ВС подтвердил право регионов устанавливать дополнительные критерии газификации

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-42, Апелляционное определение ВС РФ от 13 марта 2025 г.

Дата принятия: 13 марта 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Горчакова Е.В., Зинченко И.Н. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец: Фокина Анна Сергеевна (гражданин, оспаривающий нормативный акт) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представляемое Министерством энергетики РФ и Федеральной антимонопольной службой)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (постановления Правительства РФ) в части его соответствия законодательству о газоснабжении и антикоррупционным требованиям.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 2021 г. № 1547 утверждены Правила подключения (технологического присоединения) газоиспользующего оборудования и объектов капитального строительства к сетям газораспределения. Абзацем вторым пункта 1 этих Правил предусмотрено, что на территории городов Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя высшим должностным лицом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные критерии осуществления мероприятий по подключению газоиспользующего оборудования и иные сроки, отличные от установленных Правилами. На основании распоряжения Мэра Москвы от 15 октября 2021 г. № 590-РМ мероприятия по газификации осуществляются при условии наличия мероприятий по газификации заявителя в программе газификации, утверждённой Правительством Москвы. Программа газификации Москвы от 19 января 2021 г. предусматривает газификацию лишь 23 адресов, в перечень которых домовладение Фокиной не входит. В связи с этим АО «МОСГАЗ» отказало ей в технологическом присоединении домовладения к сетям газораспределения.

Процессуальная история

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 10 декабря 2024 г. по делу № АКПИ24-917): Фокина А.С. обратилась с административным исковым заявлением о признании недействующим и не подлежащим применению абзаца второго пункта 1 Правил в части, предоставляющей высшему должностному лицу г. Москвы полномочия устанавливать дополнительные критерии и иные сроки подключения. Истец ссылалась на противоречие оспариваемой нормы статьям 8, 8¹, 16, 17 Федерального закона от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» (далее — Закон о газоснабжении), статье 426 ГК РФ, а также на наличие коррупциогенных факторов согласно методике антикоррупционной экспертизы (постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96). Истец указала, что правовая и антикоррупционная экспертизы были проведены в отношении проекта Правил, в котором отсутствовал оспариваемый абзац второй пункта 1. Суд первой инстанции отказал в удовлетворении административного иска, установив, что оспариваемое положение Правил не содержит широких дискреционных полномочий и не допускает выборочного изменения объёма прав.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 13 марта 2025 г.): Не согласившись с решением суда первой инстанции, Фокина А.С. подала апелляционную жалобу, ссылаясь на несоответствие вывода суда об отсутствии коррупциогенных факторов заключению антикоррупционной экспертизы, проведённой Министерством юстиции РФ. Истец указала, что материалами дела подтверждается факт непроведения Минюстом России правовой и антикоррупционной экспертизы в отношении оспариваемого положения Правил. Также истец возражала против того, что суд разрешил вопрос об обязанностях Минюста России, не привлечённого к участию в деле. Правительство РФ просило оставить решение суда первой инстанции без изменения. Апелляционная коллегия оснований для удовлетворения жалобы не нашла и оставила решение без изменения.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между правом гражданина на справедливое разрешение спора об оспаривании нормативного акта, с одной стороны, и полномочиями Правительства РФ на установление дифференцированного правового регулирования в области газоснабжения для отдельных субъектов РФ — с другой. Центральный вопрос: может ли Правительство РФ в постановлении о правилах технологического присоединения к газораспределительным сетям предоставить высшим должностным лицам городов федерального значения (Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя) полномочия устанавливать дополнительные критерии и иные сроки подключения, отличные от федеральных, или такое делегирование нарушает принцип единообразия правового регулирования и содержит коррупциогенные факторы?

Дело имеет принципиальное значение, поскольку затрагивает баланс между централизованным федеральным регулированием в сфере критической инфраструктуры (газоснабжение) и правом субъектов РФ на дифференцированное применение федеральных норм с учётом региональных особенностей. Кроме того, дело касается применения антикоррупционной экспертизы и вопроса о том, свидетельствует ли отсутствие нормы в проекте акта о её коррупциогенности.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Основной вопрос: Соответствует ли абзац второй пункта 1 Правил подключения газоиспользующего оборудования нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности Закону о газоснабжении и ГК РФ, в части предоставления высшим должностным лицам городов Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя полномочий устанавливать дополнительные критерии и иные сроки подключения?

2. Вспомогательный вопрос: Содержит ли оспариваемая норма коррупциогенные факторы в смысле Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»?

3. Процедурный вопрос: Нарушены ли права истца тем, что суд первой инстанции разрешил вопрос об обязанностях Минюста России, не привлечённого к участию в деле?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила, что Правительство Российской Федерации вправе наделить высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (городов Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя) полномочиями устанавливать дополнительные критерии осуществления мероприятий по подключению газоиспользующего оборудования и иные сроки, отличные от установленных федеральными Правилами, поскольку такое делегирование полномочий соответствует Закону о газоснабжении и не содержит коррупциогенных факторов. Оспариваемое положение Правил не противоречит нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права и законные интересы административного истца, и суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении иска.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база полномочий Правительства РФ на принятие оспариваемого постановления

Суд исходил из того, что правовые, экономические и организационные основы отношений в области газоснабжения в Российской Федерации определены Законом о газоснабжении (часть 1 статьи 1). В соответствии с частью 2 статьи 8 Закона о газоснабжении утверждение правил технологического присоединения газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям отнесено к полномочиям Правительства Российской Федерации. Реализуя предоставленные законодателем полномочия, Правительство РФ Постановлением № 1547 утвердило Правила, определяющие порядок подключения газоиспользующего оборудования и объектов капитального строительства к сетям газораспределения. Полномочия Правительства РФ на принятие Постановления № 1547 подтверждены вступившими в законную силу решениями ВС РФ от 11 мая 2022 г. № АКПИ22-171 и от 23 мая 2023 г. № АКПИ23-181.

2. Правовое основание для делегирования полномочий региональным органам власти

Суд установил, что статья 8 Закона о газоснабжении предусматривает, что к полномочиям исполнительных органов субъектов Российской Федерации в области газоснабжения относятся: утверждение графиков перевода потребителей на альтернативные виды топлива (аварийные или резервные); утверждение графиков частичного или полного ограничения подачи газа потребителям в случае нарушения технологического режима работы газотранспортной системы при аварии (часть 1). Критически важным является положение части 2 статьи 8 Закона о газоснабжении, согласно которому иные полномочия исполнительных органов субъектов Российской Федерации в области газоснабжения могут быть установлены федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами.

Суд подчеркнул, что в силу статьи 3 ГК РФ под иными правовыми актами понимаются в том числе постановления Правительства Российской Федерации. Таким образом, во исполнение положений, закреплённых частью 2 статьи 8¹ Закона о газоснабжении, Правительство Российской Федерации вправе наделить высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) — гг. Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя полномочиями устанавливать дополнительные критерии осуществления мероприятий по подключению газоиспользующего оборудования и иные сроки, отличные от установленных Правилами.

3. Отсутствие необоснованно широких дискреционных полномочий

Суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу, с которым согласилась апелляционная коллегия, что оспариваемое положение Правил не содержит широких дискреционных полномочий и не допускает выборочного изменения объёма прав и чрезмерной свободы подзаконного нормотворчества, поскольку указанное выше право высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) — гг. Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя ограничено конкретными вопросами, по которым могут быть приняты такие решения. Полномочия региональных органов власти чётко определены и касаются только установления дополнительных критериев и иных сроков подключения, а не произвольного изменения сути правил.

4. Анализ коррупциогенных факторов и антикоррупционной экспертизы

Суд дал оценку доводу Фокиной А.С. о непроведении Минюстом России правовой и антикоррупционной экспертизы в отношении абзаца второго пункта 1 Правил и сделал верный вывод о том, что отсутствие оспариваемого административным истцом нормативного положения в проекте Постановления № 1547 не свидетельствует о нарушении процедуры принятия акта и о его коррупциогенности.

Суд опирался на определение коррупциогенных факторов, содержащееся в части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», согласно которому под коррупциогенными факторами понимаются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределённые, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Оценив результаты состоявшейся антикоррупционной экспертизы проекта Постановления № 1547 и должным образом проанализировав содержание оспариваемой нормы на предмет наличия в ней коррупциогенных факторов, суд первой инстанции сделал обоснованный вывод об их отсутствии. Апелляционная коллегия согласилась с этим выводом, подчеркнув, что какой-либо неопределённости оспариваемая норма не содержит.

5. Отсутствие нормативного акта большей юридической силы, противоречащего оспариваемому положению

Суд установил, что нормативного правового акта большей юридической силы, который бы предусматривал иной порядок установления критериев осуществления мероприятий по подключению газоиспользующего оборудования и объектов капитального строительства к сетям газораспределения, не имеется. Это означает, что оспариваемое положение не нарушает иерархию нормативных актов и соответствует требованиям пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, согласно которому основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

6. Процедурный вопрос о привлечении Минюста России к участию в деле

Суд отклонил довод истца о том, что суд первой инстанции разрешил вопрос об обязанностях Минюста России, не привлечённого к участию в деле. Суд опирался на разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, данные в абзаце втором пункта 12 постановления от 11 июня 2020 г. № 5 «О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции», согласно которым разрешение вопроса о правах и об обязанностях лица, которое не было привлечено к участию в деле, в частности, может иметь место тогда, когда из решения суда следует вывод о том, что данное лицо лишается прав, ограничивается в правах, наделяется правами и (или) на него возлагаются обязанности. Суд пришёл к выводу, что таких выводов из решения суда первой инстанции не следует, поскольку суд лишь оценил результаты проведённой Минюстом России экспертизы, но не возлагал на него новых обязанностей.

7. Соответствие решения нормам процессуального и материального права

Суд установил, что суд первой инстанции в полной мере выяснил все обстоятельства, установленные частью 8 статьи 213 КАС РФ, и пришёл к обоснованному выводу о том, что оспариваемое положение Правил не содержит широких дискреционных полномочий и не допускает выборочного изменения объёма прав и чрезмерной свободы подзаконного нормотворчества. Обжалуемое решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Апелляционная коллегия пришла к выводу, что предусмотренных статьёй 310 КАС РФ оснований для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке не имеется.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Суд разрешил спор путём применения следующего критерия: нормативный правовой акт может быть признан недействующим полностью или в части только в том случае, если он несоответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (пункт 1 части 2 статьи 215 КАС РФ). Поскольку оспариваемое положение Правил не противоречит Закону о газоснабжении, ГК РФ и иным актам большей юридической силы, а также не содержит коррупциогенных факторов в смысле Федерального закона № 172-ФЗ, суд отказал в удовлетворении иска.

Суд не дал специальных указаний нижестоящим судам или органам власти, поскольку спор касался исключительно вопроса о соответствии нормативного акта законодательству. Однако косвенно суд подтвердил правомерность применения распоряжения Мэра Москвы от 15 октября 2021 г. № 590-РМ, принятого на основании оспариваемого положения Правил.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

1. Решение Верховного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2024 г. оставить без изменения.
2. Апелляционную жалобу Фокиной Анны Сергеевны оставить без удовлетворения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Утверждение модели дифференцированного федерального регулирования в критических сферах

Определение подтверждает, что Правительство РФ вправе в рамках своих полномочий по принятию подзаконных актов предусматривать дифференцированное правовое регулирование для отдельных субъектов РФ, в том числе городов федерального значения, если такое дифференцирование прямо предусмотрено федеральным законом (в данном случае — частью 2 статьи 8 Закона о газоснабжении). Это означает, что модель «федеральные Правила + региональные уточнения» является конституционно и законодательно допустимой в сфере газоснабжения и, вероятно, может быть применена и в других сферах критической инфраструктуры.

2. Разграничение между дискреционными полномочиями и коррупциогенностью

Суд провёл чёткую границу между законным предоставлением органам власти полномочий на принятие нормативных актов в определённой сфере (дискреция) и коррупциогенностью таких полномочий. Суд установил, что полномочия не являются коррупциогенными, если они ограничены конкретными вопросами, по которым могут быть приняты решения. Это означает, что наличие дискреции само по себе не свидетельствует о коррупциогенности; коррупциогенность возникает только при необоснованно широких пределах усмотрения или возможности необоснованного применения исключений из общих правил.

3. Переоценка значения отсутствия нормы в проекте акта

Суд отклонил довод истца о том, что отсутствие оспариваемого положения в проекте Постановления № 1547 свидетельствует о его коррупциогенности или о нарушении процедуры принятия акта. Это означает, что суд признал, что нормы могут быть добавлены в ходе подготовки акта без проведения повторной антикоррупционной экспертизы, если они не содержат коррупциогенных факторов. Однако это положение может быть оспорено в будущих делах, поскольку оно потенциально ослабляет требования к проведению экспертизы всех элементов нормативного акта.

4. Применение постановления Пленума ВС РФ № 5 от 11 июня 2020 г.

Суд применил разъяснения Пленума ВС РФ о том, что разрешение вопроса об обязанностях лица, не привлечённого к участию в деле, допустимо только в том случае, если из решения суда следует вывод о том, что данное лицо лишается прав, ограничивается в правах, наделяется правами и (или) на него возлагаются обязанности. Это подтверждает, что суд может анализировать действия органов власти (в данном случае — Минюста России) без их привлечения к участию в деле, если такой анализ не влечёт возложение на них новых обязанностей.

5. Иерархия нормативных актов и критерии признания акта недействующим

Суд подтвердил, что единственным основанием для признания нормативного правового акта недействующим в административном судопроизводстве является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (пункт 1 части 2 статьи 215 КАС РФ). Это означает, что суд не может признать акт недействующим на основании его несоответствия общим принципам права, конституционным ценностям или доктринальным конструкциям, если такое несоответствие не выражено в виде прямого противоречия с актом большей юридической силы.

6. Последствия для практики газоснабжения и региональной политики

Определение подтверждает правомерность применения распоряжения Мэра Москвы от 15 октября 2021 г. № 590-РМ, которое ограничивает доступ к газификации только теми адресами, которые включены в программу газификации. Это означает, что граждане, чьи домовладения не включены в программу, не могут требовать подключения к газораспределительным сетям на основании федеральных Правил, если региональный орган власти установил более строгие критерии. Это может иметь значительные социальные последствия для граждан, проживающих в городах федерального значения.

7. Анти-абузивные оговорки и пределы дифференцирования

Хотя суд не сформулировал явных анти-абузивных оговорок, из определения следует, что дифференцирование правового регулирования допустимо только в пределах, установленных федеральным законом, и не должно приводить к полному лишению граждан и организаций прав, предусмотренных федеральными Правилами. Суд не рассматривал вопрос о том, может ли региональный орган власти установить критерии, которые фактически исключают возможность подключения для большинства граждан, но это остаётся открытым вопросом для будущей практики.

8. Применимость позиции за пределами газоснабжения

Позиция суда о допустимости дифференцированного федерального регулирования в рамках полномочий, предусмотренных федеральным законом, может быть применена и в других сферах, где федеральный закон предусматривает возможность установления региональных особенностей (например, в сфере водоснабжения, электроснабжения, теплоснабжения и т.д.). Это создаёт прецедент для расширения региональной дискреции в управлении критической инфраструктурой.

9. Значение для адвокатской практики

Для адвокатов, представляющих интересы граждан и организаций в спорах о подключении к инженерным сетям, определение указывает на необходимость оспаривания не самого положения Правил, а конкретных актов региональных органов власти, принятых на его основании, если такие акты нарушают права и законные интересы. Кроме того, адвокаты должны учитывать, что суд не признаёт коррупциогенность нормы только на основании её отсутствия в проекте акта; необходимо доказывать наличие конкретных коррупциогенных факторов в смысле Федерального закона № 172-ФЗ.

Заключение: Апелляционное определение ВС РФ от 13 марта 2025 г. подтверждает конституционность и законность модели дифференцированного федерального регулирования в сфере газоснабжения, при которой Правительство РФ вправе предоставлять высшим должностным лицам городов федерального значения полномочия на установление дополнительных критериев и иных сроков подключения. Суд отклонил доводы истца о коррупциогенности оспариваемого положения, установив, что оно не содержит необоснованно широких пределов усмотрения и ограничено конкретными вопросами. Определение имеет значение для практики