ВС обязал Сахалинскую область построить здание для пожарной части МЧС

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-51 (апелляционное определение ВС РФ)

Дата принятия: 13 марта 2025 г.

Место рассмотрения: г. Москва

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Горчакова Е.В., Зинченко И.Н. (судья-докладчик) - Секретарь: Иванов В.Н.

Стороны спора: - Истец (административный истец): Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) — федеральный орган исполнительной власти - Ответчик (административный ответчик): Правительство Сахалинской области — орган государственной власти субъекта РФ - Заинтересованные лица: Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) и его территориальное управление в Сахалинской области (ТУ Росимущества в Сахалинской области)

Категория спора: Административный спор, вытекающий из публично-правовых отношений между федеральным органом исполнительной власти и органом государственной власти субъекта РФ по исполнению межбюджетного соглашения о передаче имущества

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула дела

10 ноября 2017 г. МЧС России и Правительство Сахалинской области заключили соглашение о передаче земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в г. Южно-Сахалинске, из федеральной собственности в собственность Сахалинской области. По условиям соглашения (пункт «б» статьи 2) Правительство Сахалинской области обязалось осуществить строительство и дальнейшую передачу МЧС России современного здания для 5-й пожарно-спасательной части ФГКУ «1 отряд ФПС по Сахалинской области» взамен деревянного здания 1957 г. постройки, расположенного по адресу: Сахалинская область, г. Южно-Сахалинск, ул. Сахалинская, 145.

В ноябре 2017 г. МЧС России исполнило в полном объёме свои обязательства по соглашению (статья 3), что подтверждается распоряжениями ТУ Росимущества в Сахалинской области от 20 и 21 ноября 2017 г. (№ 177-р и № 178-р). По этим распоряжениям прекращены права постоянного пользования и оперативного управления МЧС России на земельные участки и объекты недвижимости, которые передали в государственную собственность Сахалинской области.

Однако Правительство Сахалинской области не исполнило обязательство по строительству и передаче объекта недвижимости. Претензия МЧС России от 9 сентября 2024 г. (№ 43-5588-24) о добровольном исполнении условий соглашения была отклонена письмом Правительства Сахалинской области от 30 сентября 2024 г. (№ 1.2-5114/24).

Процессуальная история

Суд первой инстанции (Верховный Суд РФ, решение от 9 января 2025 г., дело № АКПИ24-1009): МЧС России обратилось в ВС РФ с административным исковым заявлением об обязании Правительства Сахалинской области исполнить пункт «б» статьи 2 соглашения. В обоснование требования ссылалось на положения статей 308³, 309, 310, 314 ГК РФ, статьи 396 ГК РФ, а также на разъяснения Пленума ВС РФ от 24 марта 2016 г. № 7 и от 22 ноября 2016 г. № 54.

Правительство Сахалинской области возражало, ссылаясь на: (1) принцип разграничения расходных обязательств бюджетов разных уровней; (2) отсутствие соглашения о передаче полномочий с условием о федеральном финансировании; (3) нарушение пункта 6 статьи 85 Бюджетного кодекса РФ и статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»; (4) существенное изменение обстоятельств (геополитическая ситуация, сокращение доходов областного бюджета); (5) длительность строительства (не менее 4 лет 6 месяцев).

Решение суда первой инстанции: Административное исковое заявление МЧС России удовлетворено.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 13 марта 2025 г., дело № АПЛ25-51): Правительство Сахалинской области подало апелляционную жалобу, оспаривая решение суда первой инстанции и прося его отменить. В жалобе повторены доводы о том, что: (1) строительство является исключительной компетенцией МЧС России; (2) обязательство Сахалинской области ничтожно по абзацу второму статьи 31* Бюджетного кодекса РФ; (3) отсутствие соглашения о передаче полномочий препятствует строительству.

МЧС России и ТУ Росимущества в Сахалинской области в письменных возражениях просили отказать в удовлетворении апелляционной жалобы.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор возник между двумя уровнями государственной власти по поводу исполнимости договорного обязательства, вытекающего из межбюджетного соглашения о передаче имущества. Конфликт лежит на пересечении нескольких правовых режимов:

1. Гражданско-правовой режим — обязательства по исполнению договора в соответствии с принципами добросовестности и разумности (статьи 309, 310 ГК РФ);

2. Бюджетно-правовой режим — принцип разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы (статья 85 БК РФ, статья 31* БК РФ);

3. Административно-правовой режим — разграничение полномочий между федеральными органами и органами субъектов РФ (Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ, Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ);

4. Конституционно-правовой режим — принцип согласованных действий органов государственной власти разных уровней при передаче государственной собственности (позиция КС РФ).

Правовая проблема состоит в том, может ли суд обязать орган государственной власти субъекта РФ исполнить обязательство по строительству и передаче объекта недвижимости в федеральную собственность, если: (а) соглашение не содержит условия о федеральном финансировании; (б) строительство требует значительных бюджетных расходов; (в) отсутствует соглашение о передаче полномочий; (г) обстоятельства существенно изменились после заключения соглашения.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли суд обязать Правительство Сахалинской области исполнить обязательство по строительству и передаче объекта недвижимости в федеральную собственность, несмотря на отсутствие в соглашении условия о федеральном финансировании и несмотря на возражения, основанные на бюджетном законодательстве?

2. Является ли обязательство Правительства Сахалинской области ничтожным в силу абзаца второго статьи 31* Бюджетного кодекса РФ?

3. Препятствует ли отсутствие соглашения о передаче полномочий с условием о федеральном финансировании исполнению обязательства по строительству?

4. Может ли орган государственной власти субъекта РФ отказаться от исполнения обязательства, ссылаясь на существенное изменение обстоятельств (изменение геополитической ситуации, сокращение доходов бюджета)?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила, что соглашение о передаче имущества между МЧС России и Правительством Сахалинской области является действующим и подлежит исполнению на основе принципов добросовестности и разумности, установленных гражданским законодательством. Обязательство Правительства Сахалинской области по строительству и передаче объекта недвижимости не является расходным обязательством, посягающим на публичные интересы субъекта РФ, и не противоречит бюджетному законодательству. Суд отклонил все возражения, основанные на бюджетно-правовых ограничениях, и подтвердил правомерность судебного обязания к исполнению.

B. Развёрнутое обоснование

1. Действительность соглашения и полномочия сторон

Апелляционная коллегия установила, что соглашение от 10 ноября 2017 г. является действующим и сторонами не оспаривается. Материалами дела подтверждается, что соглашение было подготовлено в соответствии с поручением Председателя Правительства РФ от 24 апреля 2017 г. (№ ДМ-П4-2594р), которое последовало в ответ на обращение губернатора Сахалинской области от 24 апреля 2017 г. (№ П-1/74).

Вступившим в законную силу решением ВС РФ от 25 апреля 2022 г. по административному делу № АКПИ21-1074 (№ АПЛ22-266) проверены и подтверждены полномочия должностных лиц на заключение соглашения, а также установлено, что порядок передачи имущества на безвозмездной основе из федеральной собственности в собственность субъекта РФ соблюдён.

В соответствии с частью 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному делу, не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют те же лица. Таким образом, полномочия и законность заключения соглашения не могут быть пересмотрены в данном деле.

2. Правовая база передачи имущества между уровнями государственной власти

Апелляционная коллегия указала, что Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ и действующим Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ предусмотрены возможность и порядок безвозмездной передачи имущества из федеральной собственности в собственность субъектов РФ, а также из собственности субъектов РФ в федеральную собственность.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 30 июня 2006 г. № 8-П разъяснил, что по смыслу положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ во взаимосвязи с другими её положениями безвозмездная передача государственной собственности предполагает необходимость согласованных действий соответствующих органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ.

Таким образом, суд установил, что механизм передачи имущества между различными уровнями публично-правовых образований предусмотрен действующим законодательством и не противоречит бюджетному законодательству.

3. Взаимность исполнения обязательств по соглашению

Апелляционная коллегия подчеркнула, что МЧС России исполнило в полном объёме обязательства, предусмотренные статьёй 3 соглашения, что подтверждается распоряжениями ТУ Росимущества в Сахалинской области от 20 ноября 2017 г. № 177-р и от 21 ноября 2017 г. № 178-р.

По этим распоряжениям: - прекращено право постоянного (бессрочного) пользования ФГКУ «ДВРПСО МЧС России» тремя земельными участками с соответствующими кадастровыми номерами; - прекращено право оперативного управления ФГКУ «ДВРПСО МЧС России» 14 объектами недвижимости, расположенными в границах данных земельных участков; - указанное недвижимое имущество передано в государственную собственность Сахалинской области.

Суд исходил из того, что предусмотренные соглашением условия передачи имущества на безвозмездной основе из федеральной собственности в собственность Сахалинской области МЧС России соблюдены, что предполагает взаимное исполнение соглашения со стороны Правительства Сахалинской области, которое в пункте «б» статьи 2 соглашения обязалось осуществить строительство и дальнейшую передачу МЧС России объекта недвижимости.

4. Природа обязательства Сахалинской области: не расходное обязательство

Апелляционная коллегия отклонила возражение Правительства Сахалинской области о том, что исполнение пункта «б» статьи 2 соглашения нарушает бюджетное законодательство и принцип разграничения расходных обязательств.

Суд установил, что рассматриваемые по данному делу обязательства Правительства Сахалинской области выражаются исключительно в осуществлении строительства и последующей передаче МЧС России объекта недвижимости, а не в организации деятельности и финансировании подразделений федеральной противопожарной службы МЧС России, в связи с чем данные обязательства не являются расходными обязательствами Сахалинской области, посягающими на её публичные интересы.

Суд подчеркнул, что в рамках соглашения какие-либо обязанности, отнесённые к ведению федеральных органов исполнительной власти, на Правительство Сахалинской области не возлагаются. Обязательство по строительству — это обязательство по передаче имущества, а не по финансированию деятельности федеральной противопожарной службы.

5. Отсутствие условия о федеральном финансировании не препятствует исполнению

Апелляционная коллегия установила, что суд первой инстанции правомерно учёл, что соглашение не содержит условия о федеральном финансировании строительства указанного объекта недвижимости, а механизм передачи имущества между различными уровнями публично-правовых образований предусмотрен действующим законодательством и не противоречит бюджетному законодательству.

Таким образом, отсутствие условия о федеральном финансировании не является основанием для отказа в исполнении обязательства. Соглашение определяет обязанности сторон в связи с передачей имущества, и это не может рассматриваться как возложение на субъект РФ обязанностей, отнесённых к ведению РФ.

6. Применение принципов гражданского права: добросовестность и разумность

Апелляционная коллегия применила принципы гражданского законодательства, установленные статьями 309, 310 ГК РФ:

Согласно абзацу первому статьи 309 ГК РФ обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов. Односторонний отказ от исполнения обязательства, одностороннее изменение его условий не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных законом (пункт 1 статьи 310 ГК РФ).

Суд установил, что соглашение не предусматривает права на односторонний отказ от исполнения обязательства или на одностороннее изменение условий такого обязательства.

Апелляционная коллегия также применила принципы добросовестности, установленные статьями 1 ГК РФ:

Гражданское законодательство указывает на обязанность участников правоотношений действовать добросовестно (пункт 3 статьи 1 ГК РФ). В силу пункта 4 статьи 1 ГК РФ никто не вправе извлекать преимущество из своего незаконного или недобросовестного поведения.

7. Отклонение возражения о существенном изменении обстоятельств

Правительство Сахалинской области ссылалось на то, что со дня подписания соглашения обстоятельства существенно изменились (геополитическая ситуация, сокращение доходов областного бюджета, рост расходов), что якобы препятствует исполнению обязательства.

Апелляционная коллегия не рассмотрела этот довод как самостоятельное основание для отказа в исполнении, поскольку соглашение не содержит условия о возможности отказа при изменении обстоятельств. Суд исходил из принципа, что односторонний отказ от исполнения обязательства не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом.

8. Установление срока исполнения обязательства

Правительство Сахалинской области возражало, что суд первой инстанции не установил срок исполнения обязательства, несмотря на то, что строительство является длительным процессом (не менее 4 лет 6 месяцев).

Апелляционная коллегия указала, что ссылка на то, что строительство объекта недвижимости является длительным процессом, требующим существенных финансовых и временных затрат, однако суд первой инстанции не установил срок исполнения обязательства, не свидетельствует о незаконности обжалованного решения суда, поскольку соглашение действует до выполнения сторонами своих обязательств (пункт 1).

Суд также отметил, что в ходе судебного разбирательства стороны не заявляли требования об установлении срока исполнения рассматриваемого обязательства. Кроме того, Правительство Сахалинской области при наличии обстоятельств, затрудняющих исполнение судебного акта, не лишено возможности обратиться с соответствующим заявлением об отсрочке исполнения решения суда на основании статей 189, 358 Кодекса административного судопроизводства РФ.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения спора

Апелляционная коллегия применила критерий взаимного исполнения обязательств по соглашению в сочетании с принципом добросовестности и разумности, установленными гражданским законодательством.

Поскольку МЧС России исполнило свои обязательства в полном объёме (передало имущество в собственность Сахалинской области), Правительство Сахалинской области обязано исполнить свои обязательства (осуществить строительство и передать объект недвижимости).

Процедурные указания нижестоящим органам

Апелляционная коллегия указала, что:

1. Правительство Сахалинской области обязано исполнить решение суда об осуществлении строительства и передаче объекта недвижимости МЧС России.

2. Срок исполнения не установлен судом, однако соглашение действует до выполнения сторонами своих обязательств. Таким образом, обязательство остаётся в силе до его исполнения.

3. При наличии обстоятельств, затрудняющих исполнение судебного акта, Правительство Сахалинской области может обратиться с заявлением об отсрочке исполнения решения суда на основании статей 189, 358 Кодекса административного судопроизводства РФ.

4. Росимущество и его территориальное управление должны содействовать исполнению решения в части, касающейся передачи имущества в федеральную собственность.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 9 января 2025 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Сахалинской области — без удовлетворения.

Таким образом: - Решение суда первой инстанции об удовлетворении административного иска МЧС России остаётся в силе; - Правительство Сахалинской области обязано исполнить пункт «б» статьи 2 соглашения от 10 ноября 2017 г.; - Все возражения Правительства Сахалинской области отклонены как несостоятельные.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии: от формального к субстанциальному подходу

Определение демонстрирует переход от формального анализа бюджетно-правовых ограничений к субстанциальному анализу природы обязательства. Апелляционная коллегия не просто отклонила возражение о нарушении бюджетного законодательства, но провела чёткое разграничение между:

• Расходными обязательствами (финансирование деятельности федеральной противопожарной службы), которые действительно должны обеспечиваться за счёт федерального бюджета;
• Обязательствами по передаче имущества (строительство и передача объекта), которые не являются расходными обязательствами в смысле бюджетного законодательства.

Это позволило суду избежать формального применения статьи 31* БК РФ и сосредоточиться на сущности обязательства.

2. Гармонизация с позициями КС РФ и ВС РФ

Определение опирается на постановление КС РФ от 30 июня 2006 г. № 8-П, которое установило принцип согласованных действий органов государственной власти разных уровней при передаче государственной собственности. Апелляционная коллегия применила этот принцип в обратном направлении: если органы согласованно заключили соглашение о передаче имущества, то они должны согласованно его исполнять.

Определение также гармонизирует с принципами гражданского права, установленными в постановлениях Пленума ВС РФ от 24 марта 2016 г. № 7 и от 22 ноября 2016 г. № 54, которые МЧС России ссылалось в исковом заявлении.

3. Последствия для органов государственной власти и управляющих

Для Правительства Сахалинской области: - Обязанность исполнить судебное решение об осуществлении строительства и передаче объекта недвижимости; - Возможность обратиться с заявлением об отсрочке исполнения при наличии затрудняющих обстоятельств (статьи 189, 358 КАС РФ); - Необходимость планирования бюджетных расходов на строительство объекта.

Для МЧС России: - Подтверждение права на судебное обязание исполнить обязательство по передаче имущества; - Возможность применения принципов гражданского права (добросовестность, разумность) к спорам о передаче имущества между уровнями государственной власти.

Для Росимущества: - Обязанность содействовать исполнению решения в части, касающейся передачи имущества в федеральную собственность; - Подтверждение полномочий на заключение соглашений о передаче имущества между уровнями государственной власти.

4. Анти-абузивные оговорки суда

Апелляционная коллегия включила несколько анти-абузивных оговорок:

1. Принцип добросовестности (статья 1 ГК РФ): Никто не вправе извлекать преимущество из своего незаконного или недобросовестного поведения. Это препятствует использованию возражений о бюджетных ограничениях как предлога для отказа от исполнения добровольно принятого обязательства.

2. Принцип взаимности: Если одна сторона исполнила свои обязательства, другая сторона не может отказаться от исполнения своих обязательств.

3. Запрет на односторонний отказ (статья 310 ГК РФ): Соглашение не предусматривает права на односторонний отказ, поэтому такой отказ недопустим.

5. Сферы применения позиции за пределами данного дела

Определение имеет значение для:

A. Межбюджетных соглашений о передаче имущества - Позиция суда применима ко всем соглашениям о безвозмездной передаче имущества между уровнями государственной власти; - Отсутствие условия о федеральном финансировании не является основанием для отказа в исполнении обязательства по передаче имущества.

B. Спорах между федеральными органами и органами субъектов РФ - Суд подтвердил, что административные суды имеют юрисдикцию рассматривать споры, вытекающие из публично-правовых отношений между органами разных уровней государственной власти; - Принципы гражданского права (добросовестность, разумность, взаимность) применимы к таким спорам.

**C. Применению бюджет