ВС подтвердил соответствие Правил дорожного движения международным договорам и федеральному законодательству

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-46; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 13 марта 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Горчакова Е.В., Зинченко И.Н. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец (истец по апелляции): Щербинина Елена Юрьевна (физическое лицо, участник дорожного движения) - Ответчик: Правительство Российской Федерации (представители: Сафонова Ю.Б., Клименко А.Б., Кузнецов А.В.)

Категория спора: Административное дело о признании нормативного правового акта (или его части) недействующим; спор о соответствии подзаконного акта законодательству и международным договорам Российской Федерации.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Щербинина Е.Ю. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании частично недействующими трёх положений Правил дорожного движения Российской Федерации, утверждённых постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 23 октября 1993 г. № 1090 (опубликованы в Собрании актов Президента и Правительства РФ 22 ноября 1993 г., № 47, в газете «Российские вести» 23 ноября 1993 г.). Оспариваемые нормы: абзац первый пункта 8.1 (об обязанности не создавать помехи при маневрировании), абзац первый пункта 8.8 (об обязанности уступить дорогу при повороте налево или развороте вне перекрёстка), абзац второй пункта 10.1 (об обязанности снизить скорость при возникновении опасности). Истец утверждала, что эти нормы возлагают на водителя обязанность предоставить преимущественное право в движении всем транспортным средствам, включая нарушающие Правила, что противоречит пункту 1 статьи 18 Конвенции о дорожном движении (Вена, 8 ноября 1968 г.), статье 32 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» и пункту 14 постановления Пленума ВС РФ от 25 июня 2019 г. № 20. Основание претензии: оспариваемые нормы были применены судами при рассмотрении её иска о взыскании ущерба от дорожно-транспортного происшествия, в котором ей было отказано на том основании, что при повороте налево вне перекрёстка она должна была уступить дорогу всем транспортным средствам, включая нарушающие Правила.

Решения нижестоящих инстанций

Суд первой инстанции (Верховный Суд РФ, 26 ноября 2024 г., дело № АКПИ24-816): Решением суда первой инстанции в удовлетворении административного иска отказано. Суд исходил из того, что оспариваемые нормы Правил соответствуют Конвенции о дорожном движении и не противоречат законодательству РФ, а Правительство РФ обладает надлежащей компетенцией на их издание. Основание отказа: отсутствие несоответствия оспариваемых норм нормативным правовым актам большей юридической силы (пункт 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ).

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, 13 марта 2025 г.): По апелляционной жалобе Щербининой Е.Ю. Апелляционная коллегия ВС РФ оснований для отмены решения суда первой инстанции не нашла. Определением от 13 марта 2025 г. решение суда первой инстанции оставлено без изменения, апелляционная жалоба оставлена без удовлетворения.

Основание передачи в апелляционную коллегию

Апелляционная жалоба Щербининой Е.Ю. на решение суда первой инстанции от 26 ноября 2024 г. Истец просила отменить решение, ссылаясь на то, что выводы суда противоречат фактическим обстоятельствам дела и не учитывают противоречие оспариваемых норм разъяснениям пункта 14 постановления Пленума ВС РФ от 25 июня 2019 г. № 20.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между двумя подходами к толкованию и применению норм Правил дорожного движения, регулирующих обязанности водителя при маневрировании и выборе скорости:

1. Позиция истца (Щербининой Е.Ю.): Оспариваемые нормы Правил (пункты 8.1, 8.8, 10.1) в их буквальном прочтении возлагают на водителя абсолютную обязанность не создавать помехи и уступить дорогу всем без исключения транспортным средствам, независимо от того, имеют ли они преимущественное право движения. Это, по мнению истца, приводит к парадоксальному результату: водитель, соблюдающий Правила, обязан уступить дорогу водителю, нарушающему Правила, что противоречит международному договору (Конвенции о дорожном движении), федеральному закону о безопасности дорожного движения и разъяснениям Пленума ВС РФ.

2. Позиция Правительства РФ и суда первой инстанции: Оспариваемые нормы Правил, при их надлежащем толковании в контексте всей системы Правил (в частности, с учётом пункта 1.2, определяющего понятие «преимущество»), полностью соответствуют Конвенции о дорожном движении и федеральному законодательству. Нормы направлены на предупреждение дорожно-транспортных происшествий, а не на поощрение нарушений. Разъяснения Пленума ВС РФ касаются квалификации действий водителя по делам об административных правонарушениях и не противоречат оспариваемым нормам.

Принципиальное значение дела: Спор касается фундаментального вопроса о соотношении между абсолютными обязанностями водителя (не создавать помехи, уступить дорогу) и условными обязанностями, зависящими от наличия преимущественного права у других участников движения. Это имеет практическое значение для разрешения гражданских исков о возмещении ущерба от дорожно-транспортных происшествий, квалификации административных правонарушений и толкования международных договоров в области дорожного движения.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной правовой вопрос:

Соответствуют ли пункты 8.1, 8.8 и 10.1 Правил дорожного движения РФ (в оспариваемой части) нормативным правовым актам большей юридической силы, в частности пункту 1 статьи 18 Конвенции о дорожном движении (Вена, 8 ноября 1968 г.), статье 32 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» и разъяснениям пункта 14 постановления Пленума ВС РФ от 25 июня 2019 г. № 20, или указанные нормы Правил возлагают на водителя обязанность предоставить преимущественное право в движении всем транспортным средствам, включая нарушающие Правила, что противоречит международному договору и федеральному законодательству?

Производные вопросы:

• Имеет ли Правительство РФ компетенцию на издание оспариваемых норм Правил?
• Какова надлежащая интерпретация понятий «преимущество (приоритет)» и «уступить дорогу» в контексте системы Правил?
• Распространяется ли обязанность уступить дорогу и не создавать помехи на случаи, когда другой участник движения нарушает Правила и не имеет преимущественного права?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ пришла к выводу о полном соответствии оспариваемых норм Правил дорожного движения (пункты 8.1, 8.8, 10.1 в оспариваемой части) положениям Конвенции о дорожном движении и федеральному законодательству РФ. При надлежащем толковании оспариваемых норм в контексте всей системы Правил, в частности с учётом определения понятия «преимущество (приоритет)» в пункте 1.2 Правил, эти нормы не возлагают на водителя абсолютную обязанность уступить дорогу всем без исключения транспортным средствам, включая нарушающие Правила. Напротив, оспариваемые нормы направлены исключительно на предупреждение дорожно-транспортных происшествий и снижение тяжести их последствий. Разъяснения Пленума ВС РФ от 25 июня 2019 г. № 20 не свидетельствуют о незаконности оспариваемых норм, поскольку касаются квалификации действий водителя по делам об административных правонарушениях, а не отмены или ограничения действия самих норм Правил.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Правительства РФ на издание Правил дорожного движения

Апелляционная коллегия установила, что Правительство Российской Федерации обладает надлежащей компетенцией на утверждение Правил дорожного движения. Это вытекает из следующих нормативных источников:

• Часть 2 статьи 9 Федерального закона от 29 декабря 2017 г. № 443-ФЗ «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» — предусматривает полномочие Правительства РФ на издание правил дорожного движения;

• Статья 30 Закона Российской Федерации от 22 декабря 1992 г. № 4174-1 «О Совете Министров — Правительстве Российской Федерации» (действовавшего на день принятия Правил в 1993 г.) — устанавливала компетенцию Совета Министров — Правительства РФ;

• Статья 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» — закрепляет полномочия Правительства РФ.

Вывод суда: Правила дорожного движения, принятые уполномоченным органом государственной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие, в оспариваемой части не противоречат правовым нормам большей юридической силы.

2. Соответствие Правил Конвенции о дорожном движении: общие положения

Апелляционная коллегия провела детальный анализ соответствия оспариваемых норм Правил положениям Конвенции о дорожном движении (заключена в г. Вене 8 ноября 1968 г.). Суд установил следующее:

Преамбула Конвенции направлена на облегчение международного дорожного движения и повышение безопасности на дорогах путем принятия единообразных правил движения.

Статья 3 Конвенции (пункт 1) обязывает Договаривающиеся Стороны принимать соответствующие меры к тому, чтобы действующие на их территории правила дорожного движения по своему существу соответствовали положениям главы II Конвенции.

Статья 32 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (пункт 1) предусматривает: если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные данным федеральным законом, то применяются правила международного договора Российской Федерации.

3. Анализ соответствия оспариваемых норм положениям Конвенции о дорожном движении

Апелляционная коллегия провела систематический анализ соответствия каждой оспариваемой нормы Правил соответствующим положениям Конвенции:

3.1. Общие правила поведения участников дорожного движения (статья 7 Конвенции)

Статья 7 Конвенции, пункт 1 устанавливает: пользователи дороги должны вести себя таким образом, чтобы не создавать опасности или препятствий для движения, не подвергать опасности людей и не причинять ущерба государственному, общественному или частному имуществу.

Пункт 8.1 Правил (абзац первый) требует: при выполнении маневра не должны создаваться опасность для движения, а также помехи другим участникам дорожного движения.

Вывод суда: Пункт 8.1 Правил полностью соответствует статье 7 Конвенции.

3.2. Требования к контролю над транспортным средством и выбору скорости (статья 13 Конвенции)

Статья 13 Конвенции, пункт 1 предусматривает: водитель транспортного средства должен при любых обстоятельствах сохранять контроль над своим транспортным средством, с тем чтобы соблюдать необходимую осторожность и быть всегда в состоянии осуществлять любые маневры, которые ему надлежит выполнить. Он должен при изменении скорости движения транспортного средства постоянно учитывать обстоятельства (рельеф местности, состояние дороги и транспортного средства, его нагрузку, атмосферные условия и интенсивность движения), чтобы быть в состоянии остановить транспортное средство в конкретных условиях видимости в направлении движения, а также перед любым препятствием, которое водитель в состоянии предвидеть. Он должен снижать скорость и в случае необходимости останавливаться всякий раз, когда того требуют обстоятельства, особенно когда видимость неудовлетворительна.

Пункт 10.1 Правил (абзац первый) требует: водитель должен вести транспортное средство со скоростью, не превышающей установленного ограничения, учитывая при этом интенсивность движения, особенности и состояние транспортного средства и груза, дорожные и метеорологические условия, в частности видимость в направлении движения. Скорость должна обеспечивать водителю возможность постоянного контроля за движением транспортного средства для выполнения требований Правил.

Пункт 10.1 Правил (абзац второй, оспариваемый) предусматривает: при возникновении опасности для движения, которую водитель в состоянии обнаружить, он должен принять возможные меры к снижению скорости вплоть до остановки транспортного средства.

Вывод суда: Пункт 10.1 Правил в оспариваемой части полностью соответствует статье 13 Конвенции.

3.3. Общие предписания, касающиеся маневров (статья 14 Конвенции)

Статья 14 Конвенции, пункты 1 и 2 устанавливают: водитель, который намерен выполнить какой-либо маневр (выехать из ряда, въехать в ряд, принять вправо или влево на проезжей части дороги, выполнить поворот налево или направо для выезда на другую дорогу или для въезда в придорожное владение), должен начинать этот маневр только после того, как он убедится, что может это сделать, не подвергая опасности тех пользователей дороги, которые следуют позади него, впереди или навстречу, и с учетом их положения, направления движения и скорости. Водитель, который намерен выполнить разворот или дать задний ход, должен убедиться в том, что он может выполнить этот маневр, не подвергая опасности других пользователей дороги и не мешая им.

Пункт 8.8 Правил (абзац первый, оспариваемый) требует: при повороте налево или развороте вне перекрестка водитель безрельсового транспортного средства обязан уступить дорогу встречным транспортным средствам и трамваю попутного направления.

Вывод суда: Пункт 8.8 Правил в оспариваемой части соответствует статье 14 Конвенции.

3.4. Изменение направления движения (статья 16 Конвенции)

Статья 16 Конвенции, пункт 1 предусматривает: перед поворотом направо или налево для выезда на другую дорогу или для въезда в придорожное владение водитель должен совершить действия, описанные в этом пункте, не нарушая положений пункта 1 статьи 7 и статьи 14 Конвенции.

Вывод суда: Оспариваемые нормы Правил соответствуют статье 16 Конвенции.

4. Анализ соответствия оспариваемых норм пункту 1 статьи 18 Конвенции

Истец ссылалась на пункт 1 статьи 18 Конвенции («Перекрестки и обязанность уступить дорогу»), согласно которому при приближении к перекрестку водитель должен проявлять особую осторожность в зависимости от местных условий. Водитель должен, в частности, вести транспортное средство с такой скоростью, чтобы иметь возможность остановиться и пропустить транспортные средства, имеющие преимущественное право проезда.

Вывод суда: Отсутствуют основания для вывода о наличии какого-либо противоречия оспариваемых норм указанному пункту 1 статьи 18 Конвенции. Вопросы, касающиеся непосредственно проезда перекрестков, регулируются положениями раздела 13 «Проезд перекрестков» Правил (включающего пункты 13.1–13.13), а не оспариваемыми пунктами 8.1, 8.8, 10.1.

5. Опровержение аргумента об извлечении выгоды из недобросовестного поведения

Истец утверждала, что оспариваемые предписания направлены на предоставление преимущественного права в движении тем транспортным средствам, которые осуществляют движение с нарушением установленного Правилами порядка, что приводит к извлечению выгоды из недобросовестного поведения.

Вывод суда: Это утверждение нельзя признать состоятельным, поскольку оно лишено правовых оснований. Пункты 8.1, 8.8, 10.1 Правил имеют своей целью исключительно предупреждение возникновения дорожно-транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий, а не способствование нарушению водителями требований Правил и тем более извлечение выгоды из подобных нарушений.

6. Системное толкование оспариваемых норм в контексте Правил

Апелляционная коллегия подчеркнула, что при толковании оспариваемых норм подлежат учету также общие положения Правил, сформулированные в разделе 1:

Пункт 1.3 Правил обязывает участников дорожного движения знать и соблюдать относящиеся к ним требования Правил, сигналов светофоров, знаков и разметки, а также выполнять распоряжения регулировщиков, действующих в пределах предоставленных им прав и регулирующих дорожное движение установленными сигналами.

Пункт 1.5 Правил обязывает участников дорожного движения действовать таким образом, чтобы не создавать опасности для движения и не причинять вреда.

Пункт 1.2 Правил определяет ключевые понятия: - «Уступить дорогу (не создавать помех)» — требование, означающее, что участник дорожного движения не должен начинать, возобновлять или продолжать движение, осуществлять какой-либо маневр, если это может вынудить других участников движения, имеющих по отношению к нему преимущество, изменить направление движения или скорость. - «Преимущество (приоритет)» — право на первоочередное движение в намеченном направлении по отношению к другим участникам движения.

Вывод суда: Из системного толкования Правил следует, что обязанность уступить дорогу и не создавать помехи распространяется только на случаи, когда другой участник движения имеет преимущественное право. Обязанность не возникает в отношении участников, нарушающих Правила и не имеющих преимущественного права.

7. Анализ разъяснений Пленума ВС РФ от 25 июня 2019 г. № 20

Истец ссылалась на разъяснения пункта 14 постановления Пленума ВС РФ от 25 июня 2019 г. № 20 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

Содержание разъяснений (абзац первый пункта 14): При квалификации действий водителя по части 2 статьи 12.13 или части 3 статьи 12.14 КоАП РФ необходимо учитывать, что преимущественным признается право на первоочередное движение транспортного средства в намеченном направлении по отношению к другим участникам дорожного движения, которые не должны начинать, возобновлять или продолжать движение, осуществлять какой-либо маневр, если это может вынудить участников движения, имеющих по отношению к ним преимущество, изменить направление движения или скорость (пункт 1.2 Правил).

Содержание разъяснений (абзац второй пункта 14): Водитель транспортного средства, движущегося в нарушение Правил по траектории, движение по которой не допускается (например, по обочине, во встречном направлении по дороге с односторонним движением), либо въехавшего на перекресток на запрещающий сигнал светофора, жест регулировщика, не имеет преимущественного права движения, и у других водителей (например, выезжающих с прилегающей территории или осуществляющих поворот) отсутствует обязанность уступить ему дорогу.

Вывод суда: Указанные разъяснения Пленума ВС РФ, как следует из их содержания, касаются квалификации действий водителя по делам об административных правонарушениях в случаях нарушения им соответствующих требований Правил и не означают, что участники дорожного движения вправе отступать от требований Правил. Разъяснения Пленума не свидетельствуют о незаконности оспариваемых норм Правил; напротив, они подтверждают правильность их толкования.

8. Применение критерия соответствия нормативных актов большей юридической силе

Кодекс административного судопроизводства РФ, пункт 1 части 2 статьи 215 закрепляет в качестве основания для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Вывод суда: По настоящему административному делу такое основание для признания Правил частично недействующими отсутствует. Правила, принятые уполномоченным органом государственной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие, в оспариваемой части правовым нормам большей юридической силы не противоречат (пункт 2 части 2 статьи 215 КАС РФ).

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения спора

Апелляционная коллегия применила следующий критерий разрешения спора:

Нормативный правовой акт (в данном случае — Правила дорожного движения) может быть признан полностью или частично недействующим только в том случае, если он противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (пункт 1 части 2 статьи 215 КАС РФ).

При наличии такого противоречия суд обязан признать нормативный акт недействующим (пункт 2 части 2 статьи 215 КАС РФ).

Применение критерия к данному делу

Апелляционная коллегия установила, что:

1. Оспариваемые нормы Правил (пункты 8.1, 8.8, 10.1) полностью соответствуют положениям Конвенции о дорожном движении (статьи 7, 13, 14, 16, 18), которая является международным договором Российской Федерации и имеет большую юридическую силу по отношению к подзаконному акту (