ВС РФ защитил право ребёнка на путёвку в лагерь ежегодно, отменив подзаконный акт

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 117-КАД24-10-К4 от 2 апреля 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Нефедов О.Н. - Судьи: Горчакова Е.В. (судья-докладчик), Переверзева И.Н.

Стороны: - Административный истец: Ахеев Эдуард Асламович (гражданин) - Административный ответчик: Департамент труда и социальной защиты населения города Севастополя (орган исполнительной власти субъекта РФ)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий органов, наделённых публичными полномочиями (в данном случае — оспаривание решений об отказе в предоставлении государственной услуги)

Первоначальное дело: Административное дело № 2а-3337/2023 Гагаринского районного суда города Севастополя

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Ахеев Э.А. оспаривал решения Департамента труда и социальной защиты населения города Севастополя об отказе в предоставлении путёвки в детский оздоровительный лагерь «Ласпи» своей дочери, состоящей на диспансерном учёте в связи с заболеванием сердца. Отказы были вынесены в форме уведомлений от 21 июня 2023 года и 28 июня 2023 года.

Основание отказа: Подпункт 4 пункта 4.12 Порядка и условий предоставления путёвок в организации отдыха детей и их оздоровления, утверждённого постановлением Правительства Севастополя от 27 апреля 2023 года № 213-ПП (далее — Порядок предоставления путёвок). Причина отказа — выделение ребёнку путёвки в предыдущем году (с 8 по 28 августа 2022 года).

Позиции сторон в первой инстанции:

• Административный истец: Оспариваемые решения незаконны, так как в соответствии с частью 2 статьи 6 Закона города Севастополя от 9 февраля 2015 года № 114-ЗС «Об обеспечении прав детей, проживающих в городе Севастополе, на отдых и оздоровление» (далее — Закон № 114-ЗС) путёвка предоставляется один раз в течение календарного года, а не один раз в несколько лет. Следовательно, ребёнок имеет право на путёвку в 2023 году, несмотря на получение её в 2022 году.

• Административный ответчик: Подпункт 4 пункта 4.12 Порядка предоставления путёвок соответствует закону и обоснован необходимостью ограничения количества путёвок.

Решение первой инстанции:

Решением Гагаринского районного суда города Севастополя от 19 сентября 2023 года административный иск удовлетворён частично. Суд: - признал незаконными и отменил уведомления Департамента от 28 июня 2023 года № КАН-20230621-13181057833-1 и № КАН-20230628-13255859300-1; - исходил из того, что положения части 2 статьи 6 Закона № 114-ЗС устанавливают право на получение путёвки один раз в течение календарного года, а не один раз в несколько лет; - указал, что к спорным отношениям не подлежит применению Закон города Севастополя № 770-ЗС от 27 июня 2023 года, которым статья 6 Закона № 114-ЗС признана утратившей силу, поскольку этот закон не вступил в законную силу на момент обращения истца; - в остальной части в удовлетворении иска отказал.

Апелляционное определение:

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Севастопольского городского суда от 30 января 2024 года оставило решение первой инстанции без изменения, признав позицию суда первой инстанции правильной.

Кассационное определение:

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 4 июня 2024 года судебные акты первой и апелляционной инстанций отменены, по делу принято новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Кассационный суд пришёл к выводу, что: - положения части 2 статьи 6 Закона № 114-ЗС не определяют порядок и условия предоставления путёвок; - они не устанавливают безусловную обязанность административного органа предоставлять путёвки один раз в течение календарного года; - они лишь регламентируют ограничение количества предоставления путёвок в определённый период времени; - оспариваемые решения Департамента соответствуют части 3 статьи 7 Закона № 114-ЗС и подпункту 4 пункта 4.12 Порядка предоставления путёвок.

Обращение в ВС РФ:

Ахеев Э.А. подал кассационную жалобу в Верховный Суд РФ с просьбой отменить кассационное определение и оставить в силе решение суда первой инстанции и апелляционное определение.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальный конфликт между:

1. Публичным интересом — необходимостью рационального распределения ограниченных бюджетных ресурсов на предоставление путёвок детям, нуждающимся в оздоровлении;

2. Правами несовершеннолетнего — правом ребёнка, состоящего на диспансерном учёте, на получение государственной поддержки в виде путёвки для отдыха и оздоровления в соответствии с федеральным и региональным законодательством;

3. Правами родителя — правом гражданина на защиту законных интересов своего ребёнка в судебном порядке.

Материально-правовой аспект: Толкование соотношения между: - частью 2 статьи 6 Закона № 114-ЗС, устанавливающей, что путёвка предоставляется «один раз в течение календарного года»; - подпункт 4 пункта 4.12 Порядка предоставления путёвок, предусматривающим отказ в путёвке при оздоровлении ребёнка в предыдущем году.

Вопрос: означает ли формулировка «один раз в течение календарного года» право на путёвку ежегодно (в каждом календарном году) или ограничение на одну путёвку в течение всего периода?

Процессуальный аспект: Применение норм КАС РФ о проверке соответствия подзаконного акта закону, имеющему большую юридическую силу (статьи 15, 328 КАС РФ), и правильное толкование материального права при оспаривании решений органов публичной власти.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствует ли подпункт 4 пункта 4.12 Порядка предоставления путёвок положениям части 2 статьи 6 Закона города Севастополя № 114-ЗС?

2. Какое толкование части 2 статьи 6 Закона № 114-ЗС является правильным: означает ли формулировка «один раз в течение календарного года» право на путёвку в каждом календарном году или ограничение на одну путёвку в течение неопределённого периода?

3. Имел ли кассационный суд правовые основания для отмены судебных актов первой и апелляционной инстанций, признавших оспариваемые решения Департамента незаконными?

4. Нарушены ли существенные нормы материального или процессуального права при рассмотрении дела кассационным судом?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ встал на сторону административного истца и признал, что кассационный суд допустил существенные нарушения норм материального права. Суды первой и апелляционной инстанций правильно применили нормы материального права, признав оспариваемые решения Департамента незаконными как не соответствующие региональному закону, имеющему большую юридическую силу в сравнении с подзаконным Порядком предоставления путёвок. Подпункт 4 пункта 4.12 Порядка предоставления путёвок несоответствует части 2 статьи 6 Закона № 114-ЗС и является недействующим.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционные и федеральные основания защиты прав ребёнка

Верховный Суд указал, что основные гарантии прав и законных интересов ребёнка предусмотрены Конституцией Российской Федерации и установлены Федеральным законом от 24 июля 1998 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребёнка в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон об основных гарантиях прав ребёнка).

Согласно пункту 2 статьи 4 этого закона государственная политика в интересах детей является приоритетной и включает в себя поддержку семьи в целях обеспечения обучения, воспитания, отдыха и оздоровления детей, защиты их прав, подготовки их к полноценной жизни в обществе.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации на осуществление гарантий прав ребёнка относятся реализация государственной политики в интересах детей, организация и обеспечение отдыха и оздоровления детей (пункт 2 статьи 5 Федерального закона об основных гарантиях прав ребёнка).

В целях повышения качества и безопасности отдыха и оздоровления детей органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий принимают меры по принятию нормативных правовых актов, регулирующих деятельность организаций отдыха детей; по обеспечению максимальной доступности услуг организаций отдыха и оздоровления детей; по контролю за соблюдением требований законодательства в сфере организации отдыха и оздоровления детей (пункт 1 статьи 12 Федерального закона об основных гарантиях прав ребёнка).

2. Региональное законодательство о предоставлении путёвок

Правоотношения в сфере государственного обеспечения отдыха и оздоровления детей, проживающих в городе Севастополе, регулируются Законом города Севастополя от 9 февраля 2015 года № 114-ЗС.

Частью 2 статьи 6 этого закона установлено, что путёвка либо компенсация части её стоимости предоставляется в качестве меры государственной поддержки на одного ребёнка один раз в течение календарного года.

В статье 8 Закона № 114-ЗС определены категории детей, которым предоставляются меры государственной поддержки в виде путёвок, включая детей, состоящих на диспансерном учёте (пункт 10).

Механизм и условия предоставления путёвок определены Порядком предоставления путёвок, пунктом 4.12 которого установлены основания для отказа в предоставлении путёвки, одним из которых является оздоровление ребёнка в предыдущем году за счёт средств бюджета города Севастополя (подпункт 4).

3. Иерархия нормативных правовых актов и правила их применения (ст. 15 КАС РФ)

Верховный Суд подчеркнул, что суды разрешают административные дела на основании Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента и Правительства РФ, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (часть 1 статьи 15 КАС РФ).

Критически важное правило: Если при разрешении административного дела суд установит несоответствие подлежащего применению нормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, он принимает решение в соответствии с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу (часть 2 статьи 15 КАС РФ).

Суды первой и апелляционной инстанций правильно исходили из того, что Порядок предоставления путёвок является подзаконным нормативным правовым актом, служит средством реализации установленных Законом № 114-ЗС правовых положений и должен соответствовать содержащимся в нём нормам.

4. Толкование части 2 статьи 6 Закона № 114-ЗС

Суды первой и апелляционной инстанций верно исходили из того, что формулировка «один раз в течение календарного года» означает право на получение путёвки один раз в каждом календарном году, а не один раз в несколько лет. Это толкование соответствует буквальному смыслу закона и его целевому назначению — обеспечению отдыха и оздоровления детей, состоящих на диспансерном учёте.

5. Несоответствие подзаконного акта закону

Подпункт 4 пункта 4.12 Порядка предоставления путёвок, предусматривающий отказ в путёвке при оздоровлении ребёнка в предыдущем году, противоречит части 2 статьи 6 Закона № 114-ЗС. Подзаконный акт не может расширять ограничения, установленные законом. Закон говорит об ограничении «один раз в течение календарного года», а подзаконный акт пытается установить ограничение на несколько лет.

6. Задачи административного судопроизводства (ст. 3 КАС РФ)

Задачами административного судопроизводства являются защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений; правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел (пункты 2 и 3 статьи 3 КАС РФ).

Для правильного разрешения требований об оспаривании решений органа, наделённого публичными полномочиями, необходимо проверить соответствие такого решения нормативному правовому акту, подлежащему применению, или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, которые действовали на момент возникновения правоотношения (части 2 и 5 статьи 15 КАС РФ).

7. Основания для отмены судебных актов в кассационном порядке (ст. 328 КАС РФ)

Основаниями для отмены судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита публичных интересов (часть 1 статьи 328 КАС РФ).

Кассационный суд не имел правовых оснований для отмены судебных актов первой и апелляционной инстанций, так как они правильно применили нормы материального права.

8. Дополнительное подтверждение законности решения первой инстанции

Верховный Суд отметил, что законность судебного решения и апелляционного определения подтверждается апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 октября 2023 года, оставленным без изменения кассационным определением судебной коллегии по административным делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 5 июня 2024 года, которым подпункт 4 пункта 4.12 Порядка предоставления путёвок в отношении детей, состоящих на диспансерном учёте, признан недействующим со дня принятия ввиду несоответствия предписаниям части 2 статьи 6 Закона № 114-ЗС.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки кассационного суда:

1. Неверное толкование материального права. Кассационный суд ошибочно интерпретировал часть 2 статьи 6 Закона № 114-ЗС, утверждая, что она не определяет порядок и условия предоставления путёвок и не устанавливает безусловную обязанность предоставлять путёвки один раз в течение календарного года. На самом деле, закон ясно устанавливает именно это право.

2. Нарушение иерархии нормативных правовых актов. Кассационный суд не учёл, что подзаконный Порядок предоставления путёвок не может противоречить закону, имеющему большую юридическую силу. Кассационный суд должен был признать подпункт 4 пункта 4.12 Порядка недействующим, а не оставить его в силе.

3. Игнорирование правила части 2 статьи 15 КАС РФ. Кассационный суд не применил правило о том, что при установлении несоответствия подзаконного акта закону суд должен принять решение в соответствии с законом, имеющим большую юридическую силу.

4. Отсутствие правовых оснований для отмены судебных актов. Кассационный суд не выявил существенных нарушений норм материального или процессуального права в решении первой инстанции и апелляционном определении, которые бы оправдывали их отмену в соответствии со статьёй 328 КАС РФ.

5. Неправильное применение статьи 7 Закона № 114-ЗС. Кассационный суд ошибочно сослался на часть 3 статьи 7 Закона, утверждая, что Правительство Севастополя имеет право устанавливать условия предоставления путёвок, противоречащие части 2 статьи 6 того же закона. Подзаконный акт не может противоречить закону.

Суды первой и апелляционной инстанций:

Суды первой и апелляционной инстанций правильно применили нормы материального права и не допустили существенных нарушений.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации:

1. Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 4 июня 2024 года отменено.

2. Решение Гагаринского районного суда города Севастополя от 19 сентября 2023 года оставлено в силе.

3. Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Севастопольского городского суда от 30 января 2024 года оставлено в силе.

Практический результат: Уведомления Департамента об отказе в предоставлении путёвки признаны незаконными и отменены. Департамент обязан предоставить путёвку дочери Ахеева Э.А. в соответствии с частью 2 статьи 6 Закона № 114-ЗС.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий прав несовершеннолетних в отношениях с публичной властью

Определение подтверждает, что государственная политика в интересах детей является приоритетной (Федеральный закон об основных гарантиях прав ребёнка). Органы публичной власти не могут произвольно ограничивать права детей, состоящих на диспансерном учёте, на получение государственной поддержки в виде путёвок для отдыха и оздоровления. Каждый ребёнок имеет право на путёвку один раз в каждом календарном году, если он относится к категориям, указанным в законе.

2. Стандарт мотивированности и законности административных решений

Определение устанавливает, что административные решения об отказе в предоставлении государственной услуги должны быть основаны на нормативных правовых актах, соответствующих закону. Если подзаконный акт противоречит закону, то решение, принятое на основе подзаконного акта, является незаконным. Органы публичной власти не могут ссылаться на подзаконный акт как на основание для отказа, если этот акт противоречит закону.

3. Контроль соответствия подзаконных актов законам (иерархия нормативных правовых актов)

Определение подчеркивает критическую важность правила части 2 статьи 15 КАС РФ: если суд установит несоответствие подзаконного акта закону, имеющему большую юридическую силу, суд должен принять решение в соответствии с законом. Это правило применяется при оспаривании как нормативных правовых актов (глава 21 КАС РФ), так и решений органов публичной власти (глава 22 КАС РФ).

Кассационный суд не имеет права отменять решения нижестоящих судов, если они правильно применили это правило. Кассационный контроль должен быть направлен на проверку правильности применения норм материального и процессуального права, а не на переоценку фактических обстоятельств.

4. Связь с конституционными гарантиями и принципами публичного права

Определение опирается на конституционные гарантии: - право на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ); - принцип законности (статья 15 Конституции РФ); - принцип равенства перед законом (статья 19 Конституции РФ); - приоритет государственной политики в интересах детей (Федеральный закон об основных гарантиях прав ребёнка).

Определение также подтверждает принцип соразмерности: ограничения на предоставление путёвок должны быть соразмерны целям, которые они преследуют, и не должны противоречить закону.

5. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда имеет значение для:

• Оспаривания нормативных правовых актов (глава 21 КАС РФ): Если подзаконный акт противоречит закону, он может быть признан незаконным в полном объёме или в части.

• Оспаривания решений органов публичной власти (глава 22 КАС РФ): Если решение принято на основе подзаконного акта, противоречащего закону, то решение является незаконным.

• Взыскания обязательных платежей (глава 32 КАС РФ): Если решение о взыскании основано на подзаконном акте, противоречащем закону, то взыскание является незаконным.

• Дел о защите избирательных прав (глава 24 КАС РФ): Если решение об отказе в регистрации кандидата или избирательного объединения основано на подзаконном акте, противоречащем закону о выборах, то решение является незаконным.

• Дел о миграции (глава 33 КАС РФ): Если решение об отказе в выдаче визы или разрешения на проживание основано на подзаконном акте, противоречащем федеральному закону о миграции, то решение является незаконным.

6. Роль кассационного контроля в защите законности

Определение подчеркивает, что кассационный контроль должен быть направлен на проверку правильности применения норм материального и процессуального права, а не на переоценку фактических обстоятельств или переинтерпретацию закона. Кассационный суд не должен отменять решения нижестоящих судов, если они правильно применили закон, даже если кассационный суд придерживается иного толкования закона.

7. Защита законных ожиданий граждан

Определение защищает законные ожидания граждан, которые полагаются на закон при обращении в органы публичной власти. Если закон предоставляет право на путёвку один раз в течение календарного года, то гражданин имеет право ожидать, что это право будет реализовано, и не может быть отказано на основе подзаконного акта, противоречащего закону.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение Верховного Суда РФ № 117-КАД24-10-К4 от 2 апреля 2025 года является важным прецедентом в области защиты прав несовершеннолетних и контроля соответствия подзаконных актов законам. Суд подтвердил, что органы публичной власти не могут произвольно ограничивать права граждан на основе подзаконных актов, противоречащих закону. Суды должны применять правило части 2 статьи 15 КАС РФ и принимать решения в соответствии с законом, имеющим большую юридическую силу. Кассационный контроль должен быть направлен на проверку правильности применения норм материального и процессуального права, а не на переоценку фактических обстоятельств или пере