КС РФ обязал учитывать резервные пробы при расхождении результатов анализа сточных вод

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 13-П от 24 марта 2025 года (далее — Постановление).

Заявитель: Акционерное общество «Объединенная двигателестроительная корпорация» (АО «ОДК») — коммерческая организация, абонент организации, предоставляющей услуги по водоотведению.

Повод к рассмотрению: Жалоба АО «ОДК» на конституционность нормативных положений.

Основание к рассмотрению: Обнаружившаяся неопределённость в вопросе о соответствии оспариваемых норм Конституции Российской Федерации (статья 125, пункт «а» части 4 Конституции РФ).

Оспариваемые нормы: - Абзац второй пункта 34 Правил осуществления контроля состава и свойств сточных вод, утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2020 года № 728 (далее — Правила контроля сточных вод) — предписывает разделение пробы сточных вод только на контрольную и параллельную (без резервной) при сроке хранения проб менее 12 суток; - Пункт 45 тех же Правил — устанавливает, что результатом контроля признаётся среднее арифметическое значение результатов анализов контрольной и параллельной проб при условии соответствия протокола исследований параллельной пробы установленным требованиям.

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретное дело и применение оспариваемых норм

АО «ОДК» обратилось в Арбитражный суд города Москвы с исковым заявлением к организации, предоставляющей услуги по водоотведению, с требованием возложить на неё обязанность производить наряду с отбором параллельной пробы также отбор и резервной пробы по всем веществам (показателям) со сроком хранения менее 12 суток и незамедлительно передавать резервную пробу обществу для анализа за счёт последнего.

Судебная история дела: - Решением Арбитражного суда города Москвы от 24 ноября 2023 года в иске отказано; - Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 26 января 2024 года решение оставлено без изменения; - Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 12 апреля 2024 года решение оставлено без изменения; - Определением судьи Верховного Суда РФ от 5 июня 2024 года обществу отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании.

Суды исходили из того, что заявленные требования противоречат предписаниям пунктов 34 и 45 Правил контроля сточных вод.

Обоснование нарушения конституционных прав

АО «ОДК» ссылалось на неоднократное получение результатов параллельных измерений, кратно отличающихся по множеству показателей, что создаёт условия для: - недостоверного определения результатов контроля; - несения абонентом необоснованных экономических затрат; - начисления платы за негативное воздействие на работу централизованной системы водоотведения в избыточном размере; - возможности злоупотребления организацией, осуществляющей водоотведение, своими правами.

Нарушаемые конституционные права

По мнению заявителя, оспариваемые положения нарушают: - статью 42 Конституции РФ — право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и на возмещение ущерба, причинённого здоровью или имуществу экологическим правонарушением; - статью 46 (часть 1) Конституции РФ — право на судебную защиту прав и свобод; - статью 123 (часть 3) Конституции РФ — право на справедливое разбирательство.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Конституционно-правовой конфликт возникает между несколькими взаимосвязанными конституционными ценностями и принципами:

1. Экологические права и обязанности (статьи 42, 58 Конституции РФ) — право на благоприятную окружающую среду и обязанность сохранять природу, с одной стороны, и необходимость контроля загрязнения сточных вод, с другой;

2. Экономические права и свободы (статьи 8, 34, 35 Конституции РФ) — право на свободное использование имущества для предпринимательской деятельности и право частной собственности, которые могут быть ограничены в целях защиты конституционно охраняемых ценностей;

3. Справедливость и равенство (статьи 17, 19, 46 Конституции РФ) — требование справедливого баланса прав и обязанностей участников правоотношений, недопустимость нарушения прав одного лица в ущерб правам другого;

4. Правовая определённость и доверие к закону — необходимость достоверного определения фактических обстоятельств, влияющих на имущественные обязанности абонента.

Почему вопрос имеет конституционное значение

Неопределённость нормы: Оспариваемые положения создают ситуацию, при которой результаты контроля состава сточных вод определяются на основе среднего арифметического значения результатов анализов контрольной и параллельной проб даже в случае их значительной несопоставимости, без возможности проверки достоверности через анализ резервной пробы. Это создаёт неопределённость в вопросе о том, действительно ли установленные нарушения имели место.

Расходящееся правоприменение: Суды применяют оспариваемые нормы формально, не учитывая возможность недостоверного определения результатов контроля и непропорционального возложения на абонента финансовых обязанностей.

Баланс конституционно защищаемых интересов: Действующее регулирование не обеспечивает надлежащий баланс между: - интересами водоотводящей организации (обычно находящейся под контролем публичной власти) в получении платежей за негативное воздействие; - интересами абонента в защите от необоснованных финансовых обязанностей; - публичными интересами в охране окружающей среды и достоверности контроля.

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫМ СУДОМ

Соответствуют ли Конституции Российской Федерации абзац второй пункта 34 и пункт 45 Правил осуществления контроля состава и свойств сточных вод в той мере, в какой они исключают разделение по требованию абонента отобранной пробы на контрольную, параллельную и резервную и, как следствие, использование результатов анализа резервной пробы при несопоставимости результатов анализов контрольной и параллельной проб лишь на том основании, что срок хранения проб составляет менее 12 суток, хотя имеются фактические организационные возможности анализа резервной пробы и отсутствуют непреодолимые правовые препятствия для учета результатов её анализа?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Абзац второй пункта 34 и пункт 45 Правил осуществления контроля состава и свойств сточных вод признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации (статьям 17 часть 3, 42, 45 часть 1, 46 часть 1 и 55 часть 3) в той мере, в какой они исключают возможность разделения пробы на контрольную, параллельную и резервную и использования результатов анализа резервной пробы при несопоставимости результатов анализов контрольной и параллельной проб только на основании того, что срок хранения проб менее 12 суток, хотя существуют фактические организационные возможности такого анализа. Оспариваемые нормы не обеспечивают баланса публичных и частных интересов, возлагая на абонента непропорциональное бремя (риск) несения неблагоприятных имущественных последствий при возникновении обоснованных сомнений в достоверности анализа проб.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционные основы экологических прав и экономической свободы

Конституционная база: - Статья 9 (часть 1) — природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов; - Статья 36 (часть 2) — владение, пользование и распоряжение природными ресурсами осуществляются свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав других лиц; - Статья 42 — право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и на возмещение ущерба, причинённого экологическим правонарушением; - Статья 58 — обязанность сохранять природу и окружающую среду; - Статья 8 (часть 1) — гарантирование условий для функционирования рыночной экономики; - Статья 34 (часть 1) — право на свободное использование способностей и имущества для предпринимательской деятельности; - Статья 35 (часть 1) — право частной собственности, охраняемое законом.

Позиция Суда: Конституция РФ в единстве с преамбулой определяет взаимообусловленность экологических прав (статья 42) и обязанностей (статья 58), с одной стороны, и экономических прав и свобод (статьи 8, 34, 35), с другой. Это предполагает создание максимально благоприятных условий для устойчивого экономического роста и повышения благосостояния граждан, основанных на принципах самоорганизации хозяйственной деятельности предпринимателей и надлежащих гарантиях стабильности, предсказуемости и надежности гражданского оборота (ссылка на постановления КС РФ от 21 апреля 2003 года № 6-П, от 18 июля 2008 года № 10-П, от 24 июня 2009 года № 11-П).

2. Конституционные пределы ограничения экономических прав

Конституционная база: - Статья 15 (часть 2) — реализация свободы сопряжена с соблюдением условий, установленных законом; - Статья 17 (часть 3) — осуществление прав не должно нарушать права и свободы других лиц; - Статья 55 (часть 3) — права и свободы могут ограничиваться законом постольку, поскольку это нужно для защиты конституционно охраняемых ценностей; - Статья 75 (часть 1) — необходимость сбалансированности прав и обязанностей.

Позиция Суда: Граждане, выбирая способ ведения экономической деятельности, соглашаются с юридическими последствиями, обусловленными установленным законодателем правовым статусом субъектов деятельности. Однако законодатель при регулировании гражданско-правовых отношений обязан обеспечивать справедливое, отвечающее разумным ожиданиям граждан соотношение прав и обязанностей, не ущемляющее свободу экономической деятельности (ссылка на постановления КС РФ от 21 мая 2021 года № 20-П, от 2 декабря 2021 года № 51-П).

3. Принцип справедливости и баланса в отношениях между участниками

Конституционная база: - Статья 17 (часть 3) — недопустимость нарушения прав и свобод других лиц; - Статья 45 (часть 1) — право защищать свои права и свободы; - Статья 46 (части 1 и 2) — право на судебную защиту; - Статья 75 (часть 1) — сбалансированность прав и обязанностей.

Позиция Суда: Законодатель не должен ограничиваться формальным признанием юридического равенства сторон при их фактическом неравенстве (объективном, в силу доминирующего положения одной из них, или субъективном, в результате недобросовестного поведения). Способом реализации принципов соразмерности и справедливости выступает регулирование, обеспечивающее распределение прав и обязанностей с учётом имеющихся у каждого участника возможностей влиять на желаемый результат. При преобладании таких возможностей у одного участника выравнивание должно осуществляться наделением другого дополнительными правами (правом требовать информацию, участвовать в принятии решений и т.п.) (ссылка на постановления КС РФ от 24 марта 2022 года № 12-П, от 3 апреля 2023 года № 14-П, от 7 февраля 2023 года № 6-П).

Ключевой принцип: Свобода и защита, гарантируемые лицам, ведущим предпринимательскую деятельность, должны быть уравновешены требованием ответственного отношения к правам и свободам тех, кого затрагивает их хозяйственная деятельность. Конституционное требование действовать добросовестно и не злоупотреблять своими правами адресовано всем участникам гражданских правоотношений (ссылка на постановления КС РФ от 24 июня 2009 года № 11-П, от 13 февраля 2018 года № 8-П, от 3 апреля 2023 года № 14-П, от 14 декабря 2023 года № 57-П).

4. Конституционные основы экологической политики и баланса интересов

Конституционная база: - Статья 7 (часть 1) — Россия — социальное государство; - Статья 42 — право на благоприятную окружающую среду; - Статья 58 — обязанность сохранять природу.

Позиция Суда: Природопользование объективно влечёт причинение экологического вреда, поэтому правовое регулирование предполагает широкую нормотворческую дискрецию для защиты конституционно значимых ценностей (экологическая безопасность, здоровье граждан). Однако правовые основы государственной политики должны устанавливаться так, чтобы при решении социально-экономических задач обеспечивался баланс интересов субъектов хозяйственной деятельности и интересов человека и общества в целом, гарантируя соблюдение экологических прав (ссылка на постановления КС РФ от 14 мая 2009 года № 8-П, от 5 марта 2013 года № 5-П, от 6 декабря 2024 года № 56-П).

5. Правовое регулирование водоснабжения и водоотведения

Нормативная база: - Федеральный закон от 7 декабря 2011 года № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» — определяет цели государственной политики (снижение негативного воздействия на водные объекты, развитие централизованных систем) и принцип достижения баланса экономических интересов организаций и абонентов (статья 3); - Правила холодного водоснабжения и водоотведения (Постановление Правительства РФ от 29 июля 2013 года № 644) — регулируют порядок расчёта платы за сброс загрязняющих веществ и платы за негативное воздействие на работу централизованной системы водоотведения.

Позиция Суда: Действующее регулирование предусматривает обязанность абонента, сбрасывающего сточные воды с нарушением установленных показателей, вносить плату за сброс загрязняющих веществ сверх нормативов и плату за негативное воздействие на работу системы водоотведения. Первая опосредованно обеспечивает внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду, вторая стимулирует абонента к выполнению условий договора и соблюдению запретов, обеспечивая поддержание системы и её развитие в контексте целей государственной политики. Это проявляет направленность регулирования на поддержание баланса публичных и частных интересов.

Важное уточнение: Верховный Суд РФ в решении от 23 июля 2021 года № АКПИ21-472 указал, что сброс сточных вод с превышением нормативов не всегда приводит к немедленным видимым последствиям, поэтому размер платы определяется по формулам, утверждённым нормативными актами. Однако плата за негативное воздействие представляет форму возмещения экономического ущерба и взимается лишь с хозяйствующих субъектов, деятельность которых реально связана с таким воздействием. Соответственно, компенсационный характер платежей предполагает необходимость достоверно установить как факт сброса с нарушением требований, так и количественные характеристики сброса, влияющие на размер платежей (ссылка на Определение КС РФ от 10 декабря 2002 года № 284-О, определения КС РФ от 27 июня 2023 года № 1585-О и от 28 сентября 2023 года № 2449-О).

6. Необходимость достоверного определения результатов контроля

Позиция Суда: Поскольку исполнение абонентом обязанностей и несение сопряженных расходов обусловлены результатами контроля состава и свойств сточных вод, очевидна объективная необходимость в надлежащем осуществлении такого контроля и достоверном определении его результатов.

Действующее регулирование допускает возложение на абонента иных обязанностей, сопряженных со значительными финансовыми затратами (строительство локальных очистных сооружений, внедрение технологий и т.д.), которые возникают на основании зафиксированного сброса с превышением нормативов (часть 4 статьи 301 Федерального закона, пункт 115 Правил холодного водоснабжения и водоотведения).

7. Полномочия Правительства РФ и конституционные требования к их реализации

Конституционная база: - Статья 7 (часть 1) — социальное государство; - Статья 42 — право на благоприятную окружающую среду; - Статья 58 — обязанность сохранять природу.

Позиция Суда: Правительство РФ, реализуя полномочие по утверждению порядка контроля состава и свойств сточных вод (пункт 4 части 1 статьи 4 Федерального закона № 416-ФЗ), не может действовать произвольно и обязано руководствоваться фундаментальными принципами верховенства права, юридического равенства и справедливости. Ограничения имущественных прав должны быть обусловлены защитой конституционно значимых ценностей (достойная жизнь, право на благоприятную окружающую среду). Законодатель, определяя нормотворческую компетенцию Правительства, должен максимально возможным образом обеспечить соответствие вводимого регулирования указанным требованиям (ссылка на постановления КС РФ от 10 июля 2018 года № 30-П, от 20 декабря 2018 года № 46-П, от 27 апреля 2021 года № 16-П).

Федеральный закон от 31 июля 2020 года № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» предусматривает общие условия установления обязательных требований и относит к принципам их установления законность, обоснованность, правовую определённость, системность, открытость и предсказуемость, исполнимость (статья 4).

8. Процедурный механизм параллельного отбора проб и его конституционное значение

Нормативное регулирование: - Пункты 32–44 Правил контроля сточных вод предусматривают процедуру параллельного отбора проб с разделением на контрольную, параллельную и резервную; - Резервная проба хранится не менее 12 и не более 30 календарных дней (пункт 36); - При сопоставимости результатов анализов контрольной и параллельной проб результатом признаются результаты контрольной пробы (пункт 39); - При несопоставимости результатов и направлении сообщения об отказе принимать среднее арифметическое значение резервная проба передаётся в лабораторию (пункт 42); - Результат определяется как среднее арифметическое значение результатов резервной пробы и одной из проб (контрольной или параллельной), результаты которой менее отличаются (пункт 44).

Позиция Суда: Правительство РФ при утверждении Правил избрало процедурный механизм, при котором абонент наделяется правом заявить о необходимости параллельного отбора проб с разделением на три части. Анализ параллельной пробы проводится за счёт собственных средств абонента, резервная проба хранится в водоотводящей организации. Это обеспечивает надлежащий баланс прав и законных интересов участников, а также наиболее достоверные фактические показатели состава и свойств сточных вод.

9. Проблема определения результатов при сроке хранения менее 12 суток

Оспариваемое регулирование: - Абзац второй пункта 34 — при сроке хранения менее 12 суток проба разделяется только на контрольную и параллельную (без резервной); - Пункт 45 — результатом контроля признаётся среднее арифметическое значение результатов анализов контрольной и параллельной проб (при соответствии протокола параллельной пробы требованиям).

Позиция Суда: Это регулирование не вызывает возражений, когда результаты анализов контрольной и параллельной проб сопоставимы (по смыслу пункта 41 Правил). Однако среднее арифметическое значение принимается за результат контроля и в случаях их несопоставимости, включая многократные расхождения, выходящие за рамки допустимых погрешностей.

Источники расхождений: Значительные расхождения результатов анализа проб могут быть обусловлены: - использованием разных методик измерения; - несоблюдением установленных правил и методов исследования; - нарушением правил отбора, хранения и транспортировки проб; - использованием средств измерения, не прошедших поверку.

Ключевой вывод: Когда расхождение образовалось не в результате использования разных методик, повышается вероятность использования искажённого результата анализа одной из проб при определении конечного результата. Это может повлечь: - необоснованное возложение на абонента обязанности внести плату за сброс загрязняющих веществ сверх нормативов и/или плату за негативное воздействие; - возложение обязанности внести плату в ненадлежащем (завышенном или заниженном) размере.

10. Проблема аффилированности лабораторий

Позиция Суда: Пункт 9 Правил не исключает привлечения аккредитованных лабораторий, аффилированных с организациями, осуществляющими водоотведение. Сама по себе аффилированность не ставит под сомнение результаты исследований. Однако аффилированность (потенциальная возможность одного лица оказывать влияние на решения другого) может создать дополнительные преимущества для водоотводящей организации, что должно учитываться при осуществлении регулирования, призванного обеспечить сбалансированность прав и законных интересов.

Аналогия с судебной экспертизой: При назначении судебной экспертизы аффилированность экспертного учреждения или эксперта может повлиять на решение суда об утверждении иного эксперта или может быть учтена при оценке заключения как доказательства (части 1, 5 статьи 71, часть 3 статьи 82 АПК РФ). Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ прямо запрещает органам контроля привлекать экспертов и экспертные организации, состоящие в гражданско-правовых и трудовых отношениях с проверяемыми лицами или являющиеся аффилированными (часть 6 статьи 12, части 1 и пункт 8 части 2 статьи 20).

Статус водоотводящих организаций: Организации, осуществляющие водоотведение через централизованную систему, преимущественно находятся под контролем публичной власти (в деле — АО «ОДК», 100% акций которого принадлежат городу Москве).

Правовая позиция КС РФ: Согласно Постановлению КС РФ от 28 декабря 2022 года № 59-П, деятельность коммерческих организаций, находящихся под контролем публичной власти, выступающих в её интересах и являющихся более сильной стороной в гражданских правоотношениях, подчинена повышенному стандарту добросовестности, заботливости и осмотрительности. Эта позиция применима к организациям, осуществляющим водоотведение, результаты контрольной деятельности которых имеют правовой эффект как в обязательственных отношениях, так и в публично-правовой плоскости, и может обусловливать