возбуждения административного дела и, несмотря на её наличие, перечисленные должности (за исключением Руководителя Администрации) не осуществляют непосредственного исполнения полномочий государственного органа.

б) Государственный секретарь Республики Дагестан

Согласно Закону Республики Дагестан от 10 июля 2023 года № 68 «О Государственном секретаре Республики Дагестан» (ст. 1), должность учреждена в целях оказания содействия в осуществлении Главой Республики Дагестан отдельных своих полномочий.

Статьи 4 и 5 этого закона закрепляют основные задачи и полномочия Государственного секретаря, связанные исключительно с оказанием содействия Главе Республики Дагестан.

Вывод: Государственный секретарь не определён в качестве органа государственной власти или иного государственного органа ни в Конституции Республики Дагестан, ни в других региональных законах. Должность не поименована в перечне типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации.

в) Секретарь Совета Безопасности Республики Дагестан

Согласно Положению о Совете Безопасности Республики Дагестан, утверждённому Указом Президента Республики Дагестан от 3 апреля 2006 года № 26, Совет Безопасности является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Главы Республики Дагестан по вопросам безопасности.

Вывод: Ни Государственный секретарь, ни Совет Безопасности не определены в качестве органов государственной власти или иных государственных органов Республики Дагестан. Должность Секретаря Совета Безопасности не поименована в перечне типовых государственных должностей.

г) Начальник Управления по обеспечению деятельности Государственного секретаря Республики Дагестан

Согласно Указу Главы Республики Дагестан от 12 мая 2021 года № 91, утвердившему Положение об Управлении, основными задачами управления является организационное, документационное, информационно-аналитическое и другое обеспечение реализации Государственным секретарём своих полномочий.

Вывод: Начальник названного управления непосредственно не исполняет полномочия государственного органа субъекта Российской Федерации. Управление — это подразделение Администрации, а не государственный орган.

д) Начальник Управления Главы Республики Дагестан

Согласно Указу Главы Республики Дагестан от 20 января 2022 года № 4, утвердившему структуру Администрации, Управление Главы входит в состав структурных подразделений Администрации.

Вывод: Управление — это подразделение Администрации, а не государственный орган. Начальник управления осуществляет руководство управлением и несёт персональную ответственность за исполнение возложенных на него задач и функций (п. 10 Положения об Администрации), но не исполняет полномочия государственного органа.

е) Полномочный представитель Главы Республики Дагестан в Народном Собрании Республики Дагестан

Согласно Положению о полномочном представителе, утверждённому Указом Главы Республики Дагестан от 20 января 2022 года № 3, задачами полномочного представителя являются: - представление интересов Главы Республики Дагестан в Народном Собрании Республики Дагестан; - участие в обеспечении осуществления Главой Республики Дагестан права законодательной инициативы.

Вывод: Полномочный представитель непосредственно полномочий государственного органа не исполняет.

6. Соотношение государственных должностей и должностей государственной гражданской службы

СКАД ВС РФ применила положения ст. 5 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и ст. 3 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ.

Согласно этим нормам, профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации на должностях по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, является видом государственной службы, а замещаемые должности — должностями гражданской службы.

Вывод СКАД: Должности первого заместителя и заместителя Руководителя Администрации Главы и Правительства Республики Дагестан, Государственного секретаря Республики Дагестан, Секретаря Совета Безопасности Республики Дагестан, начальника Управления Главы Республики Дагестан, полномочного представителя Главы Республики Дагестан в Народном Собрании Республики Дагестан, начальника Управления по обеспечению деятельности Государственного секретаря Республики Дагестан, как обеспечивающие исполнение полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности, относятся к должностям государственной гражданской службы Республики Дагестан, а не к государственным должностям.

7. Процессуальные основания отмены судебных актов

Согласно ч. 1 ст. 328 КАС РФ, основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

СКАД ВС РФ установила, что судами при рассмотрении данного административного дела допущены такого рода нарушения.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Ошибка суда первой инстанции (Верховный Суд Республики Дагестан)

Суд первой инстанции частично удовлетворил иск, признав не действующей часть 2 статьи 2 оспариваемого закона в части отнесения должности начальника Управления по обеспечению деятельности Государственного секретаря Республики Дагестан к государственным должностям.

Основание решения: Суд пришёл к выводу о том, что эта должность не предполагает непосредственного исполнения полномочий государственного органа, а призвана обеспечить исполнение своих обязанностей Государственным секретарём Республики Дагестан.

Оценка СКАД: Это решение было в целом правильным по существу, однако суд не распространил этот вывод на другие аналогичные должности.

2. Ошибки апелляционного суда (Третий апелляционный суд общей юрисдикции)

Апелляционный суд отменил решение суда первой инстанции и отказал в удовлетворении административного иска в полном объёме.

Ошибочные основания: - Апелляционный суд сослался на право субъектов Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование по вопросу установления системы органов государственной власти и иных государственных органов. - Указал, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе самостоятельно определять конкретный перечень государственных должностей, отличный от перечня типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации. - Не усмотрел противоречия оспариваемых положений регионального закона нормативным правовым актам большей юридической силы.

Оценка СКАД: Апелляционный суд неправильно применил нормы материального права. Хотя субъекты Российской Федерации действительно обладают правом самостоятельно определять перечень государственных должностей, это право не безгранично. Оно ограничено требованием соответствия п. 1 ст. 1 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ, согласно которому государственная должность должна предполагать непосредственное исполнение полномочий государственного органа.

Существенное нарушение норм материального права: Апелляционный суд не установил и не проанализировал функциональные обязанности по оспариваемым должностям, что является необходимым условием для применения материально-правового критерия.

3. Ошибка кассационного суда (Пятый кассационный суд общей юрисдикции)

Кассационный суд признал апелляционное определение законным, тем самым поддержав ошибочную позицию апелляционного суда.

Оценка СКАД: Кассационный суд допустил те же ошибки, что и апелляционный суд, не проверив правильность применения норм материального права.

4. Общая оценка ошибок

СКАД ВС РФ указала, что судами допущены фундаментальные нарушения норм материального права, которые привели к: - произвольному расширению перечня государственных должностей; - противоправному отнесению к государственным должностям должностей региональных государственных служащих; - необоснованному увеличению государственного финансирования, поступающего из федерального бюджета, в условиях дотационности Республики Дагестан.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решения СКАД ВС РФ:

1. Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 13 июня 2024 года и **кассационное