ВС подтвердил право Правительства исключить лоцманские услуги из государственного ценового регулирования

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ24-486 (апелляционное определение ВС РФ)

Дата принятия: 28 января 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н., Тютина Д.В. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Истец (административный истец): Общество с ограниченной ответственностью «ПОРТ-МАРКЕТ» (хозяйствующий субъект, осуществляющий лоцманскую проводку судов, включённый в реестр субъектов естественных монополий) - Ответчик: Правительство Российской Федерации

Категория спора: Административное дело о признании нормативного правового акта (постановления Правительства РФ) не действующим полностью или в части; спор о государственном регулировании цен на услуги субъектов естественных монополий в морских портах

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

Правительство Российской Федерации постановлением от 27 декабря 2019 г. № 1923 (опубликовано 13 января 2020 г.) внесло изменения в нормативные акты, касающиеся государственного регулирования цен на услуги субъектов естественных монополий в портах. В соответствии с подпункт «а» пункта 2 этих Изменений из Перечня услуг субъектов естественных монополий в морских портах, цены на которые регулируются государством (утверждённого постановлением Правительства РФ от 23 апреля 2008 г. № 293), были исключены услуги по обеспечению лоцманской проводки судов, а также услуги по предоставлению причалов, обеспечению экологической безопасности, погрузке и выгрузке грузов (кроме нефти и нефтепродуктов), хранению грузов, услуги буксиров и обслуживанию пассажиров. Исключение лоцманской проводки означало прекращение государственного ценового регулирования этой услуги с 12 января 2020 г. и предоставление субъектам естественных монополий права самостоятельно устанавливать тарифы. ООО «ПОРТ-МАРКЕТ», осуществляющее лоцманскую деятельность в Приморском крае и включённое в реестр субъектов естественных монополий приказом ФАС России от 10 ноября 2016 г. № 1585/16, оспорило это исключение, утверждая, что оно противоречит Федеральному закону от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» и Федеральному закону от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», нарушает права в сфере предпринимательской деятельности и ограничивает конкуренцию.

Процессуальная история

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 15 октября 2024 г. по делу № АКПИ24-702): Суд первой инстанции отказал в удовлетворении административного иска ООО «ПОРТ-МАРКЕТ». Суд исходил из того, что основанием для признания нормативного правового акта не действующим является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (п. 1 ч. 2 ст. 215 КАС РФ), и такое основание в данном деле отсутствует. Суд установил, что исключение услуг по лоцманской проводке из Перечня не противоречит Закону о естественных монополиях и Закону о морских портах, поскольку действующим законодательством не предусмотрено обязательное установление государством цен на эту услугу, а при прекращении ценового регулирования в отношении таких субъектов сохраняются государственное регулирование и контроль.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 28 января 2025 г.): ООО «ПОРТ-МАРКЕТ» подало апелляционную жалобу, ссылаясь на правовую неопределённость оспариваемой нормы, влекущую её произвольное толкование. Жалоба указывала на противоречие: лоцманская деятельность отнесена законодательством к сфере деятельности субъектов естественных монополий, однако в результате исключения из Перечня рынок лоцманских услуг фактически выведен за пределы регулируемого тарифами товарного рынка. Апелляционная коллегия оснований для удовлетворения жалобы не нашла и оставила решение первой инстанции без изменения.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между двумя подходами к регулированию деятельности субъектов естественных монополий в морских портах:

1. Позиция истца (ООО «ПОРТ-МАРКЕТ»): Если лоцманская деятельность отнесена законодательством к сфере деятельности субъектов естественных монополий (абзац шестой п. 1 ст. 4 Закона о естественных монополиях), то услуги по лоцманской проводке должны оставаться в Перечне услуг, цены на которые регулируются государством. Исключение из Перечня создаёт логическое противоречие и правовую неопределённость: услуга остаётся в сфере естественной монополии, но выводится из государственного ценового регулирования, что якобы нарушает права истца на проверку порядка ценообразования конкурентов и ограничивает конкуренцию.

2. Позиция ответчика и суда: Закон о естественных монополиях предусматривает, что ценовое регулирование — лишь один из методов регулирования деятельности субъектов естественных монополий (ст. 6). Правительство РФ имеет полномочие (ч. 3 ст. 6) утверждать перечень товаров (работ, услуг), цены на которые регулируются государством. Исключение услуги из этого Перечня не означает исключение её из сферы деятельности субъектов естественных монополий, а свидетельствует лишь об изменении метода государственного регулирования: переходе от ценового регулирования к иным формам контроля (включая контроль ФАС России).

Спор имеет принципиальное значение для практики государственного регулирования естественных монополий, поскольку затрагивает соотношение между статусом субъекта естественной монополии и объёмом применяемого к нему ценового регулирования, а также пределы дискреции Правительства РФ при определении перечня регулируемых услуг.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной правовой вопрос:

Противоречит ли Федеральному закону от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» и Федеральному закону от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» подпункт «а» пункта 2 постановления Правительства РФ от 27 декабря 2019 г. № 1923 в части исключения услуг по обеспечению лоцманской проводки судов из Перечня услуг субъектов естественных монополий в морских портах, цены (тарифы, сборы) на которые регулируются государством?

Производный вопрос:

Создаёт ли исключение услуги из Перечня регулируемых услуг при сохранении её в сфере деятельности субъектов естественных монополий правовую неопределённость, допускающую произвольное толкование, и нарушает ли это права хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской деятельности?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Исключение услуги по обеспечению лоцманской проводки судов из Перечня услуг, цены на которые регулируются государством, не противоречит Закону о естественных монополиях и Закону о морских портах и не порождает изъятия данной сферы деятельности из сфер деятельности субъектов естественных монополий. Оно свидетельствует лишь об изменении метода государственного регулирования: переходе от ценового регулирования к иным формам контроля, что допускается действующим законодательством. При этом содержание оспариваемого положения отвечает критериям ясности и недвусмысленности и не допускает произвольного толкования.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативное основание для признания акта не действующим и его отсутствие в данном деле

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Суд первой инстанции правомерно исходил из того, что по данному административному делу такое основание отсутствует: подпункт «а» пункта 2 Изменений не противоречит ни Закону о естественных монополиях, ни Закону о морских портах, ни иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

2. Полномочия Правительства РФ по утверждению перечня регулируемых услуг

В целях реализации положений части 3 статьи 6 Закона о естественных монополиях Правительством Российской Федерации издано постановление от 23 апреля 2008 г. № 293, которым утвержден перечень услуг субъектов естественных монополий в морских портах, цены (тарифы, сборы) на которые регулируются государством. Частью 3 указанной статьи полномочия по утверждению перечня товаров (работ, услуг) субъектов естественных монополий, цены (тарифы) на которые регулируются государством, делегированы Правительству Российской Федерации. Постановлением № 1923 Правительство осуществило соответствующее правовое регулирование, внеся изменения в этот перечень. Порядок принятия, опубликования и введения в действие указанных нормативных правовых актов, предусмотренный Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 736 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», соблюден.

3. Ценовое регулирование как один из методов регулирования естественных монополий, а не обязательный элемент

Исходя из содержания статьи 6 Закона о естественных монополиях, ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня, является лишь одним из методов регулирования деятельности субъектов естественных монополий. Действующим законодательством не предусмотрено обязательное установление государством цен (тарифов) или их предельного уровня на услуги по обеспечению лоцманской проводки судов. Таким образом, исключение услуги из Перечня регулируемых услуг не нарушает законодательство о естественных монополиях, поскольку закон не требует обязательного применения ценового регулирования ко всем услугам в сфере естественных монополий.

4. Сохранение государственного регулирования и контроля при прекращении ценового регулирования

Вместе с тем при прекращении ценового регулирования услуги, оказываемой субъектами естественных монополий, в отношении таких субъектов сохраняются государственное регулирование и контроль. Это подтверждается тем, что приказом Федеральной антимонопольной службы от 10 ноября 2016 г. № 1585/16 было введено государственное регулирование деятельности в отношении ООО «ПОРТ-МАРКЕТ» в сфере оказания услуг в портах, и оно включено в реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляется государственное регулирование и контроль. Более того, приказом ФАС России от 13 июня 2017 г. № 781/17 «Об изменении регулирования деятельности лоцманских организаций в морских портах Российской Федерации» предписано не применять ценовое регулирование на услуги по обеспечению лоцманской проводки судов в отношении ООО «ПОРТ-МАРКЕТ**, что свидетельствует о наличии иных форм государственного контроля.

5. Лоцманская деятельность как сфера деятельности субъектов естественных монополий

Согласно абзацу шестому пункта 1 статьи 4 Закона о естественных монополиях, к сферам деятельности субъектов естественных монополий отнесены услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах. Как усматривается из положений статей 17, 19 Закона о морских портах и статей 85, 86 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации, в морском порту и на подходах к нему оказываются услуги по обеспечению безопасности мореплавания, в том числе осуществляется лоцманская проводка судов; за оказание данных услуг взимается плата (портовые сборы, к которым отнесен лоцманский сбор). Частью 1 статьи 18 Закона о морских портах предусмотрено, что тарифы на услуги в морском порту, оказываемые субъектами естественных монополий, и правила применения таких тарифов устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации о естественных монополиях.

6. Различие между статусом субъекта естественной монополии и объёмом ценового регулирования

Суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что исключение оспариваемым положением из Перечня услуг по обеспечению лоцманской проводки судов не порождает изъятия данной сферы деятельности из сфер деятельности субъектов естественных монополий, а свидетельствует лишь об изменении её государственного регулирования. Это означает, что субъект остаётся субъектом естественной монополии, но метод государственного регулирования его деятельности изменяется: вместо ценового регулирования применяются иные формы контроля.

7. Отсутствие правовой неопределённости в оспариваемом положении

Вопреки утверждению в апелляционной жалобе о правовой неопределённости подпункта «а» пункта 2 Изменений, его содержание отвечает критериям ясности, недвусмысленности и не допускает неоднозначного толкования. Положение чётко определяет, какие услуги исключаются из Перечня, и не содержит двусмысленных формулировок.

8. Применение критерия несоответствия нормативному акту большей юридической силы

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, подпункт «а» пункта 2 Изменений в оспариваемой части не противоречит, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал Обществу в удовлетворении заявленного требования.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Конкретный критерий, применённый к данному делу

Апелляционная коллегия применила критерий несоответствия нормативного правового акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (п. 1 ч. 2 ст. 215 КАС РФ). Установив отсутствие такого несоответствия, коллегия пришла к выводу об отсутствии оснований для признания подпункта «а» пункта 2 Изменений не действующим.

Резолютивная часть

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

• Решение Верховного Суда Российской Федерации от 15 октября 2024 г. оставить без изменения
• Апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «ПОРТ-МАРКЕТ» — без удовлетворения

Процедурные указания и распределение обязанностей

Определение не содержит специальных указаний нижестоящим судам или органам власти. Однако из логики решения вытекает, что:

1. ООО «ПОРТ-МАРКЕТ» и иные лоцманские организации остаются субъектами естественных монополий и подлежат государственному регулированию и контролю со стороны ФАС России, но в отношении услуг по лоцманской проводке применяется не ценовое регулирование, а иные формы контроля.

2. ФАС России продолжает осуществлять государственное регулирование и контроль деятельности лоцманских организаций в соответствии с приказом от 13 июня 2017 г. № 781/17, не применяя ценовое регулирование.

3. Лоцманские организации получают право самостоятельно устанавливать цены (тарифы) на услуги по лоцманской проводке судов, что не противоречит законодательству о естественных монополиях.

Решение является окончательным в апелляционном порядке и не подлежит дальнейшему обжалованию в апелляционном производстве.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции, установив, что исключение услуг по лоцманской проводке судов из Перечня услуг, цены на которые регулируются государством, не противоречит Закону о естественных монополиях и Закону о морских портах. Ключевое правовое положение состоит в том, что ценовое регулирование является лишь одним из методов регулирования деятельности субъектов естественных монополий, а не обязательным элементом их статуса. Исключение услуги из Перечня означает изменение метода государственного регулирования (переход от ценового к иным формам контроля), но не исключение сферы деятельности из сферы естественных монополий. Суд отклонил довод о правовой неопределённости, указав на ясность и недвусмысленность оспариваемого положения. Решение подтверждает широкие полномочия Правительства РФ по определению перечня услуг, подлежащих ценовому регулированию, в пределах, установленных частью 3 статьи 6 Закона о естественных монополиях.