ВС РФ отклонил оспаривание критериев нуждаемости военнослужащих в жилье

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Решение Верховного Суда Российской Федерации № АКПИ26-19 от 25 марта 2026 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по абстрактному нормоконтролю в соответствии с главой 21 КАС РФ — оспаривание нормативных правовых актов).

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Кириллов В.С. (судья-докладчик) - Судьи ВС РФ: Бугакова О.А., Корнелюк Е.С. - Секретарь: Вознесенская Н.Г. - Участие прокурора: Слободина С.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Вопилова Оксана Владимировна, действующая в своих интересах и в интересах несовершеннолетних детей (В. и В.) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представлено Министерством обороны РФ, представители Глотов И.В. и Виноградов П.А.)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (постановления Правительства РФ).

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Административный истец оспаривает подпункт «б» пункта 7 Правил учёта военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, а также военнослужащих и сотрудников Государственной противопожарной службы, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства, утверждённых постановлением Правительства РФ от 6 сентября 1998 г. № 1054 (далее — Правила).

Оспариваемое положение устанавливает основание признания граждан нуждающимися в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий: наличие жилой площади на одного члена семьи ниже предела социальной нормы общей площади жилого помещения, устанавливаемого законодательством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Позиция административного истца:

Вопилова О.В. и её дети утверждают, что оспариваемое положение: - противоречит части 1 статьи 31, пункту 2 части 1 статьи 51 Жилищного кодекса РФ и статье 19 Конституции РФ; - является неопределённым и вызывает неоднозначное толкование; - устанавливает критерий нуждаемости на основе жилой площади, принадлежащей всем членам семьи, независимо от их совместного проживания в принадлежащем собственнику жилом помещении; - препятствует реализации права на обеспечение жилым помещением согласно пункту 14 статьи 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»; - вступила в противоречие с указанными нормами с 1 марта 2005 г. (вступления в законную силу Жилищного кодекса РФ).

Административный истец ссылается на решение районного суда, поддержанное вышестоящими судебными инстанциями, которым отказано в удовлетворении исковых требований В. (ранее проходившего военную службу по контракту) о признании незаконным отказа в предоставлении субсидии для приобретения жилого помещения.

Позиция административного ответчика:

Министерство обороны РФ, представляющее интересы Правительства РФ, возражает против удовлетворения иска, указывая, что: - оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства РФ; - оспариваемое положение соответствует действующему законодательству; - оно не нарушает прав административных истцов.

Процессуальная история:

Административные истцы, надлежащим образом извещённые о времени и месте судебного заседания, не явились, но просили рассмотреть дело в их отсутствие. Представители Правительства РФ возражали против удовлетворения административного иска.

Решение ВС РФ:

Верховный Суд РФ не нашёл оснований для удовлетворения административного искового заявления и отказал в удовлетворении иска.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между:

1. Публичным интересом — обеспечением справедливого и сбалансированного распределения государственных жилищных гарантий для военнослужащих и членов их семей, реально нуждающихся в поддержке;

2. Частным интересом — правом конкретного гражданина (военнослужащего и его семьи) на получение жилищной субсидии на основе критериев, которые, по его мнению, не учитывают особенности его семейной ситуации (наличие жилья у членов семьи, не проживающих совместно).

Центральная правовая проблема состоит в толковании и применении норм материального права: - соотношение между критериями нуждаемости в жилом помещении, установленными в Жилищном кодексе РФ (статья 51); - понятием «члены семьи» в контексте жилищных прав (статья 31 ЖК РФ); - гарантиями, предусмотренными Федеральным законом «О статусе военнослужащих» (статья 15); - полномочиями Правительства РФ по установлению порядка признания граждан нуждающимися в жилых помещениях.

Процессуальный аспект: дело рассматривается в порядке абстрактного нормоконтроля (глава 21 КАС РФ), что предполагает проверку соответствия оспариваемого нормативного акта нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, без привязки к конкретным фактическим обстоятельствам жизни истца.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Противоречит ли подпункт «б» пункта 7 Правил (устанавливающий критерий нуждаемости на основе жилой площади, приходящейся на одного члена семьи, независимо от совместного проживания) части 1 статьи 31 и пункту 2 части 1 статьи 51 Жилищного кодекса РФ?

2. Является ли оспариваемое положение неопределённым, вызывающим неоднозначное толкование, и нарушает ли оно право на судебную защиту, гарантированное статьёй 19 Конституции РФ?

3. Препятствует ли оспариваемое положение реализации права на обеспечение жилым помещением, гарантированного статьёй 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих»?

4. Входит ли проверка соответствия нормативного акта Правительства РФ Конституции РФ в компетенцию Верховного Суда РФ при рассмотрении дела в порядке абстрактного нормоконтроля?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ исходит из того, что жилищное обеспечение военнослужащих, ввиду их особого правового статуса, осуществляется на основе специального законодательства, которое устанавливает как основания, так и порядок такого обеспечения. Оспариваемое положение Правил, направленное на соблюдение принципа справедливости и баланса законных интересов, соответствует положениям нормативных актов, имеющих большую юридическую силу, и не нарушает прав административных истцов. Критерии нуждаемости, установленные в Жилищном кодексе РФ и Правилах, направлены на обеспечение гарантий для военнослужащих и членов их семей, которые реально нуждаются в поддержке.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства РФ на издание оспариваемого нормативного акта

Суд установил, что полномочия Правительства РФ определены Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Согласно статье 5 этого закона, Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ издаёт постановления и распоряжения, обеспечивая их исполнение (часть 1). Акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений (часть 2).

В соответствии со статьёй 14 названного закона Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной социальной политики и реализацию конституционного права граждан на социальное обеспечение. Статья 24 возлагает на Правительство РФ обязанность обеспечивать предоставление социальных гарантий военнослужащим и иным лицам, привлекаемым к обороне страны или обеспечению безопасности государства.

На момент принятия Правил (1998 г.) аналогичные полномочия были предусмотрены статьями 16, 20 и 23 ранее действовавшего Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Вывод: Правила изданы Правительством РФ во исполнение возложенных на него федеральным законодателем полномочий в пределах предоставленной компетенции. Порядок принятия и опубликования нормативного акта соблюдён (Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»).

2. Материально-правовая база: Федеральный закон «О статусе военнослужащих»

Суд подробно проанализировал положения Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», которые определяют права, свободы, обязанности и ответственность военнослужащих, а также основы государственной политики в области правовой и социальной защиты.

Абзац первый пункта 1 статьи 15 закрепляет, что государство гарантирует военнослужащим обеспечение жилыми помещениями в форме: - предоставления денежных средств на приобретение или строительство жилых помещений, либо - предоставления жилых помещений

в порядке и на условиях, установленных этим федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, за счёт средств федерального бюджета.

Пункт 5 статьи 2 определяет круг членов семей военнослужащих, на которых распространяются социальные гарантии: - супруга (супруг); - несовершеннолетние дети; - дети старше 18 лет, ставшие инвалидами до достижения ими возраста 18 лет; - дети, достигшие возраста 18 лет и завершившие обучение по образовательным программам основного общего или среднего общего образования; - дети в возрасте до 23 лет, обучающиеся в образовательных организациях по очной форме обучения; - лица, находящиеся на иждивении военнослужащих.

Абзац третий пункта 1 статьи 15 устанавливает, что военнослужащим-гражданам, заключившим контракт до 1 января 1998 года, и проживающим совместно с ними членам их семей, признанным нуждающимися в жилых помещениях, предоставляются субсидия или жилые помещения в собственность бесплатно или по договору социального найма по избранному месту жительства в соответствии с нормами предоставления площади жилого помещения, предусмотренными статьёй 151 названного федерального закона.

Абзац тринадцатый пункта 1 статьи 15 содержит ключевое положение: военнослужащие-граждане, обеспеченные жилыми помещениями или денежными средствами до поступления на военную службу по контракту либо после заключения контракта, признаются нуждающимися в жилых помещениях по основаниям, предусмотренным статьёй 51 Жилищного кодекса РФ, в порядке, утверждаемом Правительством РФ.

Вывод: Федеральный закон прямо уполномочивает Правительство РФ утверждать порядок признания военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях по основаниям, установленным в ЖК РФ.

3. Соотношение с Жилищным кодексом РФ: статьи 31 и 51

Суд провёл детальное разграничение между двумя статьями ЖК РФ:

Статья 31 ЖК РФ определяет круг лиц, признаваемых членами семьи собственника жилого помещения, их право пользования жилым помещением и указывает на совместное проживание как элемент жилищного правоотношения. Таким образом, она регулирует отношения пользования конкретным жилым помещением.

Статья 51 ЖК РФ (пункт 2 части 1) устанавливает, что гражданами, нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, признаются: - являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма, договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования или членами семьи нанимателя; - собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения; - обеспеченные общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учётной нормы.

Часть 2 статьи 51 ЖК РФ устанавливает, что при наличии у гражданина и (или) членов его семьи нескольких жилых помещений, занимаемых по договорам социального найма, договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования и (или) принадлежащих им на праве собственности, определение уровня обеспеченности общей площадью жилого помещения осуществляется исходя из суммарной общей площади всех указанных жилых помещений.

Вывод суда: Положения пункта 2 части 1 статьи 51 ЖК РФ обязывают определять нуждаемость гражданина и членов его семьи в жилых помещениях исходя из обеспеченности общей площадью жилого помещения, приходящейся на каждого члена семьи, что в полной мере согласуется с содержанием подпункта «б» пункта 7 Правил.

Суд подчеркнул, что отсутствие в оспариваемой норме Правил указания на совместное проживание не свидетельствует о её противоречии ЖК РФ, поскольку: - статья 31 ЖК РФ регулирует пользование конкретным жилым помещением (совместное проживание); - статья 51 ЖК РФ регулирует основания признания нуждаемости в жилом помещении (обеспеченность площадью).

Это разные правовые институты, и их различие не означает противоречия.

4. Специальное законодательство о жилищном обеспечении военнослужащих

Суд установил, что основания и порядок обеспечения военнослужащих жильём регулируются комплексно: - нормами Федерального закона «О статусе военнослужащих»; - нормами ЖК РФ и принятых в соответствии с ним других федеральных законов; - указами Президента РФ; - постановлениями Правительства РФ; - нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти; - законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ; - нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Гарантированное статьёй 15 Федерального закона право военнослужащих и совместно проживающих с ними членов их семей на обеспечение жилыми помещениями должно реализовываться в порядке и на условиях, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Вывод: Жилищное обеспечение военнослужащих ввиду их особого правового статуса исходит из задач, принципов организации и функционирования военной службы и осуществляется на основе специального законодательства.

5. Принцип справедливости и баланса законных интересов

Суд подчеркнул, что оспариваемое положение Правил направлено на: - соблюдение принципа справедливости; - баланс законных интересов конкретного гражданина и иных лиц; - баланс интересов государства; - гарантирование права отдельной категории граждан на обеспечение жилыми помещениями.

Положения ЖК РФ и Правил, устанавливающие критерии нуждаемости, направлены на обеспечение гарантий в жилищной сфере для военнослужащих и членов их семей, которые реально нуждаются в соответствующих мерах поддержки, и сами по себе не могут нарушать права административных истцов в указанных ими аспектах.

6. Правовая определённость нормы

Суд отклонил довод о неопределённости оспариваемого положения, установив, что оно: - изложено понятным и доступным образом; - отвечает критериям правовой определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы; - не допускает неоднозначного толкования при его применении; - не может расцениваться как нарушающее права административных истцов.

7. Разграничение между абстрактным нормоконтролем и проверкой конкретных действий

Суд установил, что требование административных истцов фактически сводится к несогласию с конкретными действиями и решениями должностных лиц, связанными с отказом в предоставлении субсидии, а также с судебными актами по различным искам.

Однако проверка законности и обоснованности действий и решений должностных лиц, судебных постановлений по конкретным делам, включая правильное применение норм права относительно установленных и доказанных обстоятельств дела, не входит в предмет административного дела об оспаривании нормативного акта.

Из представленных материалов не усматривается, что применение на практике оспариваемого нормативного положения не соответствует истолкованию данного нормативного правового акта, выявленному судом.

8. Компетенция Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ

Суд отклонил довод о неконституционности оспариваемого положения, установив, что проверка нормативных правовых актов Правительства РФ на предмет их соответствия Конституции РФ в силу статьи 125 Конституции РФ относится к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ. Верховный Суд РФ не наделён полномочиями по осуществлению такой проверки.

9. Ссылка на прецедентную практику

Суд указал, что данные обстоятельства ранее установлены вступившими в законную силу решениями ВС РФ: - от 21 ноября 2003 г. № ВКПИОЗ-100; - от 18 декабря 2017 г. № ВКАПИ17-35; - от 21 марта 2018 г. № ВКАПИ18-8; - от 16 апреля 2024 г. № АКПИ24-51.

Это свидетельствует о сложившейся судебной практике по данному вопросу.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном деле нижестоящие суды не рассматривали оспариваемый нормативный акт. Однако суд указал на ошибки в позиции административных истцов:

1. Неверное толкование материального закона: Административные истцы ошибочно толковали нормы ЖК РФ, полагая, что статья 31 (о совместном проживании) должна применяться при определении нуждаемости в жилом помещении. Суд разъяснил, что статья 31 регулирует пользование конкретным жилым помещением, а статья 51 — основания признания нуждаемости, и эти нормы действуют в разных сферах.

2. Смешение предметов судебного разбирательства: Административные истцы пытались оспорить нормативный акт, фактически оспаривая конкретные действия должностных лиц по отказу в предоставлении субсидии. Суд указал, что проверка законности конкретных действий не входит в предмет дела об оспаривании нормативного акта.

3. Попытка пересмотра действующего правового регулирования: Доводы административных истцов, по существу, сводились к несогласию с действующим правовым регулированием и отстаиванию позиции о внесении целесообразных изменений в регулирование. Суд установил, что это не может служить правовым основанием для удовлетворения иска.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение: В удовлетворении административного искового заявления Вопиловой Оксаны Владимировны, действующей в своих интересах и в интересах несовершеннолетних детей, о признании недействующим подпункта «б» пункта 7 Правил учёта военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, а также военнослужащих и сотрудников Государственной противопожарной службы, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства, утверждённых постановлением Правительства РФ от 6 сентября 1998 г. № 1054, отказано.

Процессуальное следствие: Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию ВС РФ в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Правовое следствие: Оспариваемое положение Правил признано соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушающим прав административных истцов. Нормативный акт остаётся в силе без каких-либо изменений.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан и организаций в отношениях с публичной властью

Решение демонстрирует, что Верховный Суд РФ проводит тщательный контроль соответствия нормативных актов Правительства РФ вышестоящему законодательству. Суд не просто принял позицию ответчика, а провёл детальный анализ соотношения между различными нормативными актами (Федеральный закон «О статусе военнослужащих», ЖК РФ, Правила). Это свидетельствует о готовности суда защищать права граждан, но в пределах действующего правового регулирования.

Однако решение также показывает границы судебной защиты: суд не может переделать действующее законодательство, даже если гражданин считает его несправедливым. Для изменения правового регулирования необходимо обратиться в законодательные органы или в Конституционный Суд РФ.

2. Стандарт мотивированности административных решений

Решение устанавливает высокий стандарт требований к мотивированности нормативных актов. Суд проверил, является ли оспариваемое положение: - понятным и доступным; - отвечающим критериям правовой определённости, ясности и недвусмысленности; - не допускающим неоднозначного толкования.

Это означает, что нормативные акты Правительства РФ должны быть сформулированы таким образом, чтобы их смысл был ясен и не вызывал разночтений при применении.

3. Контроль соответствия нормативных актов вышестоящим актам

Решение демонстрирует методику проверки соответствия нормативного акта вышестоящему законодательству: - анализ полномочий органа, издавшего акт; - анализ процедуры издания и опубликования; - анализ соотношения между различными нормами материального права; - анализ принципов, лежащих в основе регулирования (справедливость, баланс интересов); - анализ практики применения нормы.

Эта методика может быть применена при оспаривании других нормативных актов.

4. Разграничение между различными статьями Жилищного кодекса РФ

Решение содержит важное уточнение о разграничении между статьями 31 и 51 ЖК РФ: - Статья 31 регулирует пользование конкретным жилым помещением (совместное проживание); - Статья 51 регулирует основания признания нуждаемости в жилом помещении (обеспеченность