ВС подтвердил правомерность классификации приказа об охране памятного места как служебной информации

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ24-454 (апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации)

Дата принятия: 25 февраля 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Вавилычева Т.Ю., Зинченко И.Н. (судья-докладчик) - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Слободин С.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец (апеллянт): Общество с ограниченной ответственностью «МиловидЪ» (собственник земельных участков в границах территории объекта культурного наследия) - Административный ответчик: Министерство культуры Российской Федерации (Минкультуры России) - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (абстрактный нормоконтроль); спор в области охраны объектов культурного наследия и режима служебной информации ограниченного распространения.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Министерством культуры Российской Федерации 22 сентября 2020 г. издан приказ № 1122 «Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия "Памятное место, связанное с жизнью и деятельностью бояр Стрешневых, графов Остерманов-Толстых, императорской семьи и благотворительностью великой княгини Елизаветы Федоровны, сер. XVII - нач. XX вв."» (далее — Приказ № 1122), расположенного в Московской области, Красногорский район, село Ильинское. Приказ зарегистрирован в Минюсте России 7 октября 2020 г. (регистрационный номер 60281) с грифом «Для служебного пользования» и действует в редакции приказа от 19 ноября 2021 г. № 1903. ООО «МиловидЪ», являющееся собственником земельных участков в границах территории указанного объекта культурного наследия, оспорила отнесение Приказа № 1122 к служебной информации ограниченного распространения, полагая, что это нарушает её права на получение достоверной информации об ограничениях в отношении принадлежащих ей участков и создаёт правовую неопределённость при осуществлении градостроительной деятельности.

Решения нижестоящих инстанций

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 23 сентября 2024 г. по делу № АКПИ24-655): Суд отказал в удовлетворении административного иска ООО «МиловидЪ», признав, что Приказ № 1122 издан уполномоченным органом в пределах его компетенции, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав истца. Суд обоснованно исходил из того, что отнесение приказа к служебной информации ограниченного распространения осуществлено правомерно, а требуемая информация об ограничениях содержится в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки, а также в Едином государственном реестре недвижимости.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 25 февраля 2025 г.): Апелляционная коллегия оставила решение суда первой инстанции без изменения и отклонила апелляционную жалобу ООО «МиловидЪ», признав доводы апеллянта необоснованными и направленными на переоценку выводов суда первой инстанции.

Основание передачи в апелляцию

Апелляционная жалоба ООО «МиловидЪ» была подана на решение суда первой инстанции. Апеллянт ссылался на отсутствие в материалах дела доказательств правомерности отнесения Приказа № 1122 к служебной информации по требованию федерального органа в области государственной охраны, а также на отсутствие доказательств того, что Единый государственный реестр недвижимости и утверждённые Правила землепользования и застройки содержат интересующую информацию об ограничениях и требованиях. Апеллянт утверждал, что суд первой инстанции не проверил и не учёл эти обстоятельства.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор возник между двумя противоположными интересами: с одной стороны, интерес собственника земельных участков в получении открытой и доступной информации об ограничениях и требованиях, действующих в отношении его имущества; с другой стороны, интерес государства в охране объектов культурного наследия федерального значения и защите информации, касающейся деятельности органов государственной охраны, от неограниченного распространения.

Конфликт норм проявляется между: - Принципом открытости нормативных правовых актов (требование официального опубликования для всеобщего сведения); - Режимом служебной информации ограниченного распространения (возможность ограничения доступа к информации по соображениям служебной необходимости); - Правом собственника на информацию об ограничениях его имущества (гарантия достоверной информации о действующих ограничениях).

Дело имеет принципиальное значение, поскольку затрагивает вопрос о допустимости классификации нормативных правовых актов, устанавливающих требования к деятельности в границах объектов культурного наследия, как служебной информации ограниченного распространения, и о соотношении между защитой информации в области государственной охраны и правом граждан и организаций на доступ к информации об ограничениях их прав.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствует ли действующему законодательству отнесение Приказа № 1122 к служебной информации ограниченного распространения с грифом "Для служебного пользования"?

2. Нарушает ли отсутствие официального опубликования Приказа № 1122 права собственника земельных участков на получение достоверной информации об ограничениях в отношении его имущества и требованиях к осуществлению деятельности?

3. Является ли Приказ № 1122 градостроительной документацией, непосредственно регулирующей градостроительную деятельность, и должен ли он быть размещён в открытом доступе?

4. Содержится ли информация об установленных требованиях и ограничениях в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки, а также в Едином государственном реестре недвижимости, обеспечивая тем самым доступность информации для собственников земельных участков?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Приказ № 1122, устанавливающий требования к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения, издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленной ему компетенции, с соблюдением установленного порядка издания и введения в действие, и правомерно отнесён к служебной информации ограниченного распространения на основании распоряжения федерального органа в области государственной охраны. Информация об установленных требованиях и ограничениях содержится в открытых документах территориального планирования и Едином государственном реестре недвижимости, что обеспечивает доступность информации для собственников земельных участков и не нарушает их прав.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Минкультуры России на издание Приказа № 1122

Апелляционная коллегия исходила из того, что отношения в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия регулируются Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее — Закон об объектах культурного наследия).

Согласно преамбуле Закона об объектах культурного наследия, объекты культурного наследия представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. Государственная охрана объектов культурного наследия является одной из приоритетных задач органов государственной власти.

Подпункт 1 статьи 1 Закона об объектах культурного наследия определяет, что к объектам культурного наследия относятся достопримечательные места — творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и жизнью выдающихся исторических личностей.

Пункт 2 статьи 5б4 Закона об объектах культурного наследия устанавливает, что в целях обеспечения сохранности предмета охраны достопримечательного места в границах его территории органом охраны объектов культурного наследия устанавливаются требования к осуществлению деятельности, ограничения использования лесов и требования к градостроительному регламенту, включая требования к видам разрешённого использования земельных участков и к хозяйственной деятельности.

Подпункт 1 пункта 3 статьи 5, подпункты 6 и 11 пункта 1 и пункт 2 статьи 9, подпункт 1 статьи 10, подпункт 1 пункта 7 статьи 18 Закона об объектах культурного наследия относят установление требований к осуществлению деятельности и градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места федерального значения к компетенции федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Постановление Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 590 определяет, что таким органом является Минкультуры России, которое принимает нормативные правовые акты по вопросам установления характера использования территории достопримечательного места, ограничений на использование этой территории и требований к хозяйственной деятельности, проектированию и строительству (пункт 1, подпункт 5.2.29 пункта 5 Положения о Минкультуры России).

Вывод суда: Приказ № 1122 издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленной ему федеральным законодателем компетенции.

2. Правомерность отнесения Приказа № 1122 к служебной информации ограниченного распространения

Апелляционная коллегия применила положения Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 г. № 1233.

Пункт 1.2 названного Положения определяет, что к служебной информации ограниченного распространения относится несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью, а также поступившая в организации несекретная информация, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами.

Пункт 1.5 Положения устанавливает, что руководитель федерального органа исполнительной власти в пределах своей компетенции определяет категории должностных лиц, уполномоченных относить служебную информацию к разряду ограниченного распространения.

Суд первой инстанции, а вслед за ним и апелляционная коллегия пришли к выводу, что решение об отнесении служебной информации к разряду ограниченного распространения федеральный орган исполнительной власти принимает самостоятельно, что не противоречит требованиям действующего законодательства.

Из материалов дела видно, что приказом Минкультуры России от 12 июля 2020 г. № 768/1 (имеющим гриф «Для служебного пользования» и зарегистрированным Минюстом России 30 июля 2020 г.) Достопримечательное место было включено в единый государственный реестр объектов культурного наследия в качестве объекта культурного наследия федерального значения и утверждены границы его территории.

Ключевой вывод суда: При разрешении дела нашло подтверждение, что требования к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории Достопримечательного места затрагивают сферу деятельности органов государственной охраны, в связи с чем являются информацией ограниченного распространения. Отнесение Приказа № 1122 к числу документов, содержащих информацию ограниченного распространения, осуществлено правомерно на основании распоряжения федерального органа исполнительной власти в области государственной охраны в соответствии с требованиями действующего законодательства.

3. Порядок опубликования и государственной регистрации

Апелляционная коллегия руководствовалась положениями: - Пункт 8 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»; - Пункты 10 и 17 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009; - Пункт 3 Перечня сведений конфиденциального характера, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. № 188.

Суд первой инстанции обоснованно не согласился с доводами административного истца о незаконности Приказа № 1122 по мотиву отсутствия его официального опубликования в установленном порядке для всеобщего сведения. Приказ № 1122 прошёл государственную регистрацию в Минюсте России и не подлежал размещению для общественного обсуждения на официальном сайте (regulation.gov.ru) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

4. Статус Приказа № 1122 как градостроительной документации

Апелляционная коллегия проанализировала содержание Приказа № 1122 и пришла к выводу, что оспариваемый в части акт не относится к градостроительной документации, непосредственно регулирующей градостроительную деятельность, осуществляемую в границах территории Достопримечательного места.

Суд верно исходил из того, что требования к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места и требования к градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места учитываются в документах территориального планирования, градостроительных регламентах, устанавливаемых правилами землепользования и застройки муниципальных образований (часть 3 статьи 56 Закона об объектах культурного наследия).

5. Доступность информации об ограничениях в открытых источниках

Апелляционная коллегия указала, что постановлением администрации городского округа Красногорск Московской области от 13 июля 2021 г. № 1715/7 (в редакции от 6 декабря 2023 г.) внесены изменения в Правила землепользования и застройки территории городского округа Красногорск Московской области, содержащие карту градостроительного зонирования. На данной карте отображены территориальные зоны, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, установленные на основании градостроительных регламентов, применяемые в соответствии с требованиями Закона об объектах культурного наследия. Информация, содержащаяся в данном акте, имеется в открытом доступе в сети "Интернет".

Пункт 4 статьи 5¹ Закона об объектах культурного наследия устанавливает, что орган, установивший требования к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, в течение пяти дней со дня вступления в силу акта об установлении таких требований направляет копию указанного акта в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного кадастрового учёта, государственной регистрации прав, ведение Единого государственного реестра недвижимости и предоставление сведений, содержащихся в нём.

Вывод суда: Информация относительно установленных требований к осуществлению деятельности в границах территории Достопримечательного места и действующих ограничений в отношении земельных участков содержится в документах территориального планирования и градостроительного зонирования, а также в Едином государственном реестре недвижимости.

6. Применение норм административного судопроизводства

Часть 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации устанавливает, что суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет: - нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца; - соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, процедуру принятия, правила введения в действие, порядок опубликования, государственной регистрации и вступления в силу; - соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Пункт 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации устанавливает, что основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по административному делу такое основание для признания Приказа № 1122 в оспариваемой части недействующим отсутствует.

7. Оценка доводов апеллянта о недоказанности

Апелляционная коллегия отметила, что ссылка в апелляционной жалобе на отсутствие интересующей административного истца информации в Едином государственном реестре недвижимости не свидетельствует о незаконности оспариваемого Приказа № 1122, проверенного судом первой инстанции в порядке абстрактного нормоконтроля.

Указания в апелляционной жалобе на недоказанность и необоснованность изложенных в решении выводов суда направлены на их переоценку, основаны на ошибочном толковании норм материального и процессуального права и не свидетельствуют о незаконности обжалуемого решения суда.

8. Соблюдение процедуры рассмотрения административного дела

Апелляционная коллегия констатировала, что суд первой инстанции выполнил требования законодательства об административном судопроизводстве и пришёл к обоснованному выводу о том, что Приказ № 1122 издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением порядка издания и введения его в действие, в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает и не ограничивает прав административного истца.

В обжалуемом решении правильно приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству. Доводы административного истца, имеющие правовое значение для данного административного дела, были проверены судом и получили надлежащую оценку в решении.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения спора

Апелляционная коллегия применила критерий соответствия нормативного правового акта актам, имеющим большую юридическую силу, установленный пункт 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Суд установил, что:

1. Компетенция органа: Приказ № 1122 издан органом, уполномоченным федеральным законодателем на установление требований к осуществлению деятельности в границах объектов культурного наследия федерального значения.

2. Соответствие законодательству: Приказ соответствует положениям Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ и иным актам, имеющим большую юридическую силу.

3. Правомерность классификации: Отнесение Приказа к служебной информации ограниченного распространения осуществлено в соответствии с Положением о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения и распоряжением федерального органа в области государственной охраны.

4. Доступность информации: Информация об установленных требованиях и ограничениях содержится в открытых документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки, а также в Едином государственном реестре недвижимости.

Указания нижестоящим судам и органам

Апелляционная коллегия не дала специальных указаний нижестоящим судам или органам, поскольку дело разрешено в порядке абстрактного нормоконтроля. Однако из решения следует, что:

• Органы, устанавливающие требования к осуществлению деятельности в границах объектов культурного наследия, должны обеспечивать направление копий соответствующих актов в органы, ведущие Единый государственный реестр недвижимости, в соответствии с пункт 4 статьи 5¹ Закона об объектах культурного наследия.

• Органы муниципального образования должны отражать установленные требования в правилах землепользования и застройки и обеспечивать их открытый доступ.

• Собственники земельных участков могут получать информацию об ограничениях через документы территориального планирования, правила землепользования и застройки, а также через Единый государственный реестр недвижимости.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 сентября 2024 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «МиловидЪ» — без удовлетворения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Утверждение баланса между защитой информации в области государственной охраны и правом на информацию

Определение устанавливает принцип допустимости классификации нормативных правовых актов, устанавливающих требования к деятельности в границах объектов культурного наследия федерального значения, как служебной информации ограниченного распространения. Суд признал, что такая классификация не нарушает прав собственников земельных участков, поскольку информация об ограничениях доступна через открытые источники (документы территориального планирования, правила землепользования и застройки, Единый государственный реестр недвижимости).

Это решение отражает баланс между интересом государства в защите информации, касающейся деятельности органов государственной охраны, и правом граждан и организаций на получение информации об ограничениях их имущественных прав.

2. Разграничение между служебной информацией и градостроительной документацией

Апелляционная коллегия провела чёткое разграничение между: - Приказом № 1122 (служебная информация ограниченного распространения, устанавливающая требования в целях охраны объекта культурного наследия); - Правилами землепользования и застройки (открытая градостроительная документация, непосредственно регулирующая градостроительную деятельность).

Это разграничение имеет важное значение для практики, поскольку показывает, что нормативные акты, устанавливающие требования к деятельности в границах объектов культурного наследия, не являются градостроительной документацией в смысле Градостроительного кодекса РФ и не подлежат размещению для общественного обсуждения на портале regulation.gov.ru.

3. Применение абстрактного нормоконтроля

Определение подтверждает, что при рассмотрении дела в порядке абстрактного нормоконтроля суд проверяет соответствие нормативного правового акта актам, имеющим большую юридическую силу, а не конкретные последствия его применения к отдельному лицу. Ссылка истца на отсутствие информации в Едином государственном реестре недвижимости не может служить основанием для признания нормативного акта недействующим, если информация содержится в других открытых