ВС подтвердил право Правительства исключать периоды работы в судах из выслуги лет прокуроров

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ24-492; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 6 февраля 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н., Киселев А.П. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Русаков И.В. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец (апеллянт): Кузьминов Владимир Викторович (гражданин, претендующий на включение периодов работы в должностях федеральной государственной гражданской службы в выслугу лет для назначения пенсии) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представляемое Министерством юстиции РФ)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (Положения об исчислении выслуги лет, назначении и выплате пенсий прокурорам и следователям органов прокуратуры РФ)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Кузьминов В.В. обратился в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании частично недействующим Положения об исчислении выслуги лет, назначении и выплате пенсий и пособий прокурорам, следователям, научным и педагогическим работникам органов и организаций прокуратуры РФ, имеющим классные чины, утверждённого постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 942 (в редакции постановления от 4 июля 2023 г. № 1097). Истец оспаривал положения Положения в части невключения в периоды службы (работы, учёбы), засчитываемые в выслугу лет для назначения пенсии, периодов работы в должностях федеральной государственной гражданской службы в аппаратах федеральных судов, Судебном департаменте при Верховном Суде РФ и управлениях Судебного департамента при ВС РФ в субъектах РФ. Истец полагал, что такое исключение противоречит Указу Президента РФ от 19 ноября 2007 г. № 1554 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов юстиции» и нарушает конституционный принцип равенства (ст. 19 Конституции РФ), поскольку лица, имеющие классные чины юстиции, работающие в других органах государственной власти, включены в Положение, а работники судебной системы — нет.

Решения нижестоящих инстанций

Решение суда первой инстанции (Верховный Суд РФ, 29 октября 2024 г., дело № АКПИ24-722): В удовлетворении административного иска отказано. Суд первой инстанции установил, что Положение принято Правительством РФ в пределах имеющихся у него полномочий, соответствует актам большей юридической силы и не нарушает прав и законных интересов истца.

Апелляционная жалоба: Кузьминов В.В. просил отменить решение суда первой инстанции как незаконное и необоснованное, вынесенное с грубым нарушением норм материального и процессуального права, и направить дело на новое рассмотрение. В жалобе истец повторил довод о том, что из перечня категорий должностей федеральной государственной гражданской службы, поименованных в Указе о порядке присвоения и сохранения классных чинов юстиции, лишь должности работников в аппаратах федеральных судов, Судебном департаменте при ВС РФ и управлениях Судебного департамента не включены в Положение, что препятствует включению периодов службы на данных должностях в выслугу лет и не соответствует конституционному принципу равенства.

Позиция Правительства РФ в апелляции: Не согласилось с доводами апелляционной жалобы, полагая, что решение суда первой инстанции вынесено с учётом всех правовых обстоятельств, имеющих значение для дела, и соответствует обстоятельствам дела.

Основание передачи в коллегию

Апелляционная жалоба Кузьминова В.В. на решение суда первой инстанции от 29 октября 2024 г. по делу № АКПИ24-722.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор возник между интересом гражданина на включение периодов работы в должностях федеральной государственной гражданской службы в судебной системе в выслугу лет для назначения пенсии и дискреционным полномочием Правительства РФ определять порядок исчисления выслуги лет для лиц, имеющих право на пенсию за выслугу лет. Конфликт заключается в том, что Положение предусматривает зачёт в выслугу лет периодов работы в должностях федеральной государственной гражданской службы в органах прокуратуры, органах внутренних дел и иных органах, но исключает из этого перечня периоды работы в аппаратах федеральных судов и Судебном департаменте при ВС РФ, хотя лица, работающие в этих органах, могут иметь классные чины юстиции и, следовательно, подпадают под действие Указа Президента о порядке присвоения и сохранения классных чинов юстиции.

Дело имеет принципиальное значение, поскольку затрагивает вопрос о пределах дискреционных полномочий Правительства РФ при установлении условий пенсионного обеспечения отдельных категорий государственных служащих и соответствии такого регулирования конституционному принципу равенства.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной вопрос: Соответствует ли Положение об исчислении выслуги лет, назначении и выплате пенсий прокурорам и следователям органов прокуратуры РФ, в части исключения из периодов, засчитываемых в выслугу лет, периодов работы в должностях федеральной государственной гражданской службы в аппаратах федеральных судов, Судебном департаменте при ВС РФ и управлениях Судебного департамента в субъектах РФ, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и конституционному принципу равенства (ст. 19 Конституции РФ)?

Производный вопрос: Входит ли установление порядка исчисления выслуги лет в дискреционные полномочия Правительства РФ, и если да, то какие пределы установлены для осуществления этих полномочий?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила, что Положение принято Правительством РФ в пределах имеющихся у него дискреционных полномочий и не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Включение в выслугу лет для назначения пенсий прокурорам периодов, не связанных со службой в органах и учреждениях прокуратуры, является льготой, а не безусловным и обязательным правом. Различия в условиях приобретения права на пенсию допустимы, если они объективно оправданы, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им. Данное регулирование не может расцениваться как несовместимое с принципом равенства, гарантируемым статьёй 19 Конституции РФ.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база и полномочия Правительства РФ

Апелляционная коллегия исходила из следующих нормативных положений:

• Пункт 2 статьи 44 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривает, что пенсионное обеспечение прокуроров, научных и педагогических работников и членов их семей осуществляется применительно к условиям, нормам и порядку, установленным законодательством РФ для лиц, проходивших службу в органах внутренних дел, с особенностями, предусмотренными данным федеральным законом.

• Статья 18 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел...» (далее — Закон о пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу) устанавливает, что порядок исчисления выслуги лет для назначения пенсии лицам, на которых распространяется действие данного закона, определяется Правительством Российской Федерации (часть третья).

• Пункт «а» статьи 13 Закона о пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу предусмотрено, что право на пенсию за выслугу лет имеют лица, имеющие на день увольнения со службы выслугу на военной службе, и (или) на службе в органах внутренних дел, и (или) на службе в Государственной противопожарной службе, и (или) на службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, и (или) на службе в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и (или) на службе в войсках национальной гвардии РФ, и (или) на службе в органах принудительного исполнения РФ 20 лет и более.

Суд установил, что Правительство РФ, реализуя предоставленные законом полномочия, утвердило оспариваемое Положение, определяющее особенности исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий. Соблюдение процедуры принятия Положения и введения его в действие неоднократно проверялось в ВС РФ и подтверждено вступившими в законную силу решениями (решения от 14 ноября 2006 г. по делу № ГКПИ06-1070, от 16 января 2019 г. по делу № АКПИ18-1170, от 8 ноября 2022 г. по делу № АКПИ22-843).

2. Конституционные основания и принцип равенства

Апелляционная коллегия опиралась на конституционные гарантии и позиции Конституционного Суда РФ:

• Статья 7 (часть 1) Конституции РФ устанавливает, что Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

• Статья 39 (часть 1) Конституции РФ гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

• Статья 39 (часть 2) Конституции РФ относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права к компетенции законодателя.

• Статья 19 (части 1, 2) Конституции РФ гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Постановление Конституционного Суда РФ от 3 июня 2004 г. № 11-П отмечено, что при определении в законе правовых оснований назначения пенсий, их размеров, порядка исчисления и выплаты, законодатель вправе устанавливать как общие условия назначения пенсий, так и особенности приобретения права на пенсию, включая установление для некоторых категорий граждан льготных условий назначения трудовой пенсии в зависимости от ряда объективно значимых обстоятельств, характеризующих, в частности, трудовую деятельность (специфика условий труда и профессии и т.д.). Такая дифференциация, однако, должна осуществляться законодателем с соблюдением требований Конституции РФ, в том числе вытекающих из принципа равенства, в силу которых различия в условиях приобретения права на пенсию допустимы, если они объективно оправданы, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им.

Определение Конституционного Суда РФ от 15 февраля 2005 г. № 17-О подчеркнуло, что государство обязано установить — исходя из имеющихся экономических ресурсов — такой порядок пенсионных отношений, который создавал бы реальные условия для эффективной компенсации соответствующим лицам потерь от естественной (возрастной) утраты способности к труду и самообеспечению в объёме, гарантирующем их общую материальную обеспеченность на уровне, необходимом для удовлетворения основных жизненных потребностей.

3. Правовая природа выслуги лет и её зачёт

Апелляционная коллегия установила, что включение в выслугу лет для назначения пенсий прокурорам периодов, не связанных со службой в органах и учреждениях прокуратуры, является льготой, позволяющей увеличивать выслугу для назначения пенсии. Зачёт таких периодов в выслугу лет прокурорских работников не является безусловным и обязательным.

Суд указал, что федеральный законодатель в статье 18 Закона о пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, установил правило о том, что время прохождения ими службы в особых условиях подлежит зачёту в выслугу лет для назначения пенсии в льготном исчислении, а порядок исчисления выслуги лет определяется Правительством РФ, которое предусмотрело в пункте 1.1 раздела 1 Положения требования к периодам, засчитываемым в выслугу лет для назначения пенсии работникам органов и организаций прокуратуры с учётом особенностей, установленных Законом о прокуратуре.

4. Цели и обоснованность дифференциации

Апелляционная коллегия признала, что предоставляя право на получение пенсии за выслугу лет за счёт средств федерального бюджета, федеральный законодатель исходит из специфики и характера службы, а также преследует цель не только гарантировать указанным лицам соответствующее материальное обеспечение в случае необходимости оставить службу, но и стимулировать их переход в другие сферы занятости, способствовать своевременной ротации кадров.

Суд подчеркнул, что такое регулирование не может расцениваться как несовместимое с принципом равенства, гарантируемым статьёй 19 Конституции РФ. Данный конституционный принцип не препятствует законодателю при осуществлении правового регулирования устанавливать различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям, в том числе вводить особые правила, касающиеся условий реализации трудовых прав и прав в области пенсионного обеспечения, если эти различия являются объективно оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимым целям и требованиям (постановление Конституционного Суда РФ от 18 марта 2004 г. № 6-П).

5. Применение принципа дифференциации к государственным служащим

Апелляционная коллегия указала, что применительно к государственным служащим нормативные различия в условиях назначения и выплаты пенсий могут быть установлены исходя из особенностей государственной службы, условий её прохождения, специфики деятельности, осуществляемой различными категориями государственных служащих.

По содержанию и целевому назначению выслуга лет характеризует длительный период служебных отношений, в рамках которого служащим реально выполнялись возложенные на него публично значимые задачи. Учёт же в составе выслуги лет иных периодов, как и специальная (более высокая) оценка при её формировании тех или иных периодов службы, когда имели место особые обстоятельства, влияющие на условия осуществления профессиональной деятельности, относится к сфере усмотрения федерального законодателя (определение Конституционного Суда РФ от 19 января 2010 г. № 87-О-О).

6. Анализ довода о противоречии Указу Президента

Апелляционная коллегия отклонила довод истца о том, что Положение противоречит Указу Президента РФ от 19 ноября 2007 г. № 1554 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов юстиции». Суд установил, что названный указ, как следует из его названия и содержания, издан в целях регламентации вопросов присвоения классных чинов юстиции лицам, замещающим государственные должности РФ и должности федеральной государственной гражданской службы, а также установления федеральным государственным гражданским служащим месячных окладов за классный чин в соответствии с присвоенными им классными чинами юстиции. Вопросы, связанные с пенсионным обеспечением работников прокуратуры, данный нормативный правовой акт не регулирует.

Суд констатировал, что какой-либо нормативный правовой акт большей юридической силы, которому бы не соответствовало Положение в оспоренной части, отсутствует.

7. Процедурные аспекты рассмотрения административного дела

Апелляционная коллегия проверила соблюдение процедуры рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта в соответствии со статьёй 213 Кодекса административного судопроизводства РФ, которая определяет обязанности суда при разрешении таких дел.

Согласно части 7 статьи 213 КАС РФ, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 названной статьи, в полном объёме.

Часть 8 статьи 213 КАС РФ предусмотрено, что суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет: - нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; - соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации и вступления их в силу; - соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Апелляционная коллегия установила, что при рассмотрении данного административного дела все перечисленные обстоятельства судом первой инстанции были выяснены и отражены в обжалуемом решении. Всем подлежащим установлению обстоятельствам и доводам административного истца, имеющим правовое значение для рассмотрения и разрешения дела, судом дана надлежащая правовая оценка.

8. Отклонение процедурных возражений истца

Апелляционная коллегия отклонила ссылки истца на то, что при рассмотрении дела судом первой инстанции были допущены грубые нарушения норм процессуального и материального права (суд проверил полномочия Правительства РФ, хотя истец их не оспаривал; суд не исследовал особенности прохождения службы в органах прокуратуры и в аппаратах судов; протокол судебного заседания не отражает все сведения о ходе разбирательства). Суд указал, что указания в апелляционной жалобе на необоснованность решения и неправильное применение норм материального права ошибочны, так как при рассмотрении дела судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению в деле, а выводы суда соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Апелляционная коллегия установила, что Положение принято в рамках дискреционных полномочий Правительства РФ, направлено на создание механизма реализации права отдельных категорий граждан на пенсионное обеспечение за выслугу лет, в оспариваемой части не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а следовательно, прав, свобод и законных интересов административного истца не нарушает.

Суд подтвердил, что суд первой инстанции правомерно, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, принял решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Процедурных указаний нижестоящим судам или иным органам не содержится, поскольку дело разрешено окончательно в апелляционном порядке.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 октября 2024 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Кузьминова Владимира Викторовича — без удовлетворения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Утверждение дискреционных полномочий Правительства РФ в пенсионном регулировании

Определение подтверждает широкие дискреционные полномочия Правительства РФ при установлении порядка исчисления выслуги лет для назначения пенсий отдельным категориям государственных служащих. Апелляционная коллегия отклонила попытку истца оспорить содержательные решения Правительства РФ о том, какие периоды работы включать в выслугу лет, и установила, что такие решения находятся в сфере усмотрения исполнительной власти, если они соответствуют конституционным принципам и федеральному законодательству.

2. Развитие доктрины конституционного принципа равенства в пенсионном праве

Апелляционная коллегия развила позицию Конституционного Суда РФ о том, что различия в условиях приобретения права на пенсию допустимы, если они объективно оправданы, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели. Суд применил этот принцип к дифференциации условий пенсионного обеспечения различных категорий государственных служащих, исходя из специфики их служебной деятельности. Это означает, что наличие классного чина юстиции само по себе не является достаточным основанием для включения периодов работы в выслугу лет, если такие периоды не связаны со специфической служебной деятельностью, на которую рассчитано пенсионное обеспечение.

3. Разграничение между льготой и правом в пенсионном обеспечении

Определение чётко разграничивает между безусловным правом на пенсию за выслугу лет (при наличии 20 лет выслуги на соответствующей службе) и льготой в виде зачёта иных периодов в выслугу лет. Апелляционная коллегия установила, что зачёт периодов работы, не связанных со службой в органах прокуратуры, в выслугу лет прокурорских работников не является безусловным и обязательным. Это разграничение имеет важное значение для понимания природы пенсионных прав государственных служащих и пределов дискреционных полномочий при их установлении.

4. Анти-абузивная оговорка: отклонение формального подхода к классным чинам

Апелляционная коллегия отклонила попытку истца использовать наличие классного чина юстиции как основание для включения периодов работы в судебной системе в выслугу лет. Суд установил, что Указ Президента РФ о порядке присвоения и сохранения классных чинов юстиции регулирует исключительно вопросы присвоения классных чинов и установления окладов, но не регулирует вопросы пенсионного обеспечения. Это предотвращает абузивное использование одного нормативного акта (Указа о классных чинах) для переин