ВС отменил отказ в перераспределении земли из-за нарушения иерархии законов

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 5-КАД25-5-К2 от 5 марта 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Александров В.Н. - Судьи: Николаева О.В., Калинина Л.А.

Стороны: - Административный истец: Селищев И.Ю. (гражданин) - Административный ответчик: Департамент городского имущества г. Москвы (орган публичной власти)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание ненормативного акта (решение об отказе в предоставлении государственной услуги)

Номер дела в нижестоящих инстанциях: № 2а-1007/2023

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Селищев И.Ю. оспаривает решение Департамента городского имущества г. Москвы от 16 июня 2023 г. об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков. Административный истец просит признать это решение незаконным.

Обстоятельства дела

Селищев И.Ю. является собственником земельного участка с кадастровым номером (не указан в открытой части), площадью 659 кв. м по реестру, расположенного в г. Москве, с видом разрешённого использования «для индивидуального жилищного строительства», приобретённого в 2014 г.

В апреле 2023 г. административный истец обратился в Департамент с заявлением о заключении соглашения о перераспределении его земельного участка и земельного участка из муниципальной собственности. Целью было увеличение площади образуемого участка до 757 кв. м.

Решением Департамента от 16 июня 2023 г. в заключении соглашения отказано со следующим обоснованием: на земельном участке административного истца расположен одноэтажный нежилой объект площадью 49,5 кв. м, возведённый в отсутствие разрешительной документации. Это основание указано в части 9 статьи 4.1 Закона г. Москвы от 19 декабря 2007 г. № 48 «О землепользовании в г. Москве».

Уведомлением ГБУ г. Москвы «Московский контрольно-мониторинговый центр недвижимости» от 20 апреля 2023 г. Селищеву предложено добровольно освободить участок от указанного объекта.

Позиции сторон в первой инстанции

Административный истец: Отказ в заключении соглашения незаконен.

Административный ответчик (Департамент): Отказ обоснован наличием на участке строения без разрешительной документации, что предусмотрено локальным московским законодательством.

Решения нижестоящих инстанций

1. Решение Щербинского районного суда г. Москвы от 26 июля 2023 г.: В удовлетворении административного искового заявления отказано.

2. Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 15 апреля 2024 г.: Решение оставлено без изменения.

3. Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 1 августа 2024 г.: Судебные акты оставлены без изменения.

Кассационная жалоба в ВС РФ

Селищев И.Ю. просит отменить состоявшиеся судебные акты как принятые с нарушением норм материального права и принять новый судебный акт.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Публичным интересом — контроль органов власти над использованием земель, предотвращение незаконного строительства, соблюдение разрешительного режима в сфере земельных отношений.

2. Правами гражданина — право собственности на земельный участок, право на справедливое разрешение спора, право на предоставление государственной услуги в соответствии с законом.

Материально-правовой аспект: Толкование оснований для отказа в перераспределении земельных участков в соответствии с Земельным кодексом РФ и локальным московским законодательством. Вопрос о том, может ли наличие на участке собственника строения без разрешительной документации служить основанием для отказа в перераспределении, если это строение находится в его пользовании и не принадлежит третьим лицам.

Процессуальный аспект: Применение активной роли суда (ст. 14 КАС РФ) при проверке обоснованности решения об отказе в предоставлении государственной услуги; распределение бремени доказывания между сторонами (ст. 62 КАС РФ); оценка доказательств (ст. 84 КАС РФ).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли наличие на земельном участке собственника объекта недвижимого имущества, возведённого без разрешительной документации, но находящегося в его пользовании и не принадлежащего государству, муниципалитету или третьим лицам, законным основанием для отказа в перераспределении земельных участков в соответствии с Земельным кодексом РФ?

2. Соответствует ли требованиям материального права применение локального московского законодательства (часть 9 статьи 4.1 Закона г. Москвы № 48) в качестве основания для отказа, если это основание не предусмотрено федеральным Земельным кодексом?

3. Были ли соблюдены требования к обоснованности решения об отказе, установленные пунктом 10 статьи 39.29 Земельного кодекса РФ?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отменил решения нижестоящих судов и признал решение Департамента незаконным. Суд установил, что наличие на перераспределяемом земельном участке объекта недвижимого имущества, возведённого заявителем и находящегося в его пользовании, не предусмотрено федеральным законом в качестве основания для отказа в перераспределении. Локальное московское законодательство не может расширять перечень оснований отказа, установленный Земельным кодексом РФ. Суд применил принцип верховенства федерального закона и принцип защиты законных ожиданий собственника.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые нормы Земельного кодекса РФ

Согласно подпункту 3 пункта 8 статьи 39 Земельного кодекса РФ, уполномоченный орган может принять решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков при наличии оснований, предусмотренных пунктом 9 этой статьи.

Пункт 10 статьи 39.29 Земельного кодекса РФ устанавливает, что решение об отказе должно быть обоснованным и содержать указание на все основания отказа.

Подпункт 3 пункта 9 статьи 39.29 Земельного кодекса РФ предусматривает отказ в случае, если на земельном участке, на который возникает право частной собственности в результате перераспределения, будут расположены здание, сооружение, объект незавершённого строительства, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, в собственности других граждан или юридических лиц (за исключением сооружений на основании сервитута или публичного сервитута).

Вывод СКАД: Закон предусматривает отказ только при наличии объектов, принадлежащих государству, муниципалитету или третьим лицам. Объект, возведённый самим заявителем и находящийся в его пользовании, не подпадает под это основание.

2. Соотношение федерального и локального законодательства

Суды нижестоящих инстанций применили часть 9 статьи 4.1 Закона г. Москвы от 19 декабря 2007 г. № 48 «О землепользовании в г. Москве» как основание для отказа.

Позиция СКАД: Локальное законодательство субъекта Российской Федерации не может расширять перечень оснований для отказа в предоставлении государственной услуги, установленный федеральным законом. Земельный кодекс РФ — федеральный закон, имеющий верховенство над региональными нормативными актами. Применение московского закона в части, выходящей за пределы федерального регулирования, нарушает принцип иерархии нормативных актов.

3. Требование к обоснованности решения об отказе

Пункт 10 статьи 39.29 Земельного кодекса РФ требует, чтобы решение об отказе было обоснованным и содержало указание на все основания отказа.

Решение Департамента от 16 июня 2023 г. указало на наличие строения без разрешительной документации. Однако это основание не соответствует федеральному закону, поскольку строение находится в собственности и пользовании самого заявителя, а не третьих лиц.

Позиция СКАД: Решение об отказе не соответствует требованиям к обоснованности, так как приводит основание, не предусмотренное законом.

4. Анализ фактических обстоятельств

Из заключения кадастрового инженера от 20 июля 2023 г. следует: - Земельный участок приобретён в 2014 г. - Фактическая площадь составляет 757 кв. м в границах, сформированных в 2007 г. - Границы участка существуют на местности более 15 лет. - На момент совершения сделки в 2014 г. границы не изменялись. - Предыдущий собственник использовал участок в тех же границах.

Земельный участок предназначен для индивидуального жилищного строительства. Его площадь в результате перераспределения увеличится не более чем до установленных предельных максимальных размеров (подпункт 3 пункта 1 статьи 39 Земельного кодекса РФ).

Позиция СКАД: Материалы дела не содержат доказательства того, что перераспределение приведёт к возникновению препятствий для обслуживания линейного объекта (дороги) или иным образом нарушит рациональное использование территории общего пользования. Все условия для перераспределения соблюдены.

5. Принцип защиты законных ожиданий

Административный истец приобрёл земельный участок в 2014 г. в определённых границах. Границы существуют более 15 лет. Заявитель имел законные ожидания на то, что может распоряжаться своим имуществом в соответствии с законом, включая возможность перераспределения земельных участков.

Позиция СКАД: Отказ в перераспределении на основании, не предусмотренном федеральным законом, нарушает принцип защиты законных ожиданий собственника.

6. Активная роль суда (ст. 14 КАС РФ)

Суды нижестоящих инстанций, соглашаясь с решением Департамента, не провели самостоятельного анализа соответствия оснований отказа федеральному законодательству. Они не сопоставили положения московского закона с Земельным кодексом РФ.

Позиция СКАД: Суд при рассмотрении дела об оспаривании решения органа публичной власти должен активно проверять соответствие этого решения закону, в том числе соответствие локального законодательства федеральному. Суды нижестоящих инстанций не исполнили эту обязанность.

7. Распределение бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ)

В делах об оспаривании решений органов публичной власти бремя доказывания законности решения лежит на органе власти. Департамент должен был доказать, что основание отказа соответствует федеральному закону.

Позиция СКАД: Департамент не доказал соответствие применённого основания отказа Земельному кодексу РФ.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона

Суды нижестоящих инстанций применили часть 9 статьи 4.1 Закона г. Москвы № 48 без проверки соответствия этой нормы Земельному кодексу РФ. Они не установили, что локальное законодательство не может расширять перечень оснований для отказа, установленный федеральным законом.

2. Игнорирование иерархии нормативных актов

Суды не учли, что Земельный кодекс РФ имеет верховенство над региональными законами. Применение московского закона в части, выходящей за пределы федерального регулирования, противоречит Конституции РФ и федеральному законодательству.

3. Нарушение активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Суды нижестоящих инстанций не провели самостоятельного анализа соответствия решения Департамента федеральному закону. Они механически согласились с позицией органа власти без критической проверки её обоснованности.

4. Неправильное распределение бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ)

Суды не потребовали от Департамента доказательств того, что применённое основание отказа соответствует Земельному кодексу РФ. Они возложили бремя доказывания на административного истца, что противоречит ст. 62 КАС РФ.

5. Недостаточный анализ фактических обстоятельств

Суды не учли заключение кадастрового инженера о том, что границы участка существуют более 15 лет и соответствуют границам, в которых участок был приобретён в 2014 г. Они не проанализировали, соответствует ли перераспределение условиям, установленным Земельным кодексом РФ.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение СКАД ВС РФ:

1. Отменены: - Решение Щербинского районного суда г. Москвы от 26 июля 2023 г. - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 15 апреля 2024 г. - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 1 августа 2024 г.

2. Принято новое решение: - Признано незаконным решение Департамента городского имущества г. Москвы об отказе в оказании государственной услуги «Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности» в отношении земельного участка Селищева И.Ю., изложенное в письме от 16 июня 2023 г. № 33-5-39345/23-01.

3. Возложена обязанность на Департамент городского имущества г. Москвы повторно рассмотреть заявление Селищева И.Ю. от 11 апреля 2023 г. о предоставлении государственной услуги перераспределения земельных участков в отношении его земельного участка и земельного участка, находящегося в государственной собственности.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан в отношениях с публичной властью

Определение устанавливает, что органы публичной власти не могут применять основания для отказа в предоставлении государственной услуги, не предусмотренные федеральным законом. Это защищает граждан от произвольных решений и расширяет их гарантии на справедливое разрешение спора. Локальное законодательство не может ухудшать положение граждан по сравнению с федеральным законом.

2. Стандарт мотивированности административных решений

Решение подтверждает, что требование к обоснованности решения об отказе (пункт 10 статьи 39.29 Земельного кодекса РФ) означает не только формальное указание оснований, но и соответствие этих оснований закону. Орган власти не может ссылаться на основание, которое не предусмотрено законом, даже если оно указано в локальном нормативном акте.

3. Контроль соответствия локального законодательства федеральному

Определение устанавливает, что суды при рассмотрении дел об оспаривании решений органов власти должны проверять соответствие применённых оснований федеральному законодательству. Это применимо не только к земельным отношениям, но и к другим сферам публичного права, где локальное законодательство может выходить за пределы федерального регулирования.

4. Применение активной роли суда в публично-правовых спорах

Определение подчёркивает, что суд не должен механически согласиться с позицией органа власти. Суд обязан самостоятельно проверить соответствие решения органа власти закону, в том числе проверить соответствие локального законодательства федеральному. Это требование вытекает из статьи 14 КАС РФ об активной роли суда.

5. Защита права собственности и законных ожиданий

Определение защищает право собственности гражданина на земельный участок и его законные ожидания на то, что он может распоряжаться своим имуществом в соответствии с законом. Отказ в перераспределении земельных участков не может быть основан на обстоятельствах, не предусмотренных федеральным законом, даже если эти обстоятельства указаны в локальном законодательстве.

6. Соотношение с принципами публичного права

Определение применяет следующие принципы публичного права: - Принцип законности: решение органа власти должно соответствовать закону, в том числе федеральному закону. - Принцип верховенства федерального закона: локальное законодательство не может расширять перечень оснований для отказа, установленный федеральным законом. - Принцип защиты законных ожиданий: гражданин, приобретший имущество в соответствии с законом, имеет право на то, что органы власти не будут применять к нему основания, не предусмотренные законом. - Принцип справедливости: отказ в предоставлении государственной услуги должен быть справедливым и соответствовать закону.

7. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция СКАД применима к другим категориям дел об оспаривании решений органов власти: - Оспаривание решений об отказе в предоставлении иных государственных услуг (в сфере миграции, социального обеспечения, лицензирования и т.д.). - Оспаривание решений об отказе в выдаче разрешительных документов. - Оспаривание решений об отказе в регистрации прав на недвижимое имущество. - Оспаривание решений об отказе в признании прав граждан.

Во всех этих случаях суды должны проверять соответствие применённых оснований отказа федеральному законодательству и не допускать применения локального законодательства, выходящего за пределы федерального регулирования.

8. Значение для развития судебной практики

Определение СКАД ВС РФ имеет значение для унификации судебной практики по делам об оспаривании решений органов публичной власти. Оно устанавливает чёткий стандарт: органы власти не могут применять основания для отказа, не предусмотренные федеральным законом, даже если эти основания указаны в локальном законодательстве. Суды должны активно проверять соответствие решений органов власти федеральному закону.

Заключение

Определение СКАД ВС РФ № 5-КАД25-5-К2 от 5 марта 2025 г. представляет собой важное решение, защищающее права граждан в отношениях с публичной властью. Суд установил, что локальное законодательство не может расширять перечень оснований для отказа в предоставлении государственной услуги, установленный федеральным законом. Это решение укрепляет принцип верховенства федерального закона и усиливает гарантии граждан на справедливое разрешение спора.