ВС подтвердил правомерность увеличения сроков повторных экзаменов для водителей

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ24-506 (апелляционное определение Верховного Суда РФ)

Дата принятия: 11 февраля 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Александров В.Н., Зинченко И.Н. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Санина О.В. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец (истец по апелляции): Швецов Владимир Александрович (кандидат в водители) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представители: Биляков Р.Ф., Торгушина Н.В.)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (проверка конституционности и законности подзаконного акта)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

Швецов В.А., кандидат в водители, в июне 2024 г. с третьей попытки не сдал практический экзамен на право управления транспортным средством. В соответствии с пунктом 7 Изменений, внесённых постановлением Правительства РФ от 16 декабря 2023 г. № 2177 в Правила проведения экзаменов (утверждённые постановлением Правительства РФ от 24 октября 2014 г. № 1097), повторный практический экзамен может быть назначен не ранее чем через 6 и не позднее 9 месяцев со дня проведения предыдущего несданного экзамена. Ранее, согласно пункту II₂ Правил (в редакции от 20 декабря 2019 г.), этот срок составлял не ранее чем через один и не позднее 3 месяцев. Увеличение сроков повторного экзамена создало для заявителя дополнительные финансовые обременения на приобретение практических занятий для сохранения навыков вождения.

Процессуальная история

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 12 ноября 2024 г., дело № АКПИ24-767): Швецов В.А. подал административное исковое заявление о признании недействующим пункта 7 Изменений, ссылаясь на его несоответствие: - пункту 1 части 1 статьи 5 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (право на своевременное получение услуги); - части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»; - подпункту «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы (утверждённой постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96).

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении административного иска, установив, что основание для признания нормативного акта недействующим (несоответствие иному нормативному акту большей юридической силы) отсутствует.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 11 февраля 2025 г.): Швецов В.А. подал апелляционную жалобу, оспаривая решение суда первой инстанции как незаконное и необоснованное. Заявитель утверждал, что суд неправильно определил обстоятельства дела и неправильно применил нормы законодательства о безопасности дорожного движения, не проверив оспариваемое положение на соответствие Федеральному закону от 10 декабря 1995 г. № 96-ФЗ «О безопасности дорожного движения». Заявитель не явился в судебное заседание апелляционной инстанции.

Апелляционная коллегия оставила решение суда первой инстанции без изменения и отклонила апелляционную жалобу без удовлетворения.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор сосредоточен на столкновении двух правовых интересов:

1. Интерес заявителя — на минимизацию сроков ожидания повторного экзамена и снижение финансовых затрат на поддержание навыков вождения, а также на защиту от предполагаемых коррупциогенных факторов в нормативном акте.

2. Интерес государства — на обеспечение безопасности дорожного движения путём установления адекватных сроков переподготовки кандидатов в водители, не сдавших экзамены после третьей попытки, что предполагает более серьёзный подход к профессиональной подготовке.

Принципиальное значение дела заключается в определении пределов дискреции Правительства РФ при установлении процедурных сроков в сфере государственных услуг, связанных с безопасностью, а также в уточнении соотношения между правом на своевременное получение государственной услуги (в смысле Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг) и специальными требованиями законодательства о безопасности дорожного движения.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной вопрос: Соответствует ли пункт 7 Изменений, увеличивший сроки назначения повторных теоретического и практического экзаменов для кандидатов в водители, не сдавших их после третьей попытки, с 1–3 месяцев на 6–9 месяцев, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности: - Федеральному закону от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ (праву на своевременное получение государственной услуги)? - Федеральному закону от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ и Методике проведения антикоррупционной экспертизы (наличие коррупциогенных факторов)? - Федеральному закону от 10 декабря 1995 г. № 96-ФЗ «О безопасности дорожного движения»?

Вторичный вопрос: Связан ли суд при проверке законности оспариваемого положения основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, или он вправе проверить соответствие нормативного акта иным нормативным актам большей юридической силы?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Пункт 7 Изменений соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не содержит коррупциогенных факторов. Увеличение сроков назначения повторных экзаменов для кандидатов, не сдавших их после третьей попытки, обусловлено особым правовым режимом транспортного средства как источника повышенной опасности и направлено на стимулирование надлежащего отношения к профессиональной подготовке, а не на ограничение прав или несвоевременное оказание государственной услуги. Суд при проверке законности оспариваемого положения не связан основаниями и доводами административного иска и вправе проверить соответствие нормативного акта любым нормативным актам большей юридической силы.

B. Развёрнутое обоснование

1. Процедурные основания и юридическая сила нормативного акта

Суд установил, что:

• Постановление Правительства РФ от 24 октября 2014 г. № 1097 утвердило Правила проведения экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений. Нормативный акт размещён на Официальном интернет-портале правовой информации 28 октября 2014 г., опубликован в «Российской газете» 31 октября 2014 г. (№ 250) и в Собрании законодательства РФ 3 ноября 2014 г. (№ 44, ст. 6063).

• Постановление Правительства РФ от 16 декабря 2023 г. № 2177 внесло Изменения в Правила. Изменения размещены на Официальном интернет-портале правовой информации 22 декабря 2023 г., опубликованы в Собрании законодательства РФ 25 декабря 2023 г. (№ 52, ст. 9623).

• Полномочия Правительства РФ на принятие Правил ранее были проверены вступившими в законную силу решениями ВС РФ от 30 июня 2020 г. (дело № АКПИ20-58) и от 27 февраля 2024 г. (дело № АКПИ23-1075), которыми установлено, что данный нормативный акт издан в пределах предоставленных полномочий с соблюдением порядка принятия, опубликования и введения в действие.

• Процедура принятия, введения в действие и опубликования Изменений соответствует требованиям Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

2. Правовые основы регулирования безопасности дорожного движения и подготовки водителей

Суд исходил из следующих положений Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 96-ФЗ «О безопасности дорожного движения»:

• Абзац первый статьи 1 и абзац восьмой статьи 5 предусматривают, что правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории РФ, в том числе путём организации подготовки водителей транспортных средств и обучения граждан правилам и требованиям безопасности движения, определяются данным законом.

• Пункт 1 статьи 24 гарантирует права граждан на безопасные условия движения по дорогам РФ, которые обеспечиваются путём выполнения законодательства РФ о безопасности дорожного движения и международных договоров РФ.

• Пункты 2 и 4 статьи 25 предусматривают, что право на управление транспортными средствами предоставляется лицам, сдавшим соответствующие экзамены при соблюдении условий, перечисленных в статье 26, и подтверждается водительским удостоверением.

• Пункт 1 статьи 26 (в редакции от 10 июля 2023 г.) устанавливает, что к сдаче экзаменов допускаются лица, достигшие установленного возраста, имеющие медицинское заключение об отсутствии противопоказаний, прошедшие в установленном порядке соответствующее профессиональное обучение в специализированных организациях. Абзац третий предусматривает, что примерные программы профессионального обучения водителей разрабатываются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в порядке, определяемом Правительством РФ.

Вывод суда: Закон о безопасности дорожного движения предусматривает для допуска граждан к управлению транспортным средством необходимость прохождения ими в установленном порядке профессиональной подготовки (переподготовки) и успешную сдачу экзамена на право управления транспортным средством соответствующей категории.

3. Компетенция Правил и их соответствие закону о безопасности дорожного движения

Суд установил, что:

• Пункт 1 Правил предусматривает, что Правила непосредственно устанавливают порядок проведения экзаменов на предоставление специального права на управление транспортными средствами соответствующих категорий и входящих в них подкатегорий, предусмотренных пунктом 1 статьи 25 Закона о безопасности дорожного движения, определяют состав технических средств контроля, требования к ним и условия их применения, а также устанавливают порядок выдачи российских национальных и международных водительских удостоверений.

• Установление Правилами порядка проведения экзаменов (в том числе сроков сдачи и пересдачи) в единстве с предписанием Закона о безопасности дорожного движения направлено на предупреждение дорожно-транспортных происшествий путём допуска к управлению транспортным средством в условиях дорожного движения водителей, обладающих необходимым уровнем подготовки.

4. Обоснование увеличения сроков повторных экзаменов

Суд признал правомерность увеличения сроков, исходя из следующих соображений:

• Увеличение срока назначения повторных теоретического и практического экзаменов для кандидата в водители, не сдавшего их после третьей попытки, обусловлено особым правовым режимом транспортного средства как источника повышенной опасности.

• Цель увеличения сроков — стимулирование у всех кандидатов надлежащего отношения к прохождению программ профессионального обучения водителей транспортных средств и к достижению уровня подготовки, достаточного для успешного прохождения соответствующих экзаменов.

• Увеличение срока назначения повторных экзаменов не возлагает на заявителя дополнительных обязанностей, не предусмотренных Законом о безопасности дорожного движения, и его нельзя рассматривать как ограничение прав или несвоевременное оказание государственной услуги по выдаче водительского удостоверения, поскольку обязанности водителя знать правила дорожного движения, иметь практические навыки по безопасному управлению транспортным средством в различных условиях движения следуют из положений данного закона.

5. Опровержение довода о нарушении права на своевременное получение государственной услуги

Суд отклонил довод административного истца о противоречии оспариваемой нормы пункту 1 части 1 статьи 5 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ, предусматривающему право на получение государственной или муниципальной услуги своевременно и в соответствии со стандартом предоставления, следующим образом:

• Во исполнение пункта 5 Правил порядок предоставления государственной услуги по проведению экзаменов у кандидатов в водители и выдаче им водительских удостоверений определён Административным регламентом Министерства внутренних дел РФ по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений (утверждённым приказом МВД РФ от 20 февраля 2021 г. № 80).

• Каждый повторный экзамен является отдельной государственной услугой, оказываемой в сроки, предусмотренные Административным регламентом.

• Количество попыток сдачи кандидатом в водители экзаменов законодательно не ограничено и определяется лишь собственной подготовкой и намерениями кандидата в водители.

• Вывод: Изменения в оспариваемой части нельзя считать нарушающими право заявителя на своевременное получение государственной или муниципальной услуги и входящими в противоречие с пунктом 1 части 1 статьи 5 Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг.

6. Опровержение довода о наличии коррупциогенных факторов

Суд отклонил довод административного истца о наличии коррупциогенных факторов в оспариваемой части Изменений:

• Часть 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ признаёт коррупциогенными факторами положения нормативных правовых актов (проектов), которые:
• устанавливают для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил;

• содержат неопределённые, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создают условия для проявления коррупции.

• Пункт 7 Изменений не содержит таких положений, его содержание отвечает критерию правовой определённости.

• Методика проведения антикоррупционной экспертизы, утверждённая постановлением Правительства РФ, обладает равной юридической силой с Изменениями, в связи с чем довод о проверке их на соответствие друг другу подлежит отклонению.

7. Полнота судебного контроля при проверке законности нормативного акта

Суд уточнил процедурный аспект судебного контроля:

• Часть 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ предусматривает, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

• При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 КАС РФ, в полном объёме.

• Вывод: Суд первой инстанции правомерно проверил оспариваемое положение на соответствие Закону о безопасности дорожного движения, хотя административный истец не ставил такой вопрос в исковом заявлении.

8. Основание для отказа в удовлетворении иска

Суд применил пункт 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ, согласно которому основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

• Признав, что пункт 7 Изменений соответствует нормативным правовым актам, регулирующим рассматриваемые правоотношения и имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении административного иска.

• Решение суда первой инстанции принято с соблюдением норм процессуального права, при правильном применении норм материального права.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения спора

Суд применил критерий соответствия оспариваемого положения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Установив, что пункт 7 Изменений соответствует: - Федеральному закону от 10 декабря 1995 г. № 96-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (как специальному закону, регулирующему подготовку и допуск к управлению транспортными средствами); - Федеральному закону от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ (в части понимания «своевременности» государственной услуги в контексте специального законодательства о безопасности); - Федеральному закону от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ (отсутствие коррупциогенных факторов);

суд отклонил административный иск.

Указания нижестоящим судам

Апелляционная коллегия подтвердила, что суд первой инстанции правомерно: - проверил оспариваемое положение на соответствие Закону о безопасности дорожного движения, несмотря на то, что административный истец не ставил такой вопрос; - применил полный объём судебного контроля в соответствии с частью 7 и 8 статьи 213 КАС РФ; - отказал в удовлетворении иска на основании пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ.

Распределение обязанностей

Суд не возложил на органы исполнительной власти или арбитражного управляющего каких-либо дополнительных обязанностей. Оспариваемое положение остаётся в силе, и Министерство внутренних дел РФ продолжает применять Административный регламент в соответствии с увеличенными сроками назначения повторных экзаменов.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

1. Решение Верховного Суда Российской Федерации от 12 ноября 2024 г. оставить без изменения.

2. Апелляционную жалобу Швецова Владимира Александровича оставить без удовлетворения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии: от формального к субстанциальному подходу

Определение демонстрирует переход от формального контроля соблюдения процедуры принятия нормативного акта к субстанциальной оценке его соответствия целям и принципам специального законодательства. Суд не ограничился проверкой того, что Правительство РФ действовало в пределах своих полномочий и соблюдало процедуру опубликования. Вместо этого суд проанализировал, как оспариваемое положение соотносится с целями Закона о безопасности дорожного движения (предупреждение ДТП, обеспечение надлежащей подготовки водителей) и с особым правовым режимом транспортного средства как источника повышенной опасности.

2. Гармонизация с другими позициями ВС РФ и КС РФ

Определение опирается на ранее вступившие в законную силу решения ВС РФ (от 30 июня 2020 г. по делу № АКПИ20-58 и от 27 февраля 2024 г. по делу № АКПИ23-1075), которыми установлена компетентность Правительства РФ на издание Правил. Это создаёт консистентность судебной практики и предотвращает противоречивые решения по одному и тому же нормативному акту.

3. Последствия для органов исполнительной власти, кандидатов в водители и уполномоченных органов

Для Министерства внутренних дел РФ и органов, выдающих водительские удостоверения: - Подтверждена правомерность применения увеличенных сроков (6–9 месяцев вместо 1–3 месяцев) для назначения повторных экзаменов кандидатам, не сдавшим их после третьей попытки. - Органы исполнительной власти получили судебное одобрение на применение более строгого режима переподготовки как инструмента повышения безопасности дорожного движения.

Для кандидатов в водители: - Установлено, что увеличение сроков ожидания повторного экзамена не является нарушением права на своевременное получение государственной услуги в смысле Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг. - Финансовые затраты на поддержание навыков вождения во время ожидания повторного экзамена не рассматриваются судом как «дополнительные обременения», нарушающие права граждан. - Количество попыток сдачи экзамена остаётся неограниченным, но каждая попытка после третьей подлежит более длительному периоду переподготовки.

Для уполномоченных органов (Генеральная прокуратура РФ): - Позиция прокурора о необоснованности апелляционной жалобы была поддержана судом, что укрепляет роль прокуратуры в защите публичных интересов в сфере безопасности дорожного движения.

4. Анти-абузивные оговорки суда

Суд включил в своё обоснование защиту от потенциального злоупотребления правом со стороны кандидатов в водители:

• Подчёркнуто, что количество попыток сдачи экзамена законодательно не ограничено, что предотвращает обвинения в дискриминации или необоснованном ограничении доступа к профессии.
• Указано, что каждый повторный экзамен является отдельной государственной услугой, что исключает возможность интерпретации увеличенных сроков как отказа в услуге.
• Подчёркнуто, что обязанности водителя знать правила дорожного движения и иметь практические навыки следуют из закона, а не из произвольного решения администрации.

5. Сферы применения позиции за пределами банкротства и конкретной категории

Хотя дело касается конкретно водительских удостоверений, правовые принципы, сформулированные судом, имеют более широкое применение:

В сфере государственных услуг, связанных с безопасностью: - Суд установил, что право на «своевременное» получение государственной услуги не является абсолютным и должно интерпретироваться в контексте специального законодательства, регулирующего данную сферу (в данном случае — законодательства о безопасности дорожного движения). - Это означает, что органы исполнительной власти вправе устанавливать более длительные сроки предоставления услуг, если это обусловлено целями безопасности или иными публичными интересами