ВС подтвердил законность требований к энергосбытовым организациям на оптовом рынке

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ24-510; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации (формат не указан в стиле СКЭС, так как это апелляционное разбирательство, а не кассационное/надзорное).

Дата принятия: 21 февраля 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Горчакова Е.В., Зинченко И.Н. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Слободин С.А. (Генеральная прокуратура Российской Федерации)

Стороны спора: - Административный истец (апеллянт): Акционерное общество «Черкесские городские электрические сети» (энергосбытовая организация, субъект оптового рынка электрической энергии и мощности) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представляемое Министерством энергетики Российской Федерации) - Участник: Генеральная прокуратура Российской Федерации

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (постановления Правительства РФ); спор в сфере государственного регулирования электроэнергетики.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

Правительством Российской Федерации постановлением от 27 декабря 2010 г. № 1172 утверждены Правила оптового рынка электрической энергии и мощности (опубликованы 4 апреля 2011 г. в Собрании законодательства РФ, № 14, ст. 1916, и 5 апреля 2011 г. в «Российской газете», № 71). Пункт 23 Правил устанавливает требования к юридическим лицам для получения статуса субъекта оптового рынка — участника обращения электрической энергии и (или) мощности. В частности, абзац четвёртый подпункта 1 пункта 23 предусматривает, что энергосбытовая организация или энергоснабжающая организация, намеревающаяся приобретать электрическую энергию и мощность на оптовом рынке в целях последующей реализации на розничных рынках по договорам энергоснабжения с потребителями, должна иметь суммарную присоединённую мощность энергопринимающего оборудования потребителей не менее 20 МВА при условии, что в каждой группе точек поставки она равна или превышает 750 кВА. АО «Черкесские городские электрические сети», осуществляющее деятельность по поставке электрической энергии и мощности, оспаривает это положение как ограничивающее его право на продажу приобретённой электроэнергии не только конечным потребителям, но и гарантирующему поставщику для последующей перепродажи, и ставящее его в неравные условия с гарантирующим поставщиком.

Процессуальная история

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 19 ноября 2024 г. по делу № АКПИ24-894): Суд первой инстанции отказал в удовлетворении административного иска АО «Черкесские городские электрические сети». Суд пришёл к выводу, что оспариваемый абзац четвёртый подпункта 1 пункта 23 Правил не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы, в том числе положениям Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее — Закон об электроэнергетике), и не нарушает прав и законных интересов истца.

Апелляционное разбирательство: АО «Черкесские городские электрические сети» подало апелляционную жалобу, не согласившись с решением суда первой инстанции. Общество просило отменить решение как незаконное и необоснованное и принять новое решение об удовлетворении административного иска. В обоснование жалобы Общество ссылалось на нарушение пункта 4 статьи 38 Закона об электроэнергетике, предписывающего, что гарантирующим поставщикам не могут быть предоставлены преимущества по отношению к иным энергосбытовым организациям, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Правительство Российской Федерации в письменном отзыве просило отказать в удовлетворении апелляционной жалобы, считая решение суда законным и обоснованным.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возникает между двумя противоположными интересами и подходами к регулированию оптового рынка электрической энергии:

1. Интерес энергосбытовой организации на недискриминационный доступ к участию в торговле на оптовом рынке и на право продажи приобретённой электроэнергии любым покупателям (включая гарантирующих поставщиков), без ограничений, установленных количественными характеристиками по группам точек поставки.

2. Интерес государственного регулирования в обеспечении стабильности, надёжности и баланса интересов всех участников оптового рынка, включая гарантирующих поставщиков, которые несут специальные обязанности по энергоснабжению всех обратившихся потребителей в определённых зонах деятельности.

Спор касается вопроса о том, входит ли в противоречие с федеральным законодательством установление в Правилах оптового рынка дифференцированных требований к энергосбытовым организациям (в виде количественных характеристик по группам точек поставки) при отсутствии аналогичных требований к гарантирующим поставщикам, и ограничивает ли это положение право энергосбытовой организации на продажу электроэнергии гарантирующему поставщику.

Дело имеет принципиальное значение для практики регулирования оптового рынка электроэнергии, так как затрагивает: - границы полномочий Правительства РФ по установлению правил функционирования оптового рынка; - толкование принципа недискриминации в отношении энергосбытовых организаций; - соотношение между специальным статусом гарантирующего поставщика и правами иных энергосбытовых организаций; - вопрос о том, может ли нормативный акт устанавливать различные требования для различных категорий участников рынка.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствует ли абзац четвёртый подпункта 1 пункта 23 Правил оптового рынка электрической энергии и мощности, устанавливающий количественные характеристики (не менее 20 МВА в целом и не менее 750 кВА в каждой группе точек поставки) для энергосбытовых и энергоснабжающих организаций, положениям Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», в частности статьям 20, 35 и 38 названного закона?

2. Ограничивает ли оспариваемое положение Правил право энергосбытовой организации на продажу приобретённой электроэнергии гарантирующему поставщику для последующей перепродажи, и является ли это ограничение нарушением принципа недискриминации, установленного пунктом 4 статьи 38 Закона об электроэнергетике?

3. Входит ли установление различных требований к гарантирующим поставщикам (которые получают статус вне зависимости от количественных характеристик) и к энергосбытовым организациям (которые должны соответствовать количественным характеристикам) в противоречие с требованием пункта 3 статьи 35 Закона об электроэнергетике о том, что условия получения статуса субъекта оптового рынка не могут быть различными для юридических лиц, осуществляющих одни и те же виды деятельности?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия Верховного Суда РФ подтвердила позицию суда первой инстанции о том, что абзац четвёртый подпункта 1 пункта 23 Правил оптового рынка электрической энергии и мощности не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы, в том числе Федеральному закону «Об электроэнергетике», и не нарушает прав и законных интересов административного истца. Суд исходил из того, что установленное оспариваемым положением требование к энергосбытовым организациям о соответствии количественным характеристикам применяемых групп точек поставки основано на положениях федерального закона, направлено на обеспечение баланса интересов всех участников отношений по энергоснабжению и не препятствует осуществлению энергосбытовой деятельности при соблюдении требований действующего законодательства.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства РФ по утверждению Правил оптового рынка

Суд установил, что Правила оптового рынка электрической энергии и мощности утверждены Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением порядка принятия, опубликования и введения в действие нормативного правового акта.

В обоснование суд сослался на: - Статью 23 ранее действовавшего Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и части 1, 2 статьи 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», регламентирующие полномочия Правительства РФ как высшего исполнительного органа государственной власти; - Пункт 1 статьи 21 Закона об электроэнергетике, предусматривающий полномочия Правительства в сфере электроэнергетики; - Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 736 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», определяющий процедуру опубликования и введения в действие нормативных актов.

2. Правовые основы функционирования оптового рынка в Законе об электроэнергетике

Суд подчеркнул, что Закон об электроэнергетике определяет полномочия органов государственной власти по регулированию отношений в сфере электроэнергетики, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики и потребителей, закрепляет общие принципы организации экономических отношений и основы государственной политики в сфере электроэнергетики.

К основным принципам государственного регулирования и контроля в электроэнергетике закон относит (абзацы второй—четвёртый, шестой, восьмой пункта 1 статьи 6, абзацы четвёртый, пятый пункта 1 статьи 20): - обеспечение энергетической безопасности Российской Федерации; - технологическое единство электроэнергетики; - обеспечение бесперебойного и надёжного функционирования электроэнергетики в целях удовлетворения спроса на электрическую энергию потребителей, обеспечивающих надлежащее исполнение своих обязательств перед субъектами электроэнергетики; - достижение и соблюдение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии; - обеспечение недискриминационных и стабильных условий для осуществления предпринимательской деятельности в сфере электроэнергетики; - обеспечение доступности электрической энергии для потребителей и защиту их прав.

3. Правовые основы функционирования оптового рынка: роль Правил

Согласно пункту 1 статьи 30 Закона об электроэнергетике, правовые основы функционирования оптового рынка устанавливаются названным законом, а также правилами оптового рынка, установленными Правительством Российской Федерации, и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, предусмотренных правилами оптового рынка.

Суд констатировал, что утверждённые Правительством Российской Федерации Правила устанавливают правовые основы функционирования оптового рынка электрической энергии и мощности, включая регулирование отношений, связанных с оборотом электрической энергии и мощности на оптовом рынке, с 1 января 2011 г. (пункт 1 Правил). В разделе II Правила определяют порядок получения статуса субъекта оптового рынка, участника обращения электрической энергии и (или) мощности на оптовом рынке и заключения обязательных договоров субъектами оптового рынка.

4. Анализ статьи 35 Закона об электроэнергетике: категории субъектов оптового рынка

Суд провёл детальный анализ статьи 35 Закона об электроэнергетике, регулирующей порядок получения юридическим лицом статуса субъекта оптового рынка.

Пункт 1 статьи 35 определяет, что порядок получения статуса субъекта оптового рынка представляет собой совершение всех установленных процедур, необходимых для начала работы на оптовом рынке, включая проведение мероприятий технического характера, иных мероприятий, предусмотренных правилами оптового рынка, и вступление в члены совета рынка.

Пункт 2 статьи 35 устанавливает категории лиц, получающих статус субъекта оптового рынка: - подпункт 1: поставщики электрической энергии с генерирующим оборудованием установленной мощности, превышающей минимально допустимое значение, устанавливаемое правилами оптового рынка; - подпункт 2: потребители электрической энергии (крупные потребители), количественные характеристики потребления которых превышают минимально допустимые значения, устанавливаемые правилами оптового рынка; - подпункт 3: энергосбытовые организации, которые приобретают электрическую энергию в целях её последующей реализации на розничных рынках и количественные характеристики заявленного приобретения электрической энергии которых превышают минимально допустимые значения, устанавливаемые правилами оптового рынка; - подпункт 4: гарантирующие поставщики вне зависимости от количественных характеристик обслуживаемого ими объёма потребления электрической энергии; - подпункты 5—7: системообразующие территориальные сетевые организации и агрегаторы управления изменением режима потребления.

Суд подчеркнул, что установленное оспариваемым положением Правил требование к энергосбытовой организации или энергоснабжающей организации о приобретении электрической энергии и мощности на оптовом рынке в целях последующей их реализации на основании заключённых на розничных рынках договоров энергоснабжения с потребителями не входит в противоречие с приведёнными нормами закона, основано на положении подпункта 3 пункта 2 статьи 35 Закона об электроэнергетике и не содержит каких-либо ограничений для продажи энергосбытовой или энергоснабжающей организациями электрической энергии гарантирующему поставщику.

5. Принцип недискриминации в статье 35 Закона об электроэнергетике

Пункт 3 статьи 35 Закона об электроэнергетике устанавливает, что порядок получения статуса субъекта оптового рынка и порядок заключения обязательных договоров устанавливаются правилами оптового рынка, и условия получения статуса субъекта оптового рынка, устанавливаемые указанными правилами, не могут быть различными для юридических лиц, осуществляющих одни и те же виды деятельности.

Суд исходил из того, что гарантирующий поставщик и энергосбытовая организация осуществляют различные виды деятельности, что оправдывает установление для них различных требований. Суд указал, что гарантирующий поставщик получает статус вне зависимости от количественных характеристик потому, что он несёт специальные обязанности, отличные от обязанностей энергосбытовой организации.

6. Различие в правовом статусе гарантирующего поставщика и энергосбытовой организации

Суд провёл анализ определений основных понятий, содержащихся в статье 3 Закона об электроэнергетике, и применил положения пунктов 12, 198 (абзац седьмой) Основных положений функционирования розничных рынков электрической энергии, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 2012 г. № 442, а также пункт 3 статьи 38 Закона об электроэнергетике.

Суд верно указал, что гарантирующий поставщик электрической энергии, в отличие от энергосбытовой или энергоснабжающей организаций, осуществляет свою деятельность в определённых уполномоченным органом исполнительной власти границах зоны (зон) его деятельности, в каждой из которых для гарантирующего поставщика располагаются группы точек поставки, и получает статус гарантирующего поставщика вне зависимости от количественных характеристик обслуживаемого им объёма потребления электрической энергии.

Ключевое различие: гарантирующий поставщик несёт обязанность по заключению договора энергоснабжения, купли-продажи (поставки) электрической энергии (мощности) с любым обратившимся к нему лицом. Такая обязанность у энергосбытовой организации или энергоснабжающей организации отсутствует.

Суд указал, что данные требования в отношении гарантирующего поставщика установлены Правительством Российской Федерации на основании закреплённого федеральным законодателем правового регулирования и направлены в том числе на обеспечение выполнения им обязанности по заключению договора энергоснабжения с любым обратившимся к нему лицом.

7. Определение оптового рынка и критерии участия

Суд обратился к содержанию статьи 3 Закона об электроэнергетике, которая определяет оптовый рынок электрической энергии и мощности как сферу обращения особых товаров — электрической энергии и мощности, услуг по управлению изменением режима потребления электрической энергии в рамках Единой энергетической системы России в границах единого экономического пространства Российской Федерации с участием крупных производителей и крупных покупателей электрической энергии и мощности, а также иных лиц, получивших статус субъекта оптового рынка и действующих на основе правил оптового рынка, утверждаемых в соответствии с данным законом Правительством Российской Федерации.

Суд отметил, что критерии отнесения производителей и покупателей электрической энергии к категории крупных производителей и крупных покупателей устанавливаются Правительством Российской Федерации.

На основе этого анализа суд пришёл к выводу, что Правительство Российской Федерации с учётом приведённого правового регулирования вправе устанавливать иные требования к гарантирующим поставщикам.

8. Баланс интересов и направленность оспариваемой нормы

Суд подчеркнул, что оспариваемая норма Правил в системной взаимосвязи с нормами приведённого законодательства направлена — с учётом особенностей регулирования отношений по энергоснабжению — на обеспечение баланса интересов всех участников таких отношений и не препятствует осуществлению Обществом энергосбытовой деятельности при соблюдении им требований действующего законодательства в установленной сфере.

9. Оценка доводов административного истца о различиях в условиях

Суд отметил, что доводы административного истца о необоснованности установления оспариваемой нормой различий в условиях для гарантирующих поставщиков и для энергосбытовых организаций, влекущих ограничение прав энергосбытовых и энергоснабжающих организаций на заключение договоров энергоснабжения с покупателями, были оценены судом при разрешении данного дела и обоснованно признаны неосновательными.

Суд указал, что оспариваемое положение Правил не содержит каких-либо ограничений для продажи энергосбытовой или энергоснабжающей организациями электрической энергии гарантирующему поставщику.

10. Отклонение ссылок на ранее действовавшие Правила и иные нормативные акты

Суд отклонил ссылки административного истца на постановление Правительства Российской Федерации от 4 мая 2012 г. № 442 «О функционировании розничных рынков электрической энергии, полном и (или) частичном ограничении режима потребления электрической энергии» (в частности, на его пункт 56) и на ранее действовавшие Правила оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода, утверждённые постановлением Правительства Российской Федерации от 24 октября 2003 г. № 643 (утратившие силу в связи с принятием Постановления от 27 декабря 2010 г. № 1172).

Суд указал, что ссылки административного истца в обоснование доводов о незаконности оспариваемого положения Правил по мотиву отсутствия в нём указания наряду со словом «потребитель» слова «покупатель» основаны на неверном толковании норм материального права, регулирующего рассматриваемые правоотношения и применённого судом при разрешении данного дела, и не опровергают изложенных судом в решении выводов.

11. Разграничение между оценкой законности и оценкой целесообразности

Суд провёл важное разграничение между оценкой законности нормативного акта и оценкой целесообразности правового регулирования. Суд указал, что доводы Общества о незаконности абзаца четвёртого подпункта 1 пункта 23 Правил, по сути, фактически сводятся к оценке целесообразности действующего правового регулирования в рассматриваемой сфере и необходимости внесения в него изменений и дополнений в предлагаемой им редакции. Однако разрешение подобного рода вопросов не отнесено к компетенции Верховного Суда Российской Федерации.

Суд сослался на часть 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, предусматривающую возможность возложения судом на орган государственной власти обязанности осуществить нормативное правовое регулирование, и указал, что предусмотренные этой статьёй обстоятельства для возложения судом на орган государственной власти обязанности осуществить нормативное правовое регулирование отсутствуют.

12. Применение критерия несоответствия нормативному акту большей юридической силы

Суд руководствовался пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которому основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Суд установил, что по данному делу такое основание для признания абзаца четвёртого подпункта 1 пункта 23 Правил недействующим отсутствует, так как оспариваемое положение не противоречит федеральному законодательству.

13. Надлежащая оценка доводов и выяснение обстоятельств

Суд сослался на статью 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определяющую обязанности суда при разрешении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов. Согласно части 7 статьи 213, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 названной статьи, в полном объёме.

Суд указал, что при рассмотрении административного дела все перечисленные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства судом первой инстанции были выяснены и отражены в обжалуемом решении. Доводы административного истца, имеющие правовое значение для рассмотрения и разрешения данного дела, получили надлежащую оценку в обжалуемом решении.

14. Соответствие решения требованиям процессуального и материального права

Суд констатировал, что **обжалуемое решение суда первой инстанции