АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ПОСТАНОВЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ
I. РЕКВИЗИТЫ АКТА
Вид и номер акта: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 12-П от 18 марта 2025 года
Заявитель: Псковское региональное отделение политической партии «Российская объединенная демократическая партия «ЯБЛОКО» (региональное отделение политической партии, обладающее статусом избирательного объединения)
Повод к рассмотрению: Жалоба Псковского регионального отделения РОДП «ЯБЛОКО»
Основание к рассмотрению: Обнаружившаяся неопределённость в вопросе о соответствии Конституции РФ оспариваемых законоположений (статья 125, пункт «а», часть 4 Конституции РФ)
Оспариваемые нормы:
- пункт 4 статьи 23 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (о моменте приобретения юридической силы изменениями сведений в ЕГРЮЛ);
- пункт 5 статьи 27 Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях» (об обязанности информировать уполномоченные органы об изменении сведений в течение семи рабочих дней и представить документы в течение 14 дней);
- подпункт «л» пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (о содержании в ЕГРЮЛ сведений о лице, имеющем право без доверенности действовать от имени юридического лица);
- подпункт «б» пункта 25 статьи 38 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (об основании отказа в регистрации списка кандидатов при отсутствии необходимых документов);
- подпункт «б» пункта 9 статьи 36 Избирательного кодекса Псковской области (Закон Псковской области от 1 августа 2003 года № 295-оз) (об основании отказа в регистрации единого списка кандидатов).
II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ
Конкретное дело заявителя
Постановления территориальных избирательных комиссий Печорского, Пыталовского, Струго-Красненского, Красногородского и Опочецкого районов Псковской области от 5 августа 2023 года, а также Локнянского и Новоржевского районов от 7 августа 2023 года о регистрации единых списков кандидатов, выдвинутых Псковским РО РОДП «ЯБЛОКО» на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований (назначены на 10 сентября 2023 года), были обжалованы в районные суды Псковской области конкурирующими избирательными объединениями.
Суть спора: Документы о выдвижении списков кандидатов (датированные 16–17 июля 2023 года) были заверены подписью гражданина Г., избранного председателем регионального отделения на конференции 24 июня 2023 года. Однако в ЕГРЮЛ сведения о Г. как о лице, имеющем право без доверенности действовать от имени юридического лица, были внесены только 18 июля 2023 года.
Позиция судов: Пушкиногорский, Пыталовский, Стругокрасненский, Бежаницкий, Опочецкий и Печорский районные суды Псковской области решениями от 14, 16 и 17 августа 2023 года удовлетворили требования о признании постановлений о регистрации недействительными, посчитав, что документы были заверены лицом, не имевшим на момент подписания полномочий действовать от имени регионального отделения (до внесения сведений в ЕГРЮЛ). Суды вышестоящих инстанций, включая Верховный Суд РФ, согласились с этими выводами.
Нарушаемые конституционные права
По мнению заявителя, оспариваемые законоположения в их взаимосвязи нарушают статьи 1, 2, 15, 17–19, 30, 32, 55, 75¹ и 130 Конституции РФ, поскольку по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, они позволяют признавать, что полномочия руководителя избирательного объединения на подписание документов о выдвижении и регистрации списка кандидатов возникают не с момента его избрания, а с даты внесения в ЕГРЮЛ сведений о наличии у этого лица права действовать от имени регионального отделения без доверенности.
III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА
Сущность конфликта
Конфликт возникает между двумя конституционно значимыми системами регулирования:
-
Гражданско-правовой системой (государственная регистрация юридических лиц, ведение ЕГРЮЛ, момент приобретения юридической силы изменениями сведений о полномочиях руководителя), которая обеспечивает правовую определённость и доверие в гражданском обороте;
-
Электорально-правовой системой (право граждан на объединение, право политических партий выдвигать кандидатов, гарантии избирательных прав), которая обеспечивает реализацию конституционного права на участие в политической жизни.
Почему вопрос имеет конституционное значение
Неопределённость в правоприменении: Суды истолковали оспариваемые нормы таким образом, что полномочия избранного руководителя регионального отделения политической партии на подписание документов о выдвижении кандидатов возникают только с момента внесения сведений в ЕГРЮЛ, а не с момента его избрания. Это создаёт разрыв между фактическим избранием и юридическим признанием полномочий.
Баланс конституционно защищаемых интересов: С одной стороны, необходимо обеспечить правовую определённость в гражданском обороте и достоверность сведений в ЕГРЮЛ. С другой стороны, необходимо гарантировать реальную возможность политических партий и их региональных отделений участвовать в выборах как избирательных объединений, что является проявлением конституционного права граждан на объединение (статья 30, часть 1 Конституции РФ) и права избирать и быть избранными (статья 32, части 1–2 Конституции РФ).
Угроза политическому плюрализму: Истолкование норм, при котором региональные отделения политических партий оказываются отстранены от участия в выборах по формальным причинам, не имеющим разумного оправдания, может привести к необоснованному ограничению политической конкуренции и деформации принципов многопартийности (статьи 13, части 3–4 Конституции РФ).
IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ
Соответствуют ли Конституции РФ положения пункта 4 статьи 23 ФЗ «О некоммерческих организациях», пункта 5 статьи 27 ФЗ «О политических партиях», подпункта «л» пункта 1 статьи 5 ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», подпункта «б» пункта 25 статьи 38 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и подпункта «б» пункта 9 статьи 36 Избирательного кодекса Псковской области в той мере, в какой они препятствуют избранному в установленном порядке руководителю регионального отделения политической партии, обладающего статусом избирательного объединения, подписывать (заверять) документы о выдвижении списков кандидатов до внесения в ЕГРЮЛ сведений о нём как о лице, имеющем право без доверенности действовать от имени юридического лица?
V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА
A. Итоговый вывод
Оспариваемые нормы признаны конституционными в выявленном конституционно-правовом смысле. КС РФ не дисквалифицировал нормы, а истолковал их таким образом, чтобы они не препятствовали избранному в установленном порядке руководителю регионального отделения политической партии подписывать (заверять) документы о выдвижении списков кандидатов до внесения в ЕГРЮЛ сведений о его полномочиях. Иное истолкование привело бы к необоснованному ограничению реальной возможности региональных отделений политических партий участвовать в избирательных отношениях в качестве избирательных объединений и отступлению от предписаний Конституции РФ.
B. Развёрнутое обоснование
1. Конституционная природа права на объединение и роль политических партий в демократии
Конституционная основа: Статьи 1 (часть 1), 2, 13, 17 (часть 1), 18, 19 (часть 1), 29 (часть 3) и 30 (часть 1) Конституции РФ
Позиция Суда: Право каждого на объединение относится к базовым ценностям гражданского общества и правового государства, основанных на принципах верховенства права и демократии. Оно включает равное для всех право в условиях признаваемого политического и идеологического многообразия свободно объединяться для защиты своих законных интересов и правомерного выражения своих мнений и убеждений.
Политические партии — особый вид общественных объединений, призванные обеспечивать участие граждан в политической жизни страны, политическое взаимодействие общества и государства и тем самым открыто влиять на формирование органов публичной власти и осуществление контроля за ними. Деятельность политических партий непосредственно связана с организацией и функционированием публичной (политической) власти; они включены в процесс властных отношений и одновременно выступают в качестве необходимого института правовой демократии, обеспечивающего целостность и устойчивость политической системы.
Ссылки на ранее выраженные позиции КС РФ: Постановления от 25 апреля 2000 года № 7-П, от 1 февраля 2005 года № 1-П, от 16 июля 2007 года № 11-П, от 19 декабря 2013 года № 28-П, от 16 декабря 2014 года № 33-П, от 13 апреля 2017 года № 11-П, от 15 ноября 2018 года № 42-П, от 17 мая 2024 года № 23-П.
2. Конституционные требования к избирательному законодательству
Конституционная основа: Статьи 3 (части 2–3), 32 (части 1–3), 71 (пункты «в», «г»), 72 (пункт «н» части 1), 76 (части 1–2), 81 (часть 4), 96 (часть 2), 130 (часть 2) Конституции РФ
Позиция Суда: Конституция РФ, объявляя референдум и свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа и закрепляя право граждан избирать и быть избранными, непосредственно не определяет порядка подготовки и проведения выборов. Регулирование избирательных отношений образует компетенцию федерального законодателя и законодателей субъектов РФ.
Разграничение предметов ведения между органами государственной власти РФ и субъектов РФ обусловлено федеративной природой российского государства. Избирательное законодательство субъектов РФ выступает в качестве конкретизирующего нормативного регулятора избирательных прав граждан, чьи основные гарантии установлены федеральными законами. Вторичный характер регулирования субъектами РФ электоральных отношений подразумевает преимущественную обязанность предусмотреть фундаментальные условия реализации избирательных прав на федеральном уровне.
Ссылки на ранее выраженные позиции КС РФ: Постановления от 11 марта 2008 года № 4-П, от 22 декабря 2015 года № 34-П.
3. Конституционные критерии для ограничения избирательных прав
Конституционная основа: Статьи 1 (часть 1), 3 (часть 3), 13 (части 1, 3–4), 19 (части 1–2), 30 (часть 1), 32 (части 1–2), 55 (часть 3), 75¹ Конституции РФ
Позиция Суда: При определении электорально-правового статуса политической партии как избирательного объединения не могут не учитываться природа народного представительства и конституционное предназначение выборов в правовом государстве, несовместимые с отступлением от общепризнанных принципов всеобщего, равного, свободного и прямого избирательного права и с необоснованным ограничением политической конкуренции.
Выдвижение политической партией кандидатов связано с формированием сложного комплекса правоотношений, в которых участвуют политическая партия в целом, сами кандидаты и избиратели. Это детерминирует необходимость обеспечения баланса конституционно защищаемых прав и законных интересов указанных лиц.
Значимость для конституционной демократии принципов политического плюрализма и многопартийности не отменяет того, что право избирать и быть избранным является личным правом гражданина и не может существовать изолированно от его носителей, которые и в случае партийного выдвижения не утрачивают своих правомочий, находящихся под защитой государства.
Требования к законодательному регулированию: Законодательное регулирование участия политических партий в выборах должно отвечать конституционным требованиям идеологического и политического плюрализма, многопартийности и равенства политических партий перед законом и судом и одновременно не допускать деформирования истинного смысла народовластия, искажения существа избирательных прав граждан и умаления гарантированной им возможности быть полноправным субъектом народовластия.
Устанавливая правила и гарантии их соблюдения, федеральному законодателю надлежит учитывать, что они должны отвечать общепризнанным критериям правовой определённости, не отступать от конституционной природы выборов, не посягать на само существо активного и пассивного избирательного права граждан, не иметь своим следствием создание избыточных препятствий для свободы политической деятельности и полноценного участия граждан в выборах и вводить лишь такие обусловленные конституционно значимыми целями ограничения избирательных прав, которые должны быть юридически и социально оправданными.
Ссылки на ранее выраженные позиции КС РФ: Постановления от 17 ноября 1998 года № 26-П, от 11 июня 2002 года № 10-П, от 24 декабря 2012 года № 32-П, от 23 октября 2020 года № 43-П, от 12 марта 2021 года № 6-П, от 7 июня 2023 года № 31-П, от 13 декабря 2024 года № 57-П.
4. Системное место оспариваемых норм в избирательном законодательстве
Конституционная основа: Статья 1 (пункты 1–3, 6) Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
Позиция Суда: Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» имеет системообразующее значение для правового регулирования электоральных отношений. Он определяет основные гарантии реализации гражданами конституционного права на участие в выборах и референдумах, имеет прямое действие и применяется на всей территории РФ. Федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов РФ о выборах и референдумах не должны ему противоречить.
Согласно статье 32 названного Федерального закона граждане РФ, обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно либо в составе списка кандидатов. Выдвижение кандидатов в составе списка кандидатов может быть осуществлено политической партией, имеющей право участвовать в выборах, либо её региональным отделением или иным структурным подразделением.
Согласно статье 35 названного Федерального закона список кандидатов должен быть заверен подписью лица, уполномоченного на то уставом избирательного объединения или решением уполномоченного органа избирательного объединения, а также печатью избирательного объединения, если оно является юридическим лицом.
Согласно статье 38 названного Федерального закона регистрация списка кандидатов осуществляется при наличии предусмотренных документов. Основаниями отказа в регистрации могут быть только обстоятельства, исчерпывающим образом перечисленные в данной статье, к которым относится отсутствие среди документов документов, необходимых в соответствии с названным Федеральным законом, иным законом для уведомления о выдвижении и (или) регистрации списка кандидатов, за исключением случаев отсутствия указанных документов в отношении отдельных кандидатов, включённых в список кандидатов (подпункт «б» пункта 25).
Вывод: Действующие законодательные акты о выборах признают политические партии, их региональные отделения и иные структурные подразделения избирательными объединениями, имеющими право выдвигать кандидатов, списки кандидатов на выборах.
5. Государственная регистрация политических партий и момент приобретения юридической силы изменениями сведений в ЕГРЮЛ
Конституционная основа: Статьи 4, 15, 27 Федерального закона «О политических партиях»; статьи 5, 23 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»; статьи 49–50 Гражданского кодекса РФ
Позиция Суда: Политическая партия и её региональные отделения подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» с учетом установленного Федеральным законом «О политических партиях» специального порядка. Политическая партия и её региональные отделения осуществляют свою деятельность в полном объеме, в том числе как юридические лица, с момента государственной регистрации.
Среди сведений о юридическом лице, в том числе применительно к политической партии и её региональным отделениям, в ЕГРЮЛ обязательно указываются сведения о лице, имеющем право без доверенности действовать от имени юридического лица (подпункт «л» пункта 1 статьи 5 ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»).
На основании пункта 5 статьи 27 ФЗ «О политических партиях» политическая партия, её региональные отделения и иные зарегистрированные структурные подразделения в течение семи рабочих дней обязаны информировать уполномоченный орган об изменении сведений, перечисленных в пункте 1 статьи 5 ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (в том числе об изменении сведений о лице, имеющем право без доверенности действовать от имени юридического лица), и в течение 14 дней представить соответствующие документы.
Ключевой момент: Изменения, вносимые в сведения о лице, имеющем право без доверенности действовать от имени юридического лица, приобретают юридическую силу со дня их внесения в ЕГРЮЛ (пункт 4 статьи 23 ФЗ «О некоммерческих организациях»).
Цель государственной регистрации: Государственная регистрация юридических лиц направлена на адекватное отражение в ЕГРЮЛ сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, а также о внесении изменений в их учредительные документы. Достоверность сведений в ЕГРЮЛ преследует цель обеспечения правовой определённости, стабильности и предсказуемости в сфере гражданского оборота, поддержания высокого уровня взаимного доверия между субъектами экономической деятельности, предотвращения недобросовестного использования данных о юридических лицах.
Ссылки на ранее выраженные позиции КС РФ: Постановления от 18 мая 2015 года № 10-П, от 21 мая 2021 года № 20-П, от 6 декабря 2011 года № 26-П.
6. Различие между гражданско-правовым статусом юридического лица и электоральным статусом избирательного объединения
Конституционная основа: Статьи 1 (часть 1), 30 (часть 1), 32 (части 1–2) Конституции РФ; статьи 4, 26, 36 ФЗ «О политических партиях»; статьи 49–50 ГК РФ
Позиция Суда: Участие регионального отделения политической партии в выборах в качестве избирательного объединения не означает, что оно утрачивает права и обязанности юридического лица. Несмотря на то что государственная регистрация в качестве юридического лица является обязательным условием законного существования регионального отделения политической партии, это не может свидетельствовать о распространении на него юридических последствий такой регистрации (актуализации сведений о нём) в публично-правовой сфере, в том числе в правоотношениях, в которых оно выступает в качестве избирательного объединения.
Разграничение сфер регулирования: Гражданский кодекс РФ в пункте 4 статьи 49 устанавливает, что им регулируются гражданско-правовое положение юридических лиц и порядок их участия в гражданском обороте, а в пункте 6 статьи 50 специально предусматривает неприменимость его правил к отношениям по осуществлению некоммерческими организациями своей основной деятельности (если законом или уставом не предусмотрено иное).
Схожим образом ФЗ «О политических партиях» прямо оговаривает, что особенности гражданско-правового положения политической партии как вида общественной организации определяются данным Федеральным законом (статья 4). ФЗ «О некоммерческих организациях» исходит из того, что им устанавливаются особенности гражданско-правового положения некоммерческих организаций отдельных организационно-правовых форм, видов и типов (пункт 1 статьи 1).
Особенности политических партий: Правовое регулирование государственной регистрации юридических лиц рассчитано в основном на применение в отношении участников гражданского оборота, деятельность которых большей частью локализована в области имущественных отношений гражданско-правового характера. Этот признак не имеет такого же определяющего значения для региональных отделений политических партий, которые наделены особым публично-правовым статусом избирательных объединений и осуществляют экономическую деятельность лишь постольку, поскольку это отвечает достижению целей, ради которых создаются политические партии, т.е. обеспечению совместного участия их членов и сторонников в политической жизни.
Вывод: Отмеченные особенности политических партий и их региональных отделений, признанных законом избирательными объединениями, позволяющие отграничить их от юридических лиц иных видов, обусловливают необходимость истолкования оспариваемых норм преимущественно в контексте федеральных законов «О политических партиях» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
7. Момент возникновения полномочий избранного руководителя регионального отделения политической партии
Конституционная основа: Статьи 26, 27, 36 ФЗ «О политических партиях»; статьи 32, 35 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
Позиция Суда: В силу положений статей 26 и 36 ФЗ «О политических партиях» региональные отделения политических партий вправе участвовать в выборах и референдумах в соответствии с законодательством РФ.
Реализуя данное право, региональное отделение политической партии согласно подпункту «г» пункта 1 статьи 27 названного Федерального закона обязано извещать избирательную комиссию соответствующего уровня о проведении мероприятий, связанных с выдвижением своих кандидатов (списков кандидатов).
Ключевой вывод: Из совокупности правовых норм, содержащихся в подпункте «г» пункта 1 статьи 18, пунктах 4 и 6 статьи 25, пункте 5 статьи 28 и подпункте «
