ВС РФ: мониторинг воздуха в малых городах — ответственность регионов, а не Росгидромета

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 66-КАД26-1-К8 от 18 марта 2026 года

УИД: 38RS0013-01-2024-000439-84

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Хаменков В.Б. - Судьи: Горчакова Е.В. (судья-докладчик), Чучунова Н.С.

Стороны: - Административный истец (в первой инстанции): Братский межрайонный природоохранный прокурор (действующий в интересах неопределённого круга лиц) - Административные ответчики: 1. Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) — федеральный орган исполнительной власти 2. Федеральное государственное бюджетное учреждение «Иркутское управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» (ФГБУ «Иркутское УГМС») — федеральное учреждение 3. Министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области (Министерство) — орган государственной власти субъекта РФ

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий (бездействия) органов публичной власти и должностных лиц)

Номер дела в первой инстанции: № 2а-353/2024

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Братский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с административным исковым заявлением о: 1. Признании незаконным бездействия Росгидромета, ФГБУ «Иркутское УГМС» и Министерства, выразившегося в непринятии мер по проведению государственного мониторинга за состоянием атмосферного воздуха в Куйтунском городском поселении Куйтунского района Иркутской области; 2. Возложении обязанности на указанные органы осуществить государственный мониторинг атмосферного воздуха в соответствии с главой IX (пункты 120–269) Требований к проведению наблюдений за состоянием окружающей среды, её загрязнением (приказ Минприроды РФ от 30 июля 2020 года № 524) в течение 6 месяцев с момента вступления решения в законную силу.

Обоснование требований

Прокурор ссылался на: - Отсутствие на территории Куйтунского городского поселения государственного мониторинга атмосферного воздуха и стационарных/подвижных пунктов наблюдений; - Наличие 16 котельных, 2795 индивидуальных жилых домов с печным отоплением, 155 дорог местного значения (99 км); - Прохождение через посёлок 3,5 км федеральной автотрассы Р-255 «Сибирь» с ежедневной проходимостью 4985 автомобилей; - Расположение парка отдыха «Юность» на удалении 1,1 км от федеральной трассы; - Наличие 14 объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и выбрасывающих более 119 тонн загрязняющих веществ в год; - Документы, полученные на запросы (ответы ФГБУ «Иркутское УГМС» от 15 сентября 2023 года, 18 и 31 января 2024 года; Министерства от 16 и 18 января 2024 года; администрации поселения от 16 января 2024 года; ГКУ «Безопасный регион» от 19 февраля 2024 года; данные Государственного реестра объектов негативного воздействия).

Позиции сторон в первой инстанции

Позиция прокурора: Отсутствие мониторинга нарушает требования действующего законодательства и препятствует своевременному выявлению загрязнения атмосферного воздуха.

Позиция административных ответчиков: (из текста определения не раскрывается подробно, но подразумевается возражение против возложения обязанности).

Решение первой инстанции

Куйтунский районный суд Иркутской области (решение от 4 сентября 2024 года): - Удовлетворил иск частично - Признал незаконным бездействие Росгидромета и ФГБУ «Иркутское УГМС» - Возложил на них обязанность проведения государственного мониторинга атмосферного воздуха в течение 6 месяцев - Отказал в удовлетворении иска к Министерству

Обоснование суда первой инстанции: - Отсутствие государственного мониторинга нарушает требования законодательства; - Это препятствует своевременному выявлению загрязнения и установлению причин; - Численность населения — значимый, но не единственный критерий ответственности; - Отсутствует территориальная система наблюдений на территории Иркутской области; - Соглашение между Росгидрометом и Правительством Иркутской области от 2 июня 2020 года не закрепляет полномочие по мониторингу за органами государственной власти Иркутской области.

Апелляционное определение

Судебная коллегия по административным делам Иркутского областного суда (определение от 22 января 2025 года): - Оставила решение первой инстанции без изменения - Согласилась с позицией суда первой инстанции

Кассационное определение

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции (определение от 4 июня 2025 года): - Оставила судебные акты в силе - Подтвердила решение первой инстанции и апелляционное определение

Кассационная жалоба в ВС РФ

Росгидромет обратился в Верховный Суд РФ с кассационной жалобой, прося: - Отменить судебное решение, апелляционное и кассационное определения - Принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного иска

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальный конфликт между:

1. Публичным интересом — правом граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о её состоянии (ст. 42 Конституции РФ), необходимостью государственного мониторинга атмосферного воздуха для защиты здоровья населения;

2. Распределением компетенции между уровнями публичной власти — вопрос о том, какой орган (федеральный или региональный) несёт ответственность за организацию и проведение государственного мониторинга атмосферного воздуха на территории конкретного муниципального образования с численностью населения менее 50 тыс. человек;

3. Толкованием материальных норм публичного права — интерпретация положений: - Федерального закона от 4 мая 1999 года № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» - Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» - Постановления Правительства РФ от 6 июня 2013 года № 477 «Об осуществлении государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды» - Приказа Минприроды РФ от 30 июля 2020 года № 524 (Требования) - Соглашения между Росгидрометом и Правительством Иркутской области от 2 июня 2020 года

4. Процессуальные особенности — применение активной роли суда (ст. 14 КАС РФ) при рассмотрении дел о защите публичных интересов, распределение бремени доказывания между органами публичной власти (ст. 62 КАС РФ).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Какой орган публичной власти несёт ответственность за организацию и проведение государственного мониторинга атмосферного воздуха на территории муниципального образования с численностью населения менее 50 тыс. человек — федеральный (Росгидромет, ФГБУ «Иркутское УГМС») или региональный (Министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области)?

2. Является ли отсутствие государственного мониторинга атмосферного воздуха на территории Куйтунского городского поселения незаконным бездействием Росгидромета и ФГБУ «Иркутское УГМС» или это входит в компетенцию Министерства Иркутской области?

3. Какое значение имеет численность населения (9795 человек), наличие федеральной автотрассы, объектов негативного воздействия и других факторов при определении органа, ответственного за проведение мониторинга?

4. Применяется ли соглашение между Росгидрометом и Правительством Иркутской области от 2 июня 2020 года к вопросам организации государственного мониторинга атмосферного воздуха, и закрепляет ли оно полномочие за региональным органом?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отменил решения нижестоящих судов и переквалифицировал ответственность: государственный мониторинг атмосферного воздуха на территории Куйтунского городского поселения входит в компетенцию Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области как органа, уполномоченного на формирование и обеспечение функционирования территориальной системы наблюдений. Нижестоящие суды неверно применили нормы материального права, возложив обязанность на федеральные органы (Росгидромет и ФГБУ «Иркутское УГМС»), которые не допустили незаконного бездействия, поскольку их компетенция распространяется на административные центры субъектов РФ, города с населением более 100 тыс. человек и крупные промышленные центры.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционная основа и право на благоприятную окружающую среду

Верховный Суд исходил из того, что согласно статье 42 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о её состоянии. Это право является основанием для возложения на органы публичной власти обязанности организовать государственный мониторинг.

2. Распределение полномочий между федеральным центром и субъектами РФ

Статья 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ (в редакции, применимой к делу) устанавливает, что к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится участие в проведении государственного экологического мониторинга (пункт 9 части 1).

Кроме того, пункт 167 части 1 этого же закона и пункт 1 статьи 6 Федерального закона от 4 мая 1999 года № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» относят к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области охраны атмосферного воздуха участие в организации и проведении государственного мониторинга атмосферного воздуха.

3. Система государственного мониторинга: федеральная и территориальные компоненты

Статья 23 Федерального закона № 96-ФЗ (пункт 1) предусматривает, что в целях наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха, комплексной оценки и прогноза его состояния, а также обеспечения представления текущей и экстренной информации о загрязнении Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления организуют государственный мониторинг атмосферного воздуха и в пределах своей компетенции обеспечивают его осуществление на соответствующих территориях.

Пункт 2 статьи 23 устанавливает, что государственный мониторинг атмосферного воздуха является составной частью государственного экологического мониторинга и осуществляется федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды и другими органами исполнительной власти в пределах своей компетенции в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом.

Критическое замечание Верховного Суда: такой порядок до настоящего времени не определён, в связи с чем общественные отношения в сфере государственного мониторинга атмосферного воздуха регулируются общими нормами о государственном мониторинге окружающей среды.

4. Положение о государственном мониторинге состояния и загрязнения окружающей среды

Пункт 3 Положения, утверждённого постановлением Правительства РФ от 6 июня 2013 года № 477, устанавливает, что организацию и осуществление государственного мониторинга обеспечивает Росгидромет с участием других уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с их компетенцией.

Пункт 4 Положения предусматривает, что государственный мониторинг осуществляется на основе государственной системы наблюдений, включающей стационарные и подвижные пункты наблюдений.

5. Двухуровневая структура государственной системы наблюдений

Верховный Суд подчеркнул, что государственная система наблюдений состоит из двух компонентов:

а) Государственная наблюдательная сеть — формирование и функционирование которой обеспечивается Росгидрометом (федеральный уровень);

б) Территориальные системы наблюдений — формирование и обеспечение функционирования которых осуществляется исполнительными органами субъектов РФ в установленном порядке (региональный уровень).

Это положение содержится в абзаце втором пункта 4 Положения и пункте 121 Требований к проведению наблюдений (приказ Минприроды РФ от 30 июля 2020 года № 524).

6. Критерии размещения пунктов наблюдений

Пункт 156 Требований устанавливает, что количество стационарных пунктов наблюдений и их размещение определяется с учётом: - численности населения; - площади населённого пункта и рельефа местности; - развития промышленности; - сети магистралей с интенсивным транспортным движением и их расположением; - рассредоточенности мест массового отдыха и курортных зон.

Пункт 158 Требований устанавливает минимальное количество стационарных пунктов наблюдений в зависимости от численности населения: - 1 пункт — до 50 тыс. человек; - 2 пункта — от 50 до 100 тыс. человек; - 3 пункта — от 100 до 250 тыс. человек; - и т.д.

7. Разграничение между государственной наблюдательной сетью и территориальными системами

Абзац второй пункта 158 Требований: пункты наблюдений государственной наблюдательной сети организуются преимущественно в административных центрах субъектов РФ, городах с населением более 100 тыс. человек и крупных промышленных центрах.

Абзац третий пункта 158 Требований: пункты наблюдений территориальных систем наблюдений организуются в городских и иных поселениях с населением менее 100 тыс. человек, а также в дополнение к пунктам государственной наблюдательной сети в целях получения детализированной информации о распределении концентраций загрязняющих веществ.

8. Применение критериев к Куйтунскому городскому поселению

По состоянию на 1 января 2024 года население рабочего посёлка Куйтун составляет 9795 человек, что относит его, по общему правилу, к территориям, на которых организуются пункты наблюдений территориальных систем наблюдений (а не государственной наблюдательной сети).

9. Соглашение между Росгидрометом и Правительством Иркутской области

Пункт 3.3 соглашения от 2 июня 2020 года предусматривает, что Правительство Иркутской области в рамках своей компетенции и в соответствии с действующим законодательством обеспечивает участие в осуществлении государственного экологического мониторинга с правом формирования и обеспечения функционирования территориальной системы наблюдения за состоянием окружающей среды на территории Иркутской области.

Верховный Суд указал, что учитывая, что государственный мониторинг атмосферного воздуха является составной частью государственного экологического мониторинга, названное соглашение применяется и к вопросам осуществления государственного мониторинга за состоянием атмосферного воздуха на территории Иркутской области.

10. Закрепление полномочий за Министерством Иркутской области

Полномочия по формированию и обеспечению функционирования территориальной системы наблюдения за состоянием окружающей среды на территории Иркутской области закреплены за Министерством природных ресурсов и экологии Иркутской области (подпункт 4(1) пункта 7, подпункт 3(1) пункта 9 Положения о министерстве, утверждённого постановлением правительства Иркутской области от 29 декабря 2009 года № 392/171-пп).

11. Реализация полномочий Министерством

Приказом Министерства от 7 марта 2024 года № 66-11-мпр утверждено Положение по организации и развитию территориальной системы мониторинга атмосферного воздуха в Иркутской области.

Нормами этого Положения установлено, что необходимость создания территориальной системы мониторинга обусловлена реализацией полномочий субъектов РФ по участию в организации и проведению государственного мониторинга атмосферного воздуха, что предполагает выполнение мероприятий по установке стационарных постов наблюдения (пункты 2.1 и 5.1).

Положением утверждено также Обоснование размещения пунктов наблюдений (приложение 2), в котором определено минимальное количество постов территориальной системы и приведён перечень населённых пунктов, в которых созданы стационарные посты (г. Бирюсинск — 8549 чел., г. Байкальск — 12965 чел.).

12. Нарушение Министерством своих полномочий

Несмотря на наличие объективных сведений о существовании негативных факторов, влияющих на атмосферный воздух в пределах Куйтунского городского поселения (федеральная дорога Р-255 «Сибирь» протяжённостью 3,5 км с ежедневной проходимостью 4985 автомобилей), Министерство не принял предусмотренные главой IX Требований меры для установки стационарного пункта (поста) наблюдения атмосферного воздуха и не обеспечил функционирование подвижного пункта наблюдений.

13. Анализ уровня промышленного развития

Верховный Суд отметил, что суды первой и апелляционной инстанций, возлагая обязанность на федеральные органы, не учли уровень развития промышленности в рабочем посёлке Куйтун.

Отсутствие в данном населённом пункте объектов первой категории негативного воздействия на окружающую среду, невозможность его отнесения к крупным промышленным центрам свидетельствует о том, что ни Росгидромет, ни ФГБУ «Иркутское УГМС» незаконного бездействия не допустили.

ФГБУ «Иркутское УГМС» создано в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий Росгидромета (пункт 1.1 Устава ФГБУ, утверждённого приказом Росгидромета от 31 декабря 2016 года № 507), то есть в целях реализации федеральной компетенции.

14. Вывод о неверном применении материального права

Таким образом, при рассмотрении дела судами неверно применены нормы материального права, что повлекло принятие неправильных судебных актов, без отмены которых невозможно восстановить нарушенное право административного ответчика (Росгидромета).

15. Процессуальное основание для принятия нового решения

Пункт 5 части 1 статьи 329 КАС РФ предусматривает, что Судебная коллегия по административным делам ВС РФ вправе отменить судебные акты и принять новое решение, не передавая дело на новое рассмотрение, если допущена ошибка в применении и (или) толковании норм материального права.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального права

Основная ошибка: Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций неправильно толковали положения о распределении компетенции между федеральными органами и органами субъектов РФ в области государственного мониторинга атмосферного воздуха.

Конкретно: - Суды исходили из того, что отсутствие территориальной системы наблюдений на территории Иркутской области свидетельствует о бездействии федеральных органов; - Суды не учли, что согласно Требованиям (пункт 158), пункты наблюдений государственной наблюдательной сети организуются преимущественно в административных центрах и городах с населением более 100 тыс. человек; - Суды не применили правило о том, что пункты территориальных систем организуются в поселениях с населением менее 100 тыс. человек, что входит в компетенцию органов субъектов РФ.

2. Игнорирование соглашения между Росгидрометом и Правительством Иркутской области

Ошибка суда первой инстанции: Суд указал, что соглашением от 2 июня 2020 года полномочие по государственному мониторингу атмосферного воздуха не закреплено за органами государственной власти Иркутской области.

Исправление Верховного Суда: Верховный Суд указал, что: - Соглашение закрепляет право Правительства Иркутской области на формирование и обеспечение функционирования территориальной системы наблюдения (пункт 3.3); - Государственный мониторинг атмосферного воздуха является составной частью государственного экологического мониторинга; - Следовательно, соглашение применяется и к вопросам мониторинга атмосферного воздуха.

3. Неправильное применение критерия численности населения

Ошибка: Суды признали численность населения значимым, но не единственным критерием, однако не применили чётко установленные в Требованиях (пункт 158) пороги численности (менее 100 тыс. человек — территориальные системы).

Исправление: Верховный Суд применил правило пункта 158 Требований: при численности 9795 человек Куйтун относится к поселениям, где организуются пункты территориальных систем (компетенция субъектов РФ).

4. Недостаточный анализ уровня промышленного развития

Ошибка: Суды не учли, что в Куйтуне отсутствуют объекты первой категории негативного воздействия, что исключает его из категории крупных промышленных центров, на которые распространяется компетенция Росгидромета.

Исправление: Верховный Суд провёл анализ и указал, что отсутствие объектов первой категории свидетельствует о том, что федеральные органы не допустили бездействия.

5. Нарушение активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Хотя Верховный Суд не упоминает ст. 14 КАС РФ явно, его позиция предполагает, что суды должны были активно исследовать нормативную базу (Требования, Положение о министерстве Иркутской области, соглашение) и правильно применить критерии разграничения компетенции.

6. Неправильное распределение бремени доказывания

Суды не учли, что при оспаривании бездействия органов публичной власти (ст. 62 КАС РФ) орган публичной власти должен доказать наличие у него полномочия на совершение оспариваемого действия. Суды не потребовали от Росгидромета доказательств того, что мониторинг в Куйтуне входит в его компетенцию.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Отмена судебных актов

Верховный Суд РФ отменил: 1. Решение Куйтун