ВС подтвердил право граждан подавать заявления о регистрации через представителя с доверенностью

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ24-491, Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 6 февраля 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н., Киселев А.П. - Секретарь: Иванов В.Н. - Прокурор: Русаков И.В. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец (апеллянт): Литвинец Елена Ивановна (гражданин РФ) - Административный ответчик: Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (административный иск о признании нормативного акта недействующим)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Литвинец Е.И. обратилась в суд с требованием признать недействующим абзац пятый пункта 48 Административного регламента МВД России по предоставлению государственной услуги по регистрационному учету граждан по месту пребывания и жительства (утвержден приказом МВД России от 31 декабря 2017 г. № 984, зарегистрирован в Минюсте России 5 апреля 2018 г., регистрационный номер 50635, опубликован 6 апреля 2018 г.). Оспариваемое положение предусматривает обязательную личную явку гражданина для подачи заявления о регистрации по месту жительства, за исключением подачи в электронной форме через Единый портал государственных и муниципальных услуг и случаев регистрации коренных малочисленных народов, ведущих кочевой образ жизни. Истец ссылалась на противоречие оспариваемой нормы статьям 15, 19, 27 Конституции РФ, статьям 1, 163, 185 Гражданского кодекса РФ, пункту 3 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Основанием для иска явился отказ в предоставлении услуги по регистрации по месту жительства при подаче заявления представителем по доверенности.

Решения нижестоящих инстанций

Озерский городской суд Челябинской области (25 апреля 2019 г.): Вступившим в законную силу решением суд оставил без удовлетворения требование административного истца о признании отказа в предоставлении услуги незаконным.

Верховный Суд Российской Федерации (28 октября 2024 г., дело № АКПИ24-770): Суд первой инстанции удовлетворил административное исковое заявление Литвинец Е.И. и признал абзац пятый пункта 48 Административного регламента не действующим с 22 июня 2024 г. в части, не предусматривающей возможность подачи заявления о регистрации по месту жительства и документов представителем гражданина, имеющим нотариально удостоверенную доверенность или доверенность, приравненную к нотариально удостоверенной в соответствии с гражданским законодательством.

Основание передачи в апелляционную коллегию

Литвинец Е.И. подала апелляционную жалобу, не согласившись с датой, с которой оспариваемая норма признана недействующей. Истец просила отменить решение в части, касающейся даты вступления в силу признания нормы недействующей, и признать абзац пятый пункта 48 Административного регламента не действующим с 25 апреля 2019 г. (с даты вынесения решения Озерского городского суда). Апеллянт ссылалась на неправильное применение судом норм материального права, в частности на то, что не был применен Закон об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, имеющий приоритет над Законом № 5242-1, и на нарушение пункта 35 постановления Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 в части проверки формальной определенности оспариваемой нормы.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между двумя нормативными подходами к порядку подачи заявления о регистрации по месту жительства:

1. Административный регламент МВД России (абзац пятый пункта 48) требовал обязательной личной явки гражданина для подачи заявления, допуская исключения только для электронной подачи через Единый портал и для коренных малочисленных народов.

2. Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (в редакции, действовавшей на момент издания Административного регламента) не содержал прямого запрета на подачу заявления представителем.

3. Федеральный закон от 22 июня 2024 г. № 156-ФЗ внес изменения в статью 3 Закона № 5242-1, прямо предусмотрев возможность подачи заявления и документов представителем гражданина, имеющим нотариально удостоверенную доверенность или доверенность, приравненную к нотариально удостоверенной.

Дело имеет принципиальное значение для унификации практики применения норм о государственных услугах в сфере регистрации граждан, поскольку затрагивает баланс между полномочиями органов исполнительной власти по установлению процедур предоставления услуг и правами граждан на использование представительства при обращении за государственными услугами.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Основной вопрос: С какой даты абзац пятый пункта 48 Административного регламента МВД России следует признать не действующим в части, не предусматривающей возможность подачи заявления о регистрации по месту жительства представителем гражданина с нотариально удостоверенной доверенностью — с 25 апреля 2019 г. (даты вынесения решения Озерского городского суда) или с 22 июня 2024 г. (даты вступления в силу Федерального закона № 156-ФЗ)?

2. Дополнительный вопрос: Обладает ли Закон об организации предоставления государственных и муниципальных услуг большей юридической силой по отношению к Закону № 5242-1 при разрешении спора о порядке подачи заявления о регистрации?

3. Процессуальный вопрос: Нарушил ли суд первой инстанции требования пункта 35 постановления Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 50, не проверив формальную определенность оспариваемой нормы?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила правильность решения суда первой инстанции. Абзац пятый пункта 48 Административного регламента МВД России подлежит признанию не действующим с 22 июня 2024 г. (со дня вступления в силу Федерального закона № 156-ФЗ) в части, не предусматривающей возможность подачи заявления о регистрации по месту жительства и документов представителем гражданина, имеющим нотариально удостоверенную доверенность или доверенность, приравненную к нотариально удостоверенной в соответствии с гражданским законодательством. Основанием для признания нормы недействующей является её прямое противоречие нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

B. Развёрнутое обоснование

1. Основание для признания нормативного акта недействующим

Правовое основание: Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Позиция суда: Суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о наличии такого основания для признания абзаца пятого пункта 48 Административного регламента не действующим в оспариваемой части. Административный регламент утвержден МВД России в рамках реализации предоставленных федеральным законодателем полномочий. Обстоятельства, касающиеся процедуры принятия, опубликования и введения в действие данного нормативного правового акта, установлены вступившими в законную силу решениями ВС РФ от 3 ноября 2020 г. № АКПИ20-507, от 24 марта 2022 г. № АКПИ22-42, от 31 января 2024 г. № АКПИ23-1083.

2. Анализ содержания Закона № 5242-1 на момент издания Административного регламента

Правовое регулирование: В соответствии с действовавшей на день издания Административного регламента редакцией части 3 статьи 3 Закона № 5242-1 при регистрации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации граждане Российской Федерации представляют заявления по форме, установленной федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и иные документы, предусмотренные данным законом и правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

Вывод суда: Закон № 5242-1 в первоначальной редакции не содержал прямого запрета на подачу заявления представителем, что позволяло органам исполнительной власти предусмотреть такую возможность в подзаконных актах.

3. Изменение законодательства Федеральным законом № 156-ФЗ

Нормативное изменение: Федеральным законом от 22 июня 2024 г. № 156-ФЗ «О внесении изменений в статью 3 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», вступившим в силу 22 июня 2024 г., часть 3 статьи 3 Закона № 5242-1 была дополнена положением о том, что заявления и документы могут быть поданы представителем гражданина, имеющим нотариально удостоверенную доверенность или доверенность, приравненную к нотариально удостоверенной в соответствии с гражданским законодательством, которыми подтверждаются полномочия лица на подписание и подачу таких заявлений, подачу и получение документов, необходимых для регистрации граждан Российской Федерации по месту жительства или месту пребывания в пределах Российской Федерации.

Вывод суда: Согласно действующему правовому регулированию при регистрации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации заявление и документы могут быть поданы не только лично гражданином, как установлено абзацем пятым пункта 48 Административного регламента, но и его представителем, имеющим нотариально удостоверенную доверенность или доверенность, приравненную к нотариально удостоверенной в соответствии с гражданским законодательством. Тем самым оспариваемая норма с 22 июня 2024 г., то есть со дня вступления в силу Закона № 156-ФЗ, вошла в противоречие с нормативным правовым актом большей юридической силы.

4. Определение даты вступления в силу признания нормы недействующей

Применённое правовое положение: При определении даты, с которой абзац пятый пункта 48 Административного регламента признается не действующим в оспариваемой части, суд первой инстанции правомерно руководствовался разъяснениями, содержащимися в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».

Содержание пункта 38 Постановления Пленума ВС РФ № 50: В абзаце втором данного пункта указано, что нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны не действующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны не действующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить.

Применение к делу: Поскольку Административный регламент был принят 31 декабря 2017 г., а Федеральный закон № 156-ФЗ вступил в силу 22 июня 2024 г., оспариваемая норма подлежит признанию не действующей именно с 22 июня 2024 г., а не с 25 апреля 2019 г., как просила апеллянт.

5. Отклонение довода о противоречии Гражданскому кодексу РФ

Правовое положение: Согласно пункту 3 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

Вывод суда: Утверждение административного истца о противоречии Административного регламента в оспариваемой части нормам Гражданского кодекса Российской Федерации является несостоятельным, так как отношения по регистрации граждан по месту жительства являются административными отношениями, к которым гражданское законодательство не применяется в полном объеме.

6. Анализ соотношения Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг и Закона № 5242-1

Правовое регулирование: Согласно статье 3 Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется не только в соответствии с названным законом, но и в соответствии с другими федеральными законами.

Позиция суда: Довод апелляционной жалобы о противоречии оспариваемого предписания пункту 3 статьи 2 Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, согласно которому заявителем по государственной услуге может быть физическое лицо либо его уполномоченный представитель, обратившиеся в орган, предоставляющий государственные услуги, не свидетельствует о незаконности обжалуемого решения, поскольку данный закон не обладает большей юридической силой по отношению к Закону № 5242-1. К числу федеральных законов, регулирующих предоставление государственных услуг в сфере регистрации, относится в том числе Закон № 5242-1 (в редакции Закона № 156-ФЗ), закрепивший, что с 22 июня 2024 г. полномочия представителя на подписание и подачу заявлений о регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации могут быть подтверждены нотариально удостоверенной доверенностью или доверенностью, приравненной к нотариально удостоверенной в соответствии с гражданским законодательством.

7. Проверка полноты исследования обстоятельств дела

Правовое основание: Согласно части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 названной статьи, в полном объеме.

Вывод суда: Данное требование закона судом первой инстанции при рассмотрении настоящего административного дела соблюдено. Обжалуемое решение должным образом мотивировано, в нем отражены все юридически значимые обстоятельства, имеющие значение для дела, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

8. Отклонение довода о нарушении требований пункта 35 Постановления Пленума ВС РФ № 50

Требование закона: Согласно пункту 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 при проверке содержания оспариваемого акта или его части необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Позиция суда: По настоящему административному делу абзац пятый пункта 48 Административного регламента признан не действующим в оспариваемой части ввиду его прямого противоречия нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, что согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является самостоятельным основанием для удовлетворения заявленного требования. При этом признание оспариваемой нормы недействующей исключало возможность применения судом части 3 данной статьи (о проверке формальной определенности), как ошибочно полагает административный истец. Проверка формальной определенности требуется только в случае, если норма вызывает неоднозначное толкование; в данном деле норма была признана недействующей по иному основанию — прямому противоречию с актом большей юридической силы.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения: Апелляционная коллегия применила критерий временного совпадения вступления в силу нормативного акта большей юридической силы с моментом, когда оспариваемая норма вошла в противоречие с ним. Поскольку Федеральный закон № 156-ФЗ вступил в силу 22 июня 2024 г. и именно с этого момента Закон № 5242-1 предусмотрел возможность подачи заявления представителем с нотариально удостоверенной доверенностью, абзац пятый пункта 48 Административного регламента признан не действующим с этой же даты.

Указания органам исполнительной власти: Решение предполагает, что МВД России должно привести Административный регламент в соответствие с действующей редакцией Закона № 5242-1, предусмотрев в подзаконных актах возможность подачи заявления о регистрации по месту жительства представителем гражданина, имеющим нотариально удостоверенную доверенность или доверенность, приравненную к нотариально удостоверенной в соответствии с гражданским законодательством.

Распределение обязанностей: Органы регистрационного учета обязаны принимать заявления о регистрации по месту жительства и документы, поданные представителем гражданина с надлежащей доверенностью, начиная с 22 июня 2024 г.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Апелляционной коллегии:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 28 октября 2024 г. оставлено без изменения.

Апелляционная жалоба Литвинец Елены Ивановны оставлена без удовлетворения.

Содержание решения суда первой инстанции (подтверждённое апелляцией):

Абзац пятый пункта 48 Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденного приказом МВД России от 31 декабря 2017 г. № 984, признан не действующим с 22 июня 2024 г. в части, не предусматривающей возможность подачи заявления о регистрации по месту жительства и документов представителем гражданина, имеющим нотариально удостоверенную доверенность или доверенность, приравненную к нотариально удостоверенной в соответствии с гражданским законодательством, которыми подтверждаются полномочия лица на подписание и подачу таких заявлений, подачу и получение документов, необходимых для регистрации граждан Российской Федерации по месту жительства или по месту пребывания в пределах Российской Федерации.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии в определении момента вступления в силу признания нормы недействующей

Определение закрепляет объективный критерий временного совпадения вступления в силу нормативного акта большей юридической силы с моментом признания противоречащей ему нормы недействующей. Суд отклонил субъективный подход апеллянта, которая просила признать норму недействующей с момента вынесения первого судебного решения (25 апреля 2019 г.), и применил объективный критерий, основанный на дате вступления в силу Федерального закона № 156-ФЗ (22 июня 2024 г.). Это соответствует пункту 38 Постановления Пленума ВС РФ № 50 и обеспечивает предсказуемость правового регулирования.

2. Гармонизация с позициями Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ

Определение подтверждает применение разъяснений Пленума ВС РФ (Постановление от 25 декабря 2018 г. № 50) о порядке признания нормативных актов недействующими и ссылается на предыдущие решения ВС РФ по процедурным вопросам (решения от 3 ноября 2020 г. № АКПИ20-507, от 24 марта 2022 г. № АКПИ22-42, от 31 января 2024 г. № АКПИ23-1083). Это демонстрирует последовательность судебной практики и укрепляет доверие к судебной системе.

3. Последствия для органов исполнительной власти и граждан

Для МВД России и органов регистрационного учета: - Обязанность привести Административный регламент в соответствие с действующей редакцией Закона № 5242-1; - Необходимость принимать заявления о регистрации по месту жительства, поданные представителем с нотариально удостоверенной доверенностью, начиная с 22 июня 2024 г.; - Возможность пересмотра решений об отказе в предоставлении услуги, вынесенных в период с 22 июня 2024 г. по дату издания настоящего определения.

Для граждан: - Расширение прав на использование представительства при подаче заявлений о регистрации по месту жительства; - Возможность обращения в суд с исками о признании незаконными отказов в предоставлении услуги, вынесенных органами регистрационного учета после 22 июня 2024 г.; - Упрощение процедуры регистрации для лиц, не имеющих возможности лично явиться в органы регистрационного учета.

4. Анти-абузивные оговорки суда

Суд подчеркнул, что представитель должен иметь нотариально удостоверенную доверенность или доверенность, приравненную к нотариально удостоверенной в соответствии с гражданским законодательством. Это исключает возможность использования простых письменных доверенностей и обеспечивает надлежащую идентификацию полномочий представителя, предотвращая злоупотребления.

5. Сферы применения позиции за пределами данного дела

Применимость к регистрации по месту пребывания: Определение распространяется не только на регистрацию по месту жительства, но и на регистрацию по месту пребывания, поскольку Закон № 156-ФЗ внес изменения в часть 3 статьи 3 Закона № 5242-1, охватывающую оба вида регистрации.

Применимость к другим государственным услугам: Позиция суда о том, что Закон об организации