ВС отменил решение о незаконности ответа прокуратуры, поданного должностным лицом, в отношении которого была жалоба

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 78-КАДПР24-26-КЗ от 19 февраля 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам (СКАД) Верховного Суда Российской Федерации

Состав суда: - Председательствующий: Кузьмичев С.И. - Судьи: Горчакова Е.В., Переверзева И.Н. (судья-докладчик)

Стороны: - Административный истец (в кассационной жалобе — административный ответчик): Генеральная прокуратура Российской Федерации - Административный ответчик (в кассационной жалобе — административный истец): Хусяинова Эрика Хайдаровна (гражданин РФ)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий органов государственной власти (оспаривание ответа на обращение гражданина, поданного в Генеральную прокуратуру РФ)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Хусяинова Э.Х. неоднократно обращалась в Генеральную прокуратуру РФ по вопросам, связанным с оказанием медицинской помощи в условиях стационарного лечения в 2019 году и обжалованием полученных ответов.

24 мая 2022 года (регистрационный номер ОГР-177422-22) поступила жалоба, в которой Хусяинова просила: - привлечь к дисциплинарной ответственности начальника отдела управления по надзору за процессуальной деятельностью Следственного комитета РФ за нарушение сроков и ненадлежащее рассмотрение ранее поданных обращений (ОГР-344185-21, ОГР-347649-21, ОГР-341360-21); - разъяснить причины нарушения её прав.

9 июня 2022 года Генеральная прокуратура РФ дала ответ № 15/3-2010-2020 (подписанный начальником отдела) по результатам рассмотрения обращений с номерами ОГР-319312-21, ОГР-344185-21, ОГР-347649-21, ОГР-341360-21 (оспариваемый ответ).

Хусяинова считала, что ответ дан по результатам рассмотрения также жалоб ОГР-160684-22, ОГР-160765-22, ОГР-177422-22 должностным лицом, в отношении которого она ставила вопрос о дисциплинарной ответственности. Она обратилась в суд с требованием признать ответ от 9 июня 2022 года незаконным в указанной части и обязать рассмотреть перечисленные обращения уполномоченным лицом Генеральной прокуратуры РФ.

Позиции сторон в первой инстанции:

Административный истец (Хусяинова) утверждала, что ответ дан неуполномоченным лицом — начальником отдела, в отношении которого была подана жалоба о дисциплинарной ответственности, что нарушает требования законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан.

Административный ответчик (Генеральная прокуратура РФ) возражал против удовлетворения иска.

Решения нижестоящих инстанций:

1. Решение Выборгского районного суда г. Санкт-Петербурга от 27 июня 2023 года: - Требования о признании незаконным ответа относительно обращений ОГР-160684-22, ОГР-160765-22 оставлены без рассмотрения (п. 4 ч. 1 ст. 196 КАС РФ) как предмет судебного разбирательства в деле № 2а-2157/2023 - Административный иск удовлетворен в части обращения ОГР-177422-22 - Признан незаконным оспариваемый ответ в части рассмотрения обращения № ОГР-177422-22 - На Генеральную прокуратуру РФ возложена обязанность устранить нарушение путём рассмотрения обращения в 3-дневный срок с момента вступления решения в законную силу

2. Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 31 января 2024 года: - Решение первой инстанции оставлено без изменения

3. Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 24 июля 2024 года: - Судебные акты признаны законными

Кто обратился в ВС РФ:

Генеральная прокуратура Российской Федерации подала кассационную жалобу в Верховный Суд РФ с требованием отменить судебные акты и принять новое решение об отказе в удовлетворении требований.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Центральный конфликт дела заключается в толковании требований законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан в контексте жалоб на действия должностных лиц органов государственной власти.

Материально-правовой аспект:

Спор касается интерпретации норм Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», в частности: - обязанности государственного органа дать письменный ответ по существу поставленных вопросов; - запрета на пересылку жалобы должностному лицу, решение или действие которого обжаловается; - определения круга лиц, уполномоченных давать ответ на жалобу.

Процессуальный аспект:

Суды нижестоящих инстанций при рассмотрении дела об оспаривании решения органа государственной власти (ст. 226, 227 КАС РФ) должны выяснить соответствие содержания оспариваемого решения нормативным правовым актам и установить, нарушает ли оно права, свободы и законные интересы административного истца.

Конфликт интересов:

С одной стороны, гражданин имеет право на справедливое рассмотрение своей жалобы уполномоченным лицом, не заинтересованным в исходе. С другой стороны, органы государственной власти должны иметь возможность давать ответы на обращения в установленном порядке, при условии соблюдения требований законодательства.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Содержит ли жалоба от 24 мая 2022 года (ОГР-177422-22) требование о рассмотрении её по существу, или она содержит лишь просьбу о принятии дисциплинарных мер в отношении должностного лица?

2. Является ли ответ на жалобу, подписанный должностным лицом, в отношении которого была подана жалоба о дисциплинарной ответственности, нарушением требований законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан?

3. Имеются ли в материалах дела доказательства того, что оспариваемый ответ не содержит информацию по существу поставленных в обращении ОГР-177422-22 вопросов?

4. Были ли у судов основания для признания оспариваемого ответа незаконным при отсутствии доказательств неправомерных действий административного ответчика?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отменил решения нижестоящих судов и отказал в удовлетворении административного иска. Суд установил, что жалоба от 24 мая 2022 года содержала просьбу о принятии дисциплинарных мер в отношении должностного лица и сообщении о принятых мерах, но не содержала требования о рассмотрении по существу поставленных вопросов. Оспариваемый ответ не давал оценку действиям должностного лица и не содержал суждений относительно указанных вопросов, однако это не означает, что ответ был дан неуполномоченным лицом. Суд пришёл к выводу, что у судов отсутствовали основания для признания ответа незаконным.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материальные нормы публичного права и их толкование

Верховный Суд РФ применил следующие нормативные положения:

• Федеральный закон от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ (части 3 и 6 статьи 8, части 1 статьи 9): государственный орган обязан дать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, если указанные вопросы входят в его компетенцию. Если вопросы не входят в компетенцию, орган пересылает обращение по подведомственности и уведомляет гражданина. Запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжаловается.

• Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (статья 10, пункт 5): запрещается пересылка жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжаловаются.

• Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации (приказ Генерального прокурора РФ от 30 января 2013 года № 45): содержит аналогичные положения.

Критическое замечание Верховного Суда: Суды нижестоящих инстанций исходили из того, что ответ на жалобу дан должностным лицом, в отношении которого она подана, то есть неуполномоченным лицом. Однако этот вывод нельзя признать верным.

2. Анализ содержания жалобы и ответа

Верховный Суд провёл детальный анализ:

• Жалоба от 24 мая 2022 года содержит просьбу принять меры дисциплинарной ответственности в отношении начальника отдела за нарушение сроков рассмотрения ранее поданных обращений и неверное указание в ответе на то, что процессуальная проверка организована по факту смерти Хусяиновой Н.П., а также содержит просьбу сообщить о принятых мерах.

• В оспариваемом ответе не дается оценка действиям начальника отдела, отсутствуют какие-либо суждения относительно указанных вопросов, а также ссылка на рассмотрение жалобы от 24 мая 2022 года (№ ОГР-177422-22).

• Суд первой инстанции сделал вывод об отсутствии в оспариваемом ответе информации по существу поставленных в обращении № ОГР-177422-22 вопросов.

• Судами апелляционной и кассационной инстанций данное утверждение не опровергнуто.

3. Процессуальные нормы КАС РФ

Верховный Суд ссылается на следующие процессуальные положения:

• Статья 226 КАС РФ (часть 9): при рассмотрении административного дела об оспаривании решения органа государственной власти суд выясняет, соответствует ли содержание оспариваемого решения нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

• Статья 227 КАС РФ: установив несоответствие оспариваемого решения нормативным правовым актам и то, что данное решение нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, суд удовлетворяет требования о признании оспариваемого решения незаконным.

• Статья 328 КАС РФ (часть 1): основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела.

4. Критерий наличия доказательств нарушения

Верховный Суд установил решающий факт: в административном иске и в материалах дела отсутствуют доказательства неправомерных действий административного ответчика, нарушающих права административного истца, выраженных в рассмотрении жалобы от 24 мая 2022 года должностным лицом с нарушением установленного порядка.

Суд пришёл к выводу, что вывод судов о незаконности оспариваемого ответа ввиду его подписания лицом, чьи действия обжаловались, является неверным, поскольку: - жалоба содержала просьбу о дисциплинарных мерах, а не требование о рассмотрении по существу; - ответ не содержал оценку действиям должностного лица (что соответствует характеру жалобы); - отсутствуют доказательства того, что ответ был дан с нарушением установленного порядка.

5. Существенные нарушения норм материального права

Верховный Суд констатировал, что судами нижестоящих инстанций при разрешении дела допущены существенные нарушения норм материального права, которые повлияли на исход дела и не позволили правильно применить нормы Федеральных законов № 59-ФЗ и № 2202-1.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона

Суды нижестоящих инстанций неправильно интерпретировали требования законодательства о запрете пересылки жалобы должностному лицу, решение или действие которого обжаловается. Они исходили из предположения, что сам факт подписания ответа должностным лицом, в отношении которого была подана жалоба о дисциплинарной ответственности, автоматически означает нарушение установленного порядка. Однако Верховный Суд указал, что это предположение не соответствует содержанию жалобы и характеру требуемого ответа.

2. Игнорирование содержания жалобы

Суды не провели надлежащий анализ того, что именно просила жалобитель. Жалоба содержала просьбу о принятии дисциплинарных мер и сообщении о них, а не требование о рассмотрении по существу поставленных вопросов. Суды же исходили из того, что ответ должен был содержать оценку действиям должностного лица, что не соответствует характеру жалобы.

3. Отсутствие доказательственной базы

Суды нижестоящих инстанций не обратили внимание на то, что в материалах дела отсутствуют доказательства того, что ответ был дан с нарушением установленного порядка. Они основывали свой вывод о незаконности ответа исключительно на формальном признаке — подписании ответа должностным лицом, в отношении которого была подана жалоба.

4. Нарушение стандарта мотивированности судебного решения

Суды не дали достаточного обоснования того, почему подписание ответа должностным лицом, в отношении которого была подана жалоба о дисциплинарной ответственности, означает нарушение требований законодательства о порядке рассмотрения обращений. Верховный Суд указал, что запрет на пересылку жалобы касается случаев, когда жалоба содержит требование о рассмотрении по существу, а не просьбу о принятии дисциплинарных мер.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Верховного Суда РФ:

1. Отменены судебные акты: - Решение Выборгского районного суда города Санкт-Петербурга от 27 июня 2023 года - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 31 января 2024 года - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 24 июля 2024 года

2. Принято новое решение: Отказать Хусяиновой Эрике Хайдаровне в удовлетворении административного исковго заявления.

3. Оспариваемый ответ Генеральной прокуратуры РФ признан законным и не подлежит отмене.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Уточнение стандартов защиты прав граждан в отношениях с публичной властью

Определение СКАД ВС РФ уточняет, что запрет на пересылку жалобы должностному лицу, решение или действие которого обжаловается, применяется не автоматически, а с учётом содержания жалобы. Если жалоба содержит просьбу о принятии дисциплинарных мер в отношении должностного лица, а не требование о рассмотрении по существу поставленных вопросов, то подписание ответа этим должностным лицом не нарушает требования законодательства. Это защищает права граждан от необоснованного отказа в рассмотрении их жалоб.

2. Стандарт мотивированности административных решений

Суд подчеркнул, что при оспаривании решения органа государственной власти необходимо установить не только формальное несоответствие решения нормативным актам, но и наличие доказательств того, что решение нарушает права, свободы и законные интересы административного истца. Отсутствие доказательств такого нарушения означает отсутствие оснований для признания решения незаконным.

3. Толкование законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан

Определение уточняет применение Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ и Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1. Запрет на пересылку жалобы должностному лицу, решение или действие которого обжаловается, не означает, что такое лицо не может давать ответ на жалобу, содержащую просьбу о принятии дисциплинарных мер в отношении этого лица. Ответ должен содержать информацию по существу поставленных в жалобе вопросов, но характер этой информации зависит от содержания жалобы.

4. Роль суда при рассмотрении дел об оспаривании решений органов государственной власти

Определение подчеркивает важность активной роли суда (ст. 14 КАС РФ) при рассмотрении дел об оспаривании решений органов государственной власти. Суд должен не только проверить формальное соответствие решения нормативным актам, но и установить наличие доказательств того, что решение нарушает права административного истца. Отсутствие таких доказательств означает отсутствие оснований для удовлетворения иска.

5. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда РФ имеет значение для рассмотрения других категорий дел об оспаривании решений и действий органов государственной власти, в которых требуется установление наличия доказательств нарушения прав административного истца. Это касается дел об оспаривании решений органов социальной защиты, налоговых органов, органов миграционной службы и других органов государственной власти.

6. Конституционные гарантии

Определение связано с конституционными гарантиями права на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ), законности (ст. 15 Конституции РФ) и равенства перед законом (ст. 19 Конституции РФ). Суд должен обеспечить справедливое рассмотрение дела, основанное на доказательствах, а не на предположениях о нарушении прав.

7. Значение для практики органов прокуратуры

Определение имеет практическое значение для органов прокуратуры, которые рассматривают жалобы граждан на действия должностных лиц. Оно уточняет, что при рассмотрении жалобы, содержащей просьбу о принятии дисциплинарных мер в отношении должностного лица, ответ может быть подписан этим должностным лицом, если ответ содержит информацию по существу поставленных в жалобе вопросов.

Заключение

Определение СКАД ВС РФ № 78-КАДПР24-26-КЗ представляет собой важное уточнение применения законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан в контексте жалоб на действия должностных лиц. Суд подчеркнул, что запрет на пересылку жалобы должностному лицу, решение или действие которого обжаловается, не является абсолютным и должен применяться с учётом содержания жалобы. Кроме того, суд указал на необходимость наличия доказательств нарушения прав административного истца для признания решения органа государственной власти незаконным. Это определение способствует укреплению гарантий справедливого рассмотрения дел об оспаривании решений органов государственной власти и защите прав граждан в отношениях с публичной властью.