ВС подтвердил право Минприроды устанавливать требование соответствия границ охотугодий в реестре утвержденной схеме

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ24-507; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 11 февраля 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. (судья-докладчик) - Члены коллегии: Зинченко И.Н., Шамова А.В. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Санина О.В. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец (истец в апелляции): Нолинская районная организация общественной организации «Кировское областное общество охотников и рыболовов» (охотпользователь, сторона охотхозяйственного соглашения) - Административный ответчик: Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) — федеральный орган исполнительной власти - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (приказа федерального органа исполнительной власти); спор в сфере охотничьего хозяйства и государственного реестра охотничьих угодий.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

Нолинская районная организация общественной организации «Кировское областное общество охотников и рыболовов» (далее — Организация) является стороной охотхозяйственного соглашения, заключённого в 2013 году. В соответствии с этим соглашением Организации закреплены определённые охотничьи угодья с установленными границами и площадями. Однако в 2021 году Губернатор Кировской области утвердил указом от 2 августа 2021 г. № 112 схему размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории Кировской области (далее — Схема). Границы охотничьих угодий, указанные в этой Схеме, отличаются от границ, закреплённых в охотхозяйственном соглашении Организации. Организация усмотрела в этом нарушение своих прав и законных интересов, поскольку изменение границ произошло в одностороннем порядке без согласия охотпользователя.

Проблема обострилась в связи с приказом Минприроды России от 28 июля 2021 г. № 519 (зарегистрирован 29 июля 2021 г., регистрационный номер 64453), который установил порядок ведения, структуру, состав и формы государственного охотхозяйственного реестра (далее — Реестр, Порядок). Впоследствии приказом Минприроды России от 9 февраля 2024 г. № 95 (зарегистрирован 18 июня 2024 г., регистрационный номер 78583) в Порядок были внесены изменения. В частности, в абзац второй подпункта 25.1 пункта 25 Порядка было добавлено требование о том, что описание границ охотничьих угодий субъекта Российской Федерации должно указываться в соответствии со Схемой размещения, использования и охраны охотничьих угодий, утверждённой высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Организация расценила это требование как нарушающее её права, поскольку оно ограничивает включение в Реестр информации о границах охотничьих угодий, содержащейся в охотхозяйственных соглашениях и договорах о предоставлении в пользование территорий.

Процессуальная история

Суд первой инстанции (Верховный Суд РФ, решение от 20 ноября 2024 г. по делу № АКПИ24-790):

Организация подала административное исковое заявление, в котором просила признать абзац второй подпункта 25.1 пункта 25 Порядка не действующим в части, не предусматривающей внесение в Реестр описания границ охотничьих угодий, указанных в охотхозяйственных соглашениях и договорах о предоставлении в пользование территорий. В обоснование заявления Организация ссылалась на противоречие оспариваемого положения: - статьям 422 и 432 Гражданского кодекса РФ (нормы о договорах); - пункту 1 части 4 статьи 27, частям 6 и 28 статьи 28, части 2 статьи 37, частям 1, 3, 5, 6 статьи 71 Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон об охоте).

Минприроды России и Минюст России не признали иск, пояснив, что Приказ издан уполномоченным федеральным органом в пределах его полномочий, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав Организации.

Решение суда первой инстанции: В удовлетворении административного иска отказано. Суд первой инстанции пришёл к выводу, что: - Приказ издан в пределах предоставленных Минприроды России полномочий с соблюдением процедуры принятия, государственной регистрации, опубликования и введения в действие нормативного правового акта; - оспариваемое предписание соответствует нормам Закона об охоте; - Схема разрабатывается не только на основе материалов Реестра, и при её составлении материалы о размещении и использовании охотничьих угодий приводятся в форме, обеспечивающей совместимость с формами Реестра; - предписание о необходимости описания границ охотничьих угодий в соответствии со Схемой не противоречит нормам Закона об охоте и не нарушает прав Организации.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 11 февраля 2025 г.):

Организация подала апелляционную жалобу, не согласившись с решением суда первой инстанции. В жалобе Организация просила отменить решение и принять новое решение об удовлетворении административного иска. Основные доводы апелляционной жалобы: - суд первой инстанции уклонился от проверки оспариваемого положения на соответствие нормам ГК РФ и Закона об охоте; - оспариваемой нормой неправомерно ограничено включение в Реестр документированной информации о границах охотничьих угодий из всех легальных источников (охотхозяйственные соглашения, договоры о предоставлении в пользование территорий); - судом первой инстанции незаконно отказано в удовлетворении ходатайства об истребовании уточнённой справки к приказу Минприроды России от 9 февраля 2024 г. № 95; - не учтено вступившее в законную силу решение ВС РФ от 13 марта 2024 г. по делу № АКПИ23-1025, имеющее преюдициальное значение.

Минприроды России и Минюст России представили письменные возражения на апелляционную жалобу, просив в её удовлетворении отказать.

Резолюция Апелляционной коллегии: Апелляционная коллегия оснований для удовлетворения жалобы и отмены решения суда первой инстанции не нашла. Решение ВС РФ от 20 ноября 2024 г. оставлено без изменения, апелляционная жалоба оставлена без удовлетворения.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возникает между двумя противоположными интересами и подходами к регулированию ведения государственного охотхозяйственного реестра:

С одной стороны — интерес охотпользователей (в лице Организации), которые на основе заключённых охотхозяйственных соглашений имеют закреплённые за ними охотничьи угодья с определёнными границами и площадями. Эти охотпользователи опасаются, что требование указывать в Реестре границы охотничьих угодий только в соответствии со Схемой, утверждённой высшим должностным лицом субъекта, может привести к одностороннему изменению границ их угодий без их согласия и вопреки условиям охотхозяйственных соглашений.

С другой стороны — интерес государства в обеспечении единообразия, систематизации и актуализации информации в государственном реестре охотничьих угодий. Государство (в лице Минприроды России) исходит из того, что Реестр должен содержать информацию, согласованную со Схемой, которая разрабатывается на основе комплексного анализа множества источников и представляет официальный документ территориального охотустройства.

Нормативный конфликт заключается в вопросе о том, должны ли в Реестр включаться описания границ охотничьих угодий из всех легальных источников (включая охотхозяйственные соглашения и договоры о предоставлении в пользование территорий), или же описание границ должно ограничиваться информацией, содержащейся в Схеме, утверждённой высшим должностным лицом субъекта.

Принципиальное значение дела состоит в том, что оно касается баланса между: - правами охотпользователей, закреплёнными в договорных отношениях (охотхозяйственные соглашения); - полномочиями федерального органа исполнительной власти (Минприроды России) по установлению порядка ведения государственного реестра; - полномочиями субъектов Российской Федерации по утверждению схем размещения охотничьих угодий; - принципами обеспечения общедоступности, непрерывности актуализации и сопоставимости информации в государственном реестре.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной правовой вопрос:

Соответствует ли требование абзаца второго подпункта 25.1 пункта 25 Порядка ведения государственного охотхозяйственного реестра (в редакции приказа Минприроды России от 9 февраля 2024 г. № 95) о том, что описание границ охотничьих угодий субъекта Российской Федерации должно указываться в соответствии со Схемой размещения, использования и охраны охотничьих угодий, утверждённой высшим должностным лицом субъекта, нормам Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов» и Гражданскому кодексу Российской Федерации, и не нарушает ли оно прав и законных интересов охотпользователей, имеющих охотхозяйственные соглашения?

Производные вопросы:

1. Имеет ли Минприроды России полномочия на установление такого требования в порядке ведения Реестра?
2. Соблюдена ли процедура принятия и введения в действие оспариваемого нормативного правового акта?
3. Должны ли в Реестр включаться описания границ охотничьих угодий из всех легальных источников (охотхозяйственные соглашения, договоры о предоставлении в пользование территорий) или только из Схемы?
4. Противоречит ли оспариваемое положение нормам ГК РФ о договорах (статьи 422, 432)?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ пришла к выводу, что абзац второй подпункта 25.1 пункта 25 Порядка ведения государственного охотхозяйственного реестра полностью соответствует нормам Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов» и не нарушает прав и законных интересов охотпользователей. Требование указывать описание границ охотничьих угодий в соответствии со Схемой, утверждённой высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, логически вытекает из структуры и целей ведения государственного реестра как систематизированного свода документированной информации, обеспечивающего общедоступность, непрерывность актуализации и сопоставимость информации с другими государственными информационными ресурсами. Оспариваемое положение не может рассматриваться как нарушающее права охотпользователей в приведённом ими аспекте.

B. Развёрнутое обоснование

1. Процессуальное основание для признания нормативного правового акта не действующим

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Апелляционная коллегия установила, что по данному административному делу такое основание для признания оспариваемого положения не действующим отсутствует. Организация не доказала, что абзац второй подпункта 25.1 пункта 25 Порядка противоречит какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

2. Полномочия Минприроды России и соблюдение процедуры принятия нормативного акта

Апелляционная коллегия подтвердила, что Приказ Минприроды России от 28 июля 2021 г. № 519 и его изменение приказом от 9 февраля 2024 г. № 95 были изданы в пределах предоставленных Минприроды России полномочий с соблюдением установленной процедуры.

Правовое основание полномочий Минприроды России вытекает из: - части 9 статьи 37 Закона об охоте, которая прямо предусматривает, что порядок ведения, структура, формы и состав государственного охотхозяйственного реестра устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти; - пункта 14 статьи 32 Закона об охоте, определяющего компетенцию в сфере охотничьего хозяйства; - части 9 статьи 37 Закона об охоте, подтверждающей, что Минприроды России является уполномоченным федеральным органом; - подпункта 5.2.89 пункта 5 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2015 г. № 1219; - Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»; - Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009.

Приказ был надлежащим образом зарегистрирован в Минюсте России (регистрационный номер 64453) и размещён на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru). Эти обстоятельства подтверждаются вступившим в законную силу решением ВС РФ от 13 марта 2024 г. по делу № АКПИ23-1025.

3. Соответствие оспариваемого положения нормам Закона об охоте: структура и назначение государственного охотхозяйственного реестра

Апелляционная коллегия провела детальный анализ нормативного содержания Закона об охоте и установила полное соответствие оспариваемого положения его требованиям.

Согласно статье 37 Закона об охоте:

• Часть 1 определяет государственный охотхозяйственный реестр как систематизированный свод документированной информации (в том числе данных государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания) об охотничьих ресурсах, об их использовании и сохранении, об охотничьих угодьях, об охотниках, о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях, осуществляющих виды деятельности в сфере охотничьего хозяйства.

• Пункт 2 части 2 прямо предусматривает, что в государственном охотхозяйственном реестре содержится документированная информация в том числе о видах, местоположении, границах, принадлежности и состоянии охотничьих угодий.

• Часть 3 устанавливает принципы ведения Реестра: обеспечение общедоступности и непрерывности актуализации содержащейся в нём документированной информации, сопоставимость такой информации с документированной информацией, содержащейся в других государственных информационных ресурсах.

• Часть 9 прямо наделяет Минприроды России полномочием устанавливать порядок ведения, структуру, формы и состав государственного охотхозяйственного реестра.

Апелляционная коллегия подчеркнула, что Порядок, установленный Минприроды России, полностью соответствует этим требованиям. Порядок определяет, что Реестр состоит из 8 разделов, обеспечивающих систематизацию сведений, включая раздел 2 «Документированная информация о видах, местоположении, границах, принадлежности и состоянии охотничьих угодий». Этот раздел содержит документированную информацию по формам 2.1 (ОУ) — об общей площади охотничьих угодий, 2.2 (ОГ) — по описанию границ охотничьих угодий, 2.3 (ООУ) — о видах, местоположении, принадлежности и состоянии отдельных охотничьих угодий (пункты 5, 7 Порядка).

4. Роль и значение Схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий

Апелляционная коллегия провела анализ правовой природы и функций Схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации.

Согласно статье 39 Закона об охоте:

• Части 1 и 3 предусматривают, что Схема является документом территориального охотустройства, осуществляемого в целях планирования в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов.

• Часть 5 устанавливает, что к Схеме прилагается карта с обозначением границ охотничьих угодий и зон планируемого создания охотничьих угодий.

• Часть 7 требует, чтобы при составлении Схемы обеспечивалась её совместимость с лесным планом субъекта, документами территориального планирования, со схемами развития и размещения особо охраняемых природных территорий, со схемами землеустройства.

• Часть 8 предусматривает, что Схема утверждается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

Апелляционная коллегия отметила, что Схема разрабатывается на основе комплексного анализа множества источников информации. Согласно приказу Минприроды России от 31 августа 2010 г. № 335 (Порядок составления Схемы), Схема разрабатывается на основе: - материалов государственного охотхозяйственного реестра; - данных государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания; - материалов, отражающих состояние ведения охотничьего хозяйства субъекта; - материалов натурных исследований; - лесного плана субъекта; - схем развития и размещения особо охраняемых природных территорий; - имеющихся ведомственных материалов, картографических материалов, литературных источников; - материалов аэросъемки и космической съемки поверхности Земли, имеющих давность не более 5 лет на момент составления Схемы и отражающих реальное состояние экосистем (пункт 7 Порядка составления Схемы).

Кроме того, пункт 8 Порядка составления Схемы предусматривает, что при составлении Схемы материалы о размещении и использовании охотничьих угодий, состоянии численности охотничьих ресурсов и среды их обитания приводятся в форме, обеспечивающей их совместимость с формами государственного охотхозяйственного реестра, государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания, в части информации, содержащейся в указанных документах.

5. Логическая связь между Реестром и Схемой: циклическое взаимодействие

Апелляционная коллегия установила, что между Реестром и Схемой существует логическое и функциональное взаимодействие:

• Схема разрабатывается, в том числе, на основе материалов Реестра;
• при составлении Схемы материалы о размещении и использовании охотничьих угодий приводятся в форме, обеспечивающей совместимость с формами Реестра;
• в свою очередь, при ведении Реестра описание границ охотничьих угодий должно соответствовать Схеме.

Это циклическое взаимодействие обеспечивает сопоставимость информации в различных государственных информационных ресурсах, что является одним из принципов ведения Реестра, установленных в части 3 статьи 37 Закона об охоте.

Апелляционная коллегия подчеркнула, что суд первой инстанции правильно указал, что Схема разрабатывается не только на основе материалов Реестра, и при её составлении материалы о размещении и использовании охотничьих угодий приводятся в форме, обеспечивающей совместимость с формами Реестра в части информации, содержащейся в нём. В связи с этим предписание абзаца второго подпункта 25.1 пункта 25 Порядка о необходимости описания границ охотничьих угодий в соответствии со Схемой не противоречит нормам Закона об охоте.

6. Отклонение доводов о противоречии нормам Гражданского кодекса РФ

Апелляционная коллегия отклонила доводы Организации о том, что оспариваемое положение противоречит статьям 422 и 432 ГК РФ (нормы о порядке и условиях заключения договора).

Правовое основание: Апелляционная коллегия установила, что указанные законоположения о порядке и условиях заключения договора (охотхозяйственного соглашения) не регламентируют вопросы, связанные с ведением государственного охотхозяйственного реестра. Статьи 422 и 432 ГК РФ касаются договорных отношений между сторонами соглашения, а не порядка ведения государственного реестра. Таким образом, эти нормы не могут служить основанием для оспаривания положения, регулирующего порядок ведения Реестра.

Аналогично, части 4 статьи 27, части 6 и 28 статьи 28, части 2 статьи 37, части 1, 3, 5, 6 статьи 71 Закона об охоте, на которые ссылалась Организация, содержат нормы о порядке и условиях заключения охотхозяйственных соглашений и договоров о предоставлении в пользование территорий, но не регламентируют порядок ведения Реестра.

7. Информация об охотхозяйственных соглашениях в Реестре

Апелляционная коллегия отметила, что, хотя описание границ охотничьих угодий в Реестре должно соответствовать Схеме, это не означает, что информация об охотхозяйственных соглашениях полностью исключена из Реестра.

Согласно пункту 8 Порядка, в Реестре содержится документированная информация о юридических лицах и индивидуальных предпринимателях, осуществляющих виды деятельности в сфере охотничьего хозяйства, по форме 3.1 (ЮЛ.ИП), включающей в себя в том числе сведения об охотхозяйственных соглашениях и о площади закреплённых охотничьих угодий.

Таким образом, информация об охотхозяйственных соглашениях и закреплённых за охотпользователями угодьях содержится в Реестре, но описание границ этих угодий в Реестре должно соответствовать Схеме, утверждённой высшим должностным лицом субъекта.

8. Отклонение процессуальных возражений Организации

Относительно ходатайства об истребовании справки:

Апелляционная коллегия установила, что ходатайство Организации об истребовании уточнённой справки к приказу Минприроды России от 9 февраля 2024 г. № 95, обосновывающей необходимость внесения изменений в Порядок, было надлежащим образом рассмотрено судом первой инстанции. Согласно протоколу и аудиозаписи судебного заседания от 20 ноября 2024 г., указанное ходатайство обсуждалось и было