ВС признал незаконным запрет служащим участвовать в управлении профсоюзом

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-56; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации (формат апелляционного производства).

Дата принятия: 18 марта 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н., Якимова А.А. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Слободин С.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец (истец по первой инстанции): Данченко Денис Александрович (федеральный государственный гражданский служащий Федерального агентства по рыболовству) - Ответчик (апеллянт): Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство) - Заинтересованные лица: Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России), Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (абстрактный нормоконтроль); спор в области государственной гражданской службы и защиты прав профсоюзной деятельности.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

Федеральное агентство по рыболовству приказом от 1 июля 2019 г. № 332 утвердило Порядок получения федеральными государственными гражданскими служащими центрального и зарубежного аппаратов Росрыболовства и его территориальных органов разрешения представителя нанимателя на участие на безвозмездной основе в управлении некоммерческими организациями. Пункт 1 этого Порядка устанавливал, что гражданские служащие могут участвовать в управлении общественной организацией, жилищным кооперативом и иными некоммерческими организациями, за исключением участия в управлении политической партией и выборным органом профсоюзной организации Росрыболовства (курсив добавлен для выделения ключевого момента). Данченко Д.А., федеральный государственный гражданский служащий Росрыболовства, участвовал в создании и управлении первичной профсоюзной организацией «Рыбоохрана», созданной в государственном органе, без получения разрешения руководителя. Решением комиссии территориального управления Росрыболовства от 25 ноября 2022 г. он был привлечён к дисциплинарной ответственности в виде выговора за несоблюдение требования к служебному поведению. Данченко Д.А. оспорил как дисциплинарное взыскание, так и саму норму Порядка, полагая, что она противоречит Конституции РФ, Федеральному закону от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» и Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ограничивая его право на участие в профессиональном союзе.

Решения нижестоящих инстанций

Верховный Суд Российской Федерации (суд первой инстанции), решение от 15 января 2025 г. по делу № АКПИ24-873:

Суд удовлетворил административное исковое заявление Данченко Д.А. полностью. Со дня вступления решения в законную силу пункт 1 Порядка признан не действующим в части, устанавливающей возможность реализации права гражданского служащего на участие на безвозмездной основе в управлении некоммерческими организациями исключительно в выборном органе профсоюзной организации Росрыболовства, и не предусматривающим право гражданского служащего Росрыболовства на участие на безвозмездной основе в управлении органом профессионального союза, в том числе выборным органом первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе.

Апелляционная жалоба Росрыболовства:

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Росрыболовство подало апелляционную жалобу с просьбой отменить решение и отказать в удовлетворении административного иска. Ответчик ссылался на то, что оспариваемое положение соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу — пункту 3 части 1 статьи 17 Закона о государственной гражданской службе, и что доводы административного истца сводятся к несогласию с положениями самого федерального закона. Минсельхоз России поддержал апелляционную жалобу, указав, что административный истец был обязан уведомить представителя нанимателя о возможности конфликта интересов до принятия решения о создании первичной профсоюзной организации. Минюст России в письменном отзыве поддержал правовую позицию, изложенную в отзыве на административное исковое заявление, указав, что положение пункта 1 Порядка нуждается в приведении в полное соответствие с подпунктом «б» пункта 3 части 1 статьи 17 Закона о государственной гражданской службе.

Основание передачи в апелляционную коллегию

Апелляционная жалоба Федерального агентства по рыболовству на решение суда первой инстанции.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между двумя группами интересов и нормативных требований:

1. С одной стороны — интерес государства (в лице Росрыболовства и Минсельхоза России) в контроле над участием гражданских служащих в управлении организациями, включая профсоюзные, с целью предотвращения конфликтов интересов и обеспечения надлежащего исполнения должностных обязанностей.

2. С другой стороны — конституционное право гражданских служащих на членство в профессиональном союзе и участие в его органах, а также принцип независимости профсоюзов от органов исполнительной власти и работодателей.

Суть противоречия: Пункт 1 Порядка, буквально прочитанный и применённый в отношении Данченко Д.А., ограничивал право гражданского служащего участвовать в управлении органом профессионального союза (в том числе первичной профсоюзной организацией, созданной в государственном органе) исключительно в выборном органе профсоюзной организации Росрыболовства, требуя при этом получения разрешения руководителя. Однако федеральный закон о государственной гражданской службе предусматривает безуведомительный порядок и отсутствие необходимости получения разрешения на участие в управлении органом профессионального союза, включая выборный орган первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе.

Принципиальное значение: Дело затрагивает вопрос о пределах компетенции федерального органа исполнительной власти при издании подзаконных актов — может ли ведомство вводить ограничения прав гражданских служащих, не предусмотренные федеральным законом? Кроме того, дело касается баланса между требованиями к служебному поведению и защитой конституционных прав на профсоюзную деятельность, а также принципа правовой определённости нормативных актов.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной правовой вопрос:

Соответствует ли пункт 1 Порядка получения федеральными государственными гражданскими служащими разрешения представителя нанимателя на участие на безвозмездной основе в управлении некоммерческими организациями, утверждённого приказом Федерального агентства по рыболовству от 1 июля 2019 г. № 332, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (в частности, подпункту «б» пункта 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), и отвечает ли он общеправовому критерию правовой определённости?

Производные вопросы:

1. Может ли ведомство вводить в подзаконном акте ограничения прав гражданских служащих, не предусмотренные федеральным законом?

2. Допускает ли федеральное законодательство участие гражданского служащего в управлении несколькими первичными профсоюзными организациями, созданными в одном государственном органе, или только в одной (профсоюзной организации самого ведомства)?

3. Соответствует ли требование получения разрешения руководителя на участие в управлении органом профессионального союза принципу независимости профсоюзов от органов исполнительной власти?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия Верховного Суда РФ подтвердила и развила позицию суда первой инстанции: пункт 1 Порядка в оспариваемой части противоречит подпункту «б» пункта 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», не отвечает общеправовому критерию правовой определённости и вытекающим из него требованиям ясности, недвусмысленности и согласованности правовых норм. Ведомство не имело компетенции вводить в подзаконном акте ограничения прав гражданских служащих, не предусмотренные федеральным законом. Оспариваемая норма подлежит признанию не действующей в части, ограничивающей право гражданского служащего участвовать в управлении органом профессионального союза исключительно в выборном органе профсоюзной организации самого ведомства.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база государственной гражданской службы и её соотношение с правом на профсоюзную деятельность

Апелляционная коллегия исходила из того, что Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон о государственной гражданской службе), в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», устанавливает правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации.

Суд отметил, что пункт 12 части 1 статьи 14 Закона о государственной гражданской службе закрепляет право гражданского служащего на членство в профессиональном союзе, а статья 17 названного федерального закона предусматривает запреты, связанные с прохождением гражданской службы.

2. Содержание подпункта «б» пункта 3 части 1 статьи 17 Закона о государственной гражданской службе и его эволюция

Апелляционная коллегия детально проанализировала редакции этой нормы:

Редакция, действовавшая на дату утверждения Порядка (в редакции Федерального закона от 30 октября 2018 г. № 382-ФЗ): пункт 3 части 1 статьи 17 закреплял, что в связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается участвовать в управлении коммерческой организацией или в управлении некоммерческой организацией, за исключением участия на безвозмездной основе в управлении органом профессионального союза, в том числе выборным органом первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе (среди прочих исключений). Участие в управлении указанными некоммерческими организациями (кроме политической партии и органа профессионального союза) требовало разрешения представителя нанимателя, полученного в порядке, установленном нормативным правовым актом государственного органа.

Действующая редакция подпункта «б» пункта 3 части 1 статьи 17: предусматривает, что гражданскому служащему запрещается участвовать в управлении коммерческой или некоммерческой организацией, за исключением случая участия на безвозмездной основе в управлении некоммерческой организацией (кроме участия в управлении политической партией, органом профессионального союза, в том числе выборным органом первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе, участия в съезде (конференции) или общем собрании иной общественной организации, жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, товарищества собственников недвижимости) с разрешения представителя нанимателя.

Ключевой вывод суда: Правовое регулирование, как действовавшее на дату утверждения Порядка, так и действующее в настоящее время, допускает участие на безвозмездной основе гражданских служащих в управлении органом профессионального союза, в том числе выборным органом первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе, в безуведомительном порядке и без необходимости получения соответствующего разрешения.

3. Правовой статус Федерального агентства по рыболовству и пределы его компетенции

Апелляционная коллегия установила, что согласно Положению о Федеральном агентстве по рыболовству, утверждённому постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 2008 г. № 444, Росрыболовство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по федеральному государственному контролю (надзору) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, и находится в ведении Минсельхоза России.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 Закона о государственной гражданской службе Росрыболовство утвердило Порядок. Суд установил, что процедура издания, введения в действие и опубликования Порядка соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Однако суд подчеркнул, что в отсутствие соответствующей компетенции Росрыболовство в пункте 1 Порядка ввело не предусмотренные федеральным законом ограничения в отношении объёма прав гражданских служащих.

4. Принцип правовой определённости и требования Конституционного Суда РФ

Апелляционная коллегия опиралась на позицию Конституционного Суда Российской Федерации, который неоднократно подчёркивал, что из конституционных принципов правового государства, равенства и справедливости вытекает обращенное к законодателю требование определённости, ясности, недвусмысленности правовой нормы и её согласованности с системой действующего правового регулирования (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. № 7-П, от 31 мая 2005 г. № 6-П, от 18 июля 2008 г. № 10-П, от 17 февраля 2015 г. № 2-П и др.).

Суд установил, что содержание оспариваемого положения Порядка приведённым требованиям не отвечает.

5. Анализ формулировки пункта 1 Порядка и её несоответствие федеральному закону

Апелляционная коллегия провела детальное сравнение формулировок:

Формулировка в пункте 1 Порядка: «за исключением участия в управлении политической партией, в том числе выборным органом профсоюзной организации Росрыболовства».

Формулировка в подпункте «б» пункта 3 части 1 статьи 17 Закона о государственной гражданской службе: «за исключением участия на безвозмездной основе в управлении политической партией, органом профессионального союза, в том числе выборным органом первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе, участия в съезде (конференции) или общем собрании иной общественной организации, жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, товарищества собственников недвижимости».

Вывод суда: Приведённая формулировка в Порядке не соответствует подпункту «б» пункта 3 части 1 статьи 17 Закона о государственной гражданской службе, регулирующей рассматриваемые правоотношения.

6. Анализ содержания Закона о профессиональных союзах и принцип их независимости

Апелляционная коллегия обратилась к определению профсоюза и первичной профсоюзной организации в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»:

• Профсоюз — добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов. Все профсоюзы пользуются равными правами (пункт 1 статьи 2).

• Первичная профсоюзная организация — добровольное объединение членов профсоюза, работающих, как правило, в одной организации независимо от форм собственности и подчинённости, либо в филиале, представительстве или ином обособленном структурном подразделении организации, либо у работодателя — индивидуального предпринимателя, действующее на основании устава общероссийского или межрегионального профсоюза либо на основании устава первичной профсоюзной организации, принятого в соответствии с уставом соответствующего профсоюза (абзац второй статьи 3).

• Профсоюзный орган — орган, образованный в соответствии с уставом профсоюза, объединения (ассоциации) профсоюзов или уставом первичной профсоюзной организации (абзац девятый статьи 3).

Суд подчеркнул, что профсоюзы независимы в своей деятельности от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, работодателей, их объединений (союзов, ассоциаций), политических партий и других общественных объединений, им не подотчётны и не подконтрольны (пункт 1 статьи 5 Закона о профессиональных союзах).

7. Множественность первичных профсоюзных организаций в одном государственном органе

Апелляционная коллегия установила, что при содержании и истолковании оспариваемого нормативного положения не учитываются требования статей 29-31, 37 Трудового кодекса Российской Федерации, допускающих, что у одного работодателя может быть несколько первичных профсоюзных организаций.

Суд пришёл к выводу, что пункт 1 Порядка, ограничивая право гражданского служащего участвовать в управлении органом профессионального союза исключительно в выборном органе профсоюзной организации Росрыболовства, противоречит приведённым выше положениям нормативных актов, имеющих большую юридическую силу, не отвечает общеправовому критерию правовой определённости и вытекающим из него требованиям ясности, недвусмысленности и согласованности правовых норм, так как его содержание не обеспечивает однозначное понимание и толкование нормы, приводит к возможности её произвольного применения.

8. Отклонение возражений ответчика о конфликте интересов

Апелляционная коллегия отметила, что возражения на административный иск от представителей Росрыболовства и Минсельхоза России, заявленные в суде первой и апелляционной инстанций, сводятся к оценке конкретных обстоятельств и фактов, касающихся создания первичной профсоюзной организации «Рыбоохрана», участия в этом процессе административного истца. Однако эти обстоятельства правового значения для разрешения данного административного дела, рассматриваемого в порядке абстрактного нормоконтроля, не имеют.

Суд также указал, что ссылки в апелляционной жалобе на то, что замещение должности гражданского служащего подразумевает обязательность соблюдения ряда ограничений и запретов, выполнения обязательств и требований к служебному поведению, установленных федеральными законами, а также необходимость сообщать о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта, не могут свидетельствовать о незаконности обжалованного решения суда, как ему не противоречащие.

9. Применение норм административного судопроизводства

Апелляционная коллегия руководствовалась пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которому по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения спора

Критерий соответствия нормативного акта актам, имеющим большую юридическую силу, и критерий правовой определённости:

Апелляционная коллегия установила, что пункт 1 Порядка в оспариваемой части:

1. Не соответствует подпункту «б» пункта 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который предусматривает безуведомительный порядок и отсутствие необходимости получения разрешения на участие гражданского служащего на безвозмездной основе в управлении органом профессионального союза, в том числе выборным органом первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе.

2. Не отвечает общеправовому критерию правовой определённости, установленному Конституционным Судом Российской Федерации, и вытекающим из него требованиям ясности, недвусмысленности и согласованности правовых норм.

3. Вводит не предусмотренные федеральным законом ограничения в отношении объёма прав гражданских служащих, что выходит за пределы компетенции Росрыболовства.

Указания нижестоящим органам и органам власти

Хотя апелляционное определение не содержит прямых указаний нижестоящим судам (поскольку дело рассматривалось в порядке абстрактного нормоконтроля), из решения вытекают следующие практические последствия:

1. Для Федерального агентства по рыболовству: Пункт 1 Порядка подлежит приведению в соответствие с подпунктом «б» пункта 3 части 1 статьи 17 Закона о государственной гражданской службе путём исключения ограничения на участие в управлении органом профессионального союза, в том числе выборным органом первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе.

2. Для органов, применяющих Порядок: Норма пункта 1 Порядка в части, ограничивающей право гражданского служащего участвовать в управлении органом профессионального союза исключительно в выборном органе профсоюзной организации Росрыболовства, не подлежит применению.

3. Для гражданских служащих Росрыболовства: Они имеют право участвовать на безвозмездной основе в управлении органом профессионального союза, в том числе выборным органом первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе, без необходимости получения разрешения представителя нанимателя.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 15 января 2025 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Федерального агентства по рыболовству — без удовлетворения.

Правовые последствия: Со дня вступления решения суда первой инстанции в законную силу пункт 1 Порядка получения федеральными государственными гражданскими служащими центрального и зарубежного аппаратов Федерального агентства по рыболовству и его территори